◎ 翟慧敏

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明示拒絕的行為是否屬于行政不作為

◎ 翟慧敏

李某于2014年10月向A區(qū)人民政府提出確權(quán)申請，要求將西鄰張某院內(nèi)南北長32米，南頭寬3米，北頭寬2米，面積80平方米的國有土地使用權(quán)確權(quán)給其使用。同時，李某向A區(qū)人民政府提供了張某1951年土地房產(chǎn)所有證、李母1983年林權(quán)證和1990年房屋所有權(quán)證及李某自制平面圖等證據(jù)。經(jīng)區(qū)政府調(diào)查，李某要求確權(quán)的80平方米的國有土地上有張某家清朝所建房屋并辦有房產(chǎn)證，目前已贈與其子張甲、其孫張乙，且張甲、張乙已辦理了房產(chǎn)過戶手續(xù)。張某與李某現(xiàn)有邊界分別建有自家院墻。

A區(qū)人民政府認為：第一，土地改革后，由縣級人民政府頒發(fā)的土地證，是在土地私有化的情況下，由國家發(fā)給公民以保護其合法權(quán)益的憑證。農(nóng)業(yè)社會主義改造完成以后，土地所有制已由農(nóng)民所有制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x集體所有制和全民所有制，土改時頒發(fā)的土地證就失去了原有的效力。因此，張某1951年土地房產(chǎn)所有權(quán)證不能作為認定其對該宗地享有合法土地使用權(quán)的證據(jù)。況且該地塊經(jīng)過歷史變更，使用權(quán)人早已發(fā)生變更。第二，農(nóng)民對樹木的所有權(quán)和對宅基地的使用權(quán)，是兩個性質(zhì)不同的問題，林權(quán)證只能證明對樹木的所有權(quán)，不能證明對土地的所有權(quán)。因此，李某母親1983年林權(quán)證也不能作為認定其對該宗地享有合法土地使用權(quán)的證據(jù)。第三，申請人自繪的平面圖也不能作為本案證據(jù)使用。

由于李某申請將張家院內(nèi)80平方米的國有土地使用權(quán)歸其使用沒有事實根據(jù)。依據(jù)《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第十條第二項之規(guī)定，A區(qū)人民政府決定：對李某的確權(quán)申請依法不予受理。

李某不服A區(qū)人民政府的處理決定，根據(jù)有關(guān)規(guī)定向A區(qū)人民法院起訴A區(qū)人民政府行政不作為。法院認為，A區(qū)人民政府作為縣級以上人民政府，依法負有對本轄區(qū)內(nèi)的個人之間的土地權(quán)屬爭議進行確權(quán)的職責。李某的申請事項符合《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第十條“申請調(diào)查處理土地權(quán)屬爭議的，應(yīng)當符合下列條件：（一）申請人與爭議的土地有直接利害關(guān)系；（二）有明確的請求處理對象、具體的處理請求和事實根據(jù)”的規(guī)定 ，A區(qū)人民政府依法應(yīng)予受理。故A區(qū)人民政府作出的土地權(quán)屬爭議案件不予受理決定書不當，法院不予支持。根據(jù)《行政訴訟法》第五十四條第三項的規(guī)定判處A區(qū)人民政府于判決生效之日起60日內(nèi)對李某提出的申請作出具體行政行為。

A區(qū)人民政府認為： 首先，不予受理同樣是履行具體行政行為的一種方式，與不作為是兩種截然不同的法律行為。李某向法院起訴的是A區(qū)人民政府的不作為，而A區(qū)人民政府已對李某的申請作出了不予受理的處理決定，履行了法定職責，不存在不作為。A區(qū)人民法院判令A(yù)區(qū)人民政府于判決生效之日起60日內(nèi)對李某提出的申請作出具體行政行為明顯是在認為A區(qū)人民政府不作為的認識前提下作出的判決。法院狹義地認定只有受理或確權(quán)才是實施具體行政行為在認識上不僅片面而且錯誤。其次，張某已將爭議土地上的房屋分別贈與張甲、張乙，張某已不是本案爭議土地的使用人。李某對張某的確權(quán)申請既在被申請人主體資格上不適合，又沒有提供有效的事實依據(jù)，不符合《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第十條第二項“有明確的請求處理對象、具體的處理請求和事實根據(jù)”的法定條件，A區(qū)人民政府作出的不予受理決定正確。再次，如果法院認為A區(qū)人民政府不予受理的具體行政行為欠妥，可以有兩種處理方式：一是讓原告變更訴訟請求，由起訴不作為變?yōu)樯暾埑蜂N不予受理決定；二是應(yīng)先撤銷該不予受理的具體行政行為，判令重新作出具體行政行為。而人民法院的判決書明顯是認為不予受理不是一種具體行政行為，在沒有撤銷不予受理決定的情況下，判決A區(qū)人民政府作出行政行為明顯適用法律錯誤。

這種明示拒絕的行為是否屬于行政不作為呢？

筆者認為，行政不作為是指行政主體未履行具體的作為義務(wù)，并且在程序上沒有明確意思表示的行政行為。程序上的不作為是指行政主體對當事人的申請沒有作出實體決定的行為，既包括沒有作出任何明確的意思表示，也包括沒有完成一系列的程序行為，尤其包括未完成具有實體決定性質(zhì)的最后行為。如果在程序方面作出或完成了一系列的動作，如對當事人的申請已給予答復(fù)或作出了最后的實體決定，無論其內(nèi)容是肯定或否定的，都是行政作為。所以，本案被告作出的不予受理決定是履行法定職責的行政作為，而不是行政不作為。該行為屬于明示拒絕行為，行政主體作出的否定的實體決定就是明示拒絕行為，明示拒絕行為不屬于行政不作為，因為明示拒絕行為在程序方面表現(xiàn)出了積極的作為狀態(tài)，它就應(yīng)該是一項行政作為行為。實質(zhì)上，在程序方面表現(xiàn)出作為而在實體內(nèi)容方面表現(xiàn)出明示拒絕的，也是行政機關(guān)履行法定職責對公民申請作出的合法處置的表現(xiàn)之一。設(shè)想一下，如果行政機關(guān)對公民提出的申請，都不分輕重地統(tǒng)統(tǒng)予以批準，以規(guī)避隨時面臨因不作為被告上法庭的局面，這將引起行政管理領(lǐng)域的混亂，使行政機關(guān)工作人員陷入無所適從的境地。所以，本案駁回原告的訴訟請求是符合法律規(guī)定的。

（作者單位：安陽市文峰區(qū)國土資源局）