◎宋振榜

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淺談補(bǔ)辦用地手續(xù)的合法性

◎宋振榜

在我國，違法用地行為屢見不鮮，2004年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化土地改革嚴(yán)格土地管理的決定》后，雖然土地違法行為有所遏制，但大量遺留的或者現(xiàn)存的違法用地案件如何處理，成為擺在政府和公眾面前的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

補(bǔ)辦用地手續(xù)是土地管理的常規(guī)工作，但法律沒有該項(xiàng)規(guī)定。在實(shí)踐中，從國家到地方的規(guī)范性文件不斷作出了補(bǔ)辦用地手續(xù)的規(guī)定，這是從實(shí)際出發(fā)所采取的措施，雖無法律依據(jù)，但法律也無明文禁止。而“補(bǔ)辦”作為地方政府和部門的執(zhí)行行為，卻必須有執(zhí)行的法律依據(jù)。依據(jù)《公務(wù)員法》第五十三條第四款，公務(wù)員不得拒絕執(zhí)行上級依法作出的決定和命令。所以執(zhí)行上級文件是認(rèn)真履行職責(zé)的行為，至于文件規(guī)定是否合法，則是另一回事，與執(zhí)行無關(guān)。

補(bǔ)辦用地手續(xù)的歷史狀況

補(bǔ)辦用地手續(xù)是國家根據(jù)實(shí)際需要所采取的工作措施，作為有權(quán)限的人民政府，作出這種決策法律沒有明令禁止。從實(shí)踐看，我省早在1979年就對沒有辦理土地征用手續(xù)的建設(shè)用地采取了階段性的補(bǔ)辦征地手續(xù)。之后，從80年代至今，每個(gè)年代都有階段性一次或多次補(bǔ)辦征收或供地手續(xù)的情況，尤其是出臺了《關(guān)于深化土地改革嚴(yán)格土地管理的決定》，國務(wù)院以“決定”的形式規(guī)定了補(bǔ)辦用地手續(xù)的相關(guān)要求，它成為長期有效的管理方式，對規(guī)范土地市場秩序和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)產(chǎn)生了重要作用，地方政府依照執(zhí)行至今。

補(bǔ)辦用地手續(xù)政策的是與非

補(bǔ)辦用地手續(xù)在《土地管理法》中沒有規(guī)定。法律對違法用地的行為是以沒收或拆除進(jìn)行處罰，一旦嚴(yán)格依法處罰后，其結(jié)果都是恢復(fù)土地原狀。國務(wù)院決定可以補(bǔ)辦手續(xù)，顯然不需要依法實(shí)施拆除或沒收。這樣一來，法律規(guī)定就無法全面執(zhí)行到位，這是補(bǔ)辦手續(xù)的規(guī)定與法律規(guī)定不相一致的地方。國務(wù)院作此決定雖然與法律規(guī)定不一致，但也有其他法律支撐。一是《國務(wù)院組織法》規(guī)定：“各部、各委員會工作中的方針、政策、計(jì)劃和重大行政措施，應(yīng)向國務(wù)院請示報(bào)告，由國務(wù)院決定?！倍恰饵h政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》也規(guī)定：“公文起草應(yīng)當(dāng)做到：（一）符合黨的理論路線方針政策和國家法律法規(guī)，完整準(zhǔn)確體現(xiàn)發(fā)文機(jī)關(guān)意圖，并同現(xiàn)行有關(guān)公文相銜接。（二）一切從實(shí)際出發(fā)，分析問題實(shí)事求是，所提政策措施和辦法切實(shí)可行?！币陨弦?guī)定說明，國務(wù)院補(bǔ)辦用地手續(xù)的決定是土地管理的重大行政管理措施，國務(wù)院經(jīng)法律授權(quán)是有權(quán)提出新措施的。三是國務(wù)院從全國大量違法用地的實(shí)際出發(fā)，采取新措施是符合國情和行政法規(guī)規(guī)定的。四是該決定對社會管理是有益的。五是彌補(bǔ)了法律落實(shí)不到位的客觀現(xiàn)象，符合立法的相關(guān)精神。

正確適用補(bǔ)辦用地手續(xù)的規(guī)定

國務(wù)院補(bǔ)辦用地手續(xù)是《關(guān)于深化土地改革嚴(yán)格土地管理的決定》文件規(guī)定。該規(guī)定分兩方面內(nèi)容：一是對日常的行政處罰作出了嚴(yán)格執(zhí)法的要求；二是確需補(bǔ)辦用地手續(xù)應(yīng)當(dāng)增加違法成本。兩者不能互用或一并適用，否則形成矛盾，與事物規(guī)律相悖，無法落實(shí)。針對建設(shè)項(xiàng)目，只要不是國家禁止項(xiàng)目，在符合相關(guān)規(guī)劃的前提下，確需補(bǔ)辦用地手續(xù)的，可以此為據(jù)實(shí)施補(bǔ)辦。補(bǔ)辦，意味著不再沒收或拆除，否則無補(bǔ)辦相對人，無法執(zhí)行文件。然而，確定補(bǔ)辦手續(xù)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持幾項(xiàng)原則：一是該項(xiàng)目對社會無危害；二是具有補(bǔ)辦條件；三是提高違法成本。對于管理機(jī)關(guān)要求階段性補(bǔ)辦的，依照規(guī)定時(shí)限實(shí)施。不在階段性時(shí)期的可根據(jù)需要，及時(shí)補(bǔ)辦。在補(bǔ)辦時(shí)，可按違法時(shí)間長短適當(dāng)提高不同情節(jié)的違法成本，認(rèn)真落實(shí)國家文件精神，有利于遏制違法行為的發(fā)生。尤其對于補(bǔ)辦國有土地使用權(quán)有償使用手續(xù)的，依照法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定，土地出讓金等收益是上不封頂?shù)?。所以，如何以提高違法成本來遏制違法行為，需要結(jié)合實(shí)際由市、縣政府自主決定，以經(jīng)濟(jì)杠桿遏制違法行為。

補(bǔ)辦用地手續(xù)不應(yīng)有前置處罰程序

補(bǔ)辦用地手續(xù)主要體現(xiàn)在供地審批手續(xù)上，因?yàn)樗亲罱K的行政許可審批事項(xiàng)，受《行政許可法》調(diào)整。該法第十六條規(guī)定：設(shè)定行政許可不得增設(shè)違反上位法的其他條件。在土地法律法規(guī)中，因?yàn)闆]有設(shè)定供地審批前的行政處罰程序，所以在補(bǔ)辦手續(xù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)是處罰與供地各走各的法定程序，不相制約。尤其對于是否移送，更不是供地行政許可的前置程序。對于沒收地上建筑物的，需要補(bǔ)辦手續(xù)時(shí)，可經(jīng)房屋評估加收罰沒建筑物價(jià)值，以此實(shí)現(xiàn)行政處罰的國家收益。總之，行政執(zhí)法都應(yīng)遵循執(zhí)法有據(jù)，正確適用法律和政策的法定原則。

（作者單位：河南省國土資源廳）