文│唐術(shù)發(fā) 陳家祥（湖北省來(lái)鳳縣畜牧獸醫(yī)局）

解決基層動(dòng)物防疫體制困境需深化改革

文│唐術(shù)發(fā) 陳家祥（湖北省來(lái)鳳縣畜牧獸醫(yī)局）

伴隨著畜牧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，規(guī)模化、集約化生產(chǎn)將是畜牧業(yè)發(fā)展的大方向，而從事畜牧養(yǎng)殖、服務(wù)的人員也會(huì)減少，基層動(dòng)物防疫員隊(duì)伍也應(yīng)相應(yīng)精簡(jiǎn)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)集體獸醫(yī)管理體制改革的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2005〕15號(hào)）就是看到了這一大的發(fā)展趨勢(shì)，旨在新的形勢(shì)下建立新型動(dòng)物防疫體系，從而更好地為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。但許多地方當(dāng)年集體獸醫(yī)改革并未按計(jì)劃推行下去，導(dǎo)致現(xiàn)階段防疫員隊(duì)伍龐大，人均工資低，新人不愿進(jìn)老人不愿出，工作積極性不高；政府與防疫員之間沒(méi)有建立起新型的勞動(dòng)關(guān)系，導(dǎo)致組織松散，對(duì)不合格獸醫(yī)難以處理；改革中養(yǎng)老保險(xiǎn)保齡認(rèn)定問(wèn)題沒(méi)有解決，成為維穩(wěn)工作難點(diǎn)等問(wèn)題。

一、歷史原因

1.原改革所需資金沒(méi)著落。據(jù)了解，2007年面臨大面積的事業(yè)單位人員分流、集體企業(yè)改制，涉及面廣、牽扯人員多，相關(guān)補(bǔ)助問(wèn)題給地方財(cái)政造成很大壓力。對(duì)于集體獸醫(yī)改革，中央、省級(jí)部門雖然出臺(tái)了改革文件，明確了改革方向，但州、縣級(jí)人民政府沒(méi)有就獸醫(yī)改革出臺(tái)詳盡可執(zhí)行性文件，尤其是對(duì)于原工作中未交養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題如何解決，集體獸醫(yī)原來(lái)創(chuàng)造的集體價(jià)值如何補(bǔ)償?shù)葲](méi)有具體可操作措施。尤其是解決這一系列問(wèn)題需要的款項(xiàng)從哪里出，出多少等問(wèn)題都沒(méi)有明確。

2.原責(zé)任不明改革政策宣傳不到位。當(dāng)年改革文件中縣級(jí)承擔(dān)集體獸醫(yī)改革的主體責(zé)任不明確，加之養(yǎng)老保險(xiǎn)及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不明確，縣級(jí)畜牧獸醫(yī)主管部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，操作中就改革后基層