◎ 本刊顧問、國土資源部政策法規(guī)司調(diào)研員　陳戰(zhàn)杰

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有問在國有劃撥農(nóng)用地上進行建設(shè)的應(yīng)當(dāng)辦理收回手續(xù)有答

◎ 本刊顧問、國土資源部政策法規(guī)司調(diào)研員陳戰(zhàn)杰

問：

經(jīng)市政府批準(zhǔn)，某單位于1998年2月28日取得一宗國有土地，作為生態(tài)農(nóng)業(yè)實驗場項目用地，當(dāng)時尚不在城市建設(shè)范圍。隨著城市的擴張，現(xiàn)該宗地已處于城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)。該單位擬改變該宗地原批準(zhǔn)用途進行其他項目開發(fā)建設(shè)。

請問，原批準(zhǔn)的生態(tài)農(nóng)業(yè)實驗場應(yīng)歸入建設(shè)用地還是農(nóng)用地？怎么辦理建設(shè)用地手續(xù)？

答：

本案看似簡單，包含的內(nèi)容卻不少，相當(dāng)于一只“麻雀”，可以分為以下五個層次。

一、改變土地用途的，受《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》調(diào)整

在城市規(guī)劃區(qū)范圍的土地，不僅有城鎮(zhèn)國有土地，還有國有農(nóng)用地和農(nóng)民集體所有農(nóng)用地，土地做什么用，并不是土地所有權(quán)人或者使用權(quán)人說了算，而是由政府說了算。按照法律授權(quán)，土地用途管理屬于城市規(guī)劃建設(shè)部門的職能。

對城市土地用途管理，法律早就有規(guī)定，有一個沿革過程， 1984年1月5日國務(wù)院頒布施行了《城市規(guī)劃條例》；1989年全國人大常委會制定了《城市規(guī)劃法》，同時廢止了《城市規(guī)劃條例》；2007年10月28日經(jīng)過全國人大常委會修改制定了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，同時廢止了《城市規(guī)劃法》。

1998年在《城市規(guī)劃法》施行期間批準(zhǔn)的用途是“生態(tài)農(nóng)業(yè)實驗場項目用地”，現(xiàn)在擬改變用途的，應(yīng)當(dāng)受現(xiàn)行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》調(diào)整，由城市規(guī)劃主管部門行使這一職能。

二、“生態(tài)農(nóng)業(yè)實驗場項目用地”屬于農(nóng)用地

《土地管理法》第四條規(guī)定：國家實行土地用途管制制度。

國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護。

前款所稱農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。

使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。

根據(jù)該條規(guī)定，“生態(tài)農(nóng)業(yè)實驗場項目用地”應(yīng)當(dāng)屬于農(nóng)用地。根據(jù)《對國有劃撥農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地有關(guān)問題的復(fù)函》，本案土地可以界定為國有劃撥農(nóng)用地。

你們可以到國土資源局查看土地登記資料，如果沒有的，可以要求辦理土地登記手續(xù)，由國土資源局按照土地調(diào)查結(jié)果和《土地分類（試行）》確定土地地類。

三、規(guī)劃是龍頭，建設(shè)必須取得規(guī)劃批準(zhǔn)文件

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對規(guī)劃部門與國土部門的職能銜接作出了規(guī)定。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十八條規(guī)定：在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以出讓方式提供國有土地使用權(quán)的，在國有土地使用權(quán)出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)控制性詳細規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開發(fā)強度等規(guī)劃條件，作為國有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分。未確定規(guī)劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權(quán)。

以出讓方式取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)項目，在簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)持建設(shè)項目的批準(zhǔn)、核準(zhǔn)、備案文件和國有土地使用權(quán)出讓合同，向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門領(lǐng)取建設(shè)用地規(guī)劃許可證。

城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得在建設(shè)用地規(guī)劃許可證中，擅自改變作為國有土地使用權(quán)出讓合同組成部分的規(guī)劃條件。

根據(jù)該條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提交申請，取得土地用途許可。

四、國土資源管理部門緊跟，辦理國有劃撥農(nóng)用地收回手續(xù)

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十八條的規(guī)定，申請人持規(guī)劃意見書等批準(zhǔn)文件，方可向國土資源管理部門申請辦理用地手續(xù)，進入國土資源管理領(lǐng)域。國土資源管理部門根據(jù)規(guī)劃批準(zhǔn)文件，辦理供地事務(wù)。

用地單位簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》，取得國有土地使用證后，依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條的規(guī)定，再到規(guī)劃管理部門申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。

城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，國有土地上的地上附著物補償，按照《國有土地上房屋征收與補償條例》，由地方人民政府操作。

國土部門依法承辦農(nóng)用地收回補償、出讓等具體供地事務(wù)。

《關(guān)于加強國有農(nóng)場土地使用管理的意見》第三條規(guī)定，規(guī)范國有農(nóng)場土地使用權(quán)收回行為。因國家經(jīng)濟建設(shè)或地方公益性建設(shè)需要收回國有農(nóng)場農(nóng)用地的，需依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，并參照征收農(nóng)民集體土地的補償標(biāo)準(zhǔn)進行補償；需要收回國有農(nóng)場建設(shè)用地的，參照征收農(nóng)民集體建設(shè)用地的補償標(biāo)準(zhǔn)進行補償，保障農(nóng)場職工的長遠生計。收回的國有農(nóng)場土地使用權(quán)，按照國有土地使用權(quán)供應(yīng)的規(guī)定，辦理供地手續(xù)。嚴(yán)禁擅自通過調(diào)整國有農(nóng)場隸屬關(guān)系、撤銷國有農(nóng)場建制等方式收回國有農(nóng)場土地或改變國有農(nóng)場農(nóng)用地用途。

對擬收回的國有農(nóng)場土地使用權(quán)，在依法報批前，必須將擬收回土地的用途、位置、補償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知該農(nóng)場和所涉及的職工。對擬收回土地的現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果，必須經(jīng)該農(nóng)場和所涉及的職工確認，并將該農(nóng)場和所涉及職工的知情、確認等有關(guān)材料作為收回土地報批的必備材料。

依法收回國有農(nóng)場土地使用權(quán)，應(yīng)給予經(jīng)濟補償。經(jīng)濟補償參照征收農(nóng)民集體土地的補償標(biāo)準(zhǔn)計算，并安排相應(yīng)的社會保障費用。國有農(nóng)場因土地被收回而不具備失地職工基本安置條件的，各地應(yīng)將失地職工納入當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)職工再就業(yè)體系。具備安置條件的，在安排失地職工新的勞動崗位后，國有農(nóng)場可將土地補償費和安置補助費用于農(nóng)場基本農(nóng)田的建設(shè)保護和補充社會保障資金。

根據(jù)該文件規(guī)定，收回國有劃撥農(nóng)用地的，土地補償費應(yīng)當(dāng)全部支付給該單位。

五、經(jīng)過市政府辦公會議紀(jì)要批準(zhǔn)，按批準(zhǔn)的出讓方式供地

國有建設(shè)用地供地方式分劃撥和有償出讓，確定土地用途后，不屬于劃撥方式的，應(yīng)當(dāng)有償出讓，有償出讓又分為招標(biāo)拍賣掛牌和協(xié)議，可以根據(jù)具體開發(fā)項目的性質(zhì)用途決定出讓方式。

國土資源管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)《國土資源部關(guān)于印發(fā)〈招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范〉（試行）和〈協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范〉（試行）的通知》對號入座，初步確定出讓方式，將擬出讓方式報告市政府，然后，根據(jù)市政府辦公會議紀(jì)要的決定，確定出讓方式。

在辦理出讓手續(xù)時，必須先繳納土地出讓金，簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》，核發(fā)國有土地使用證。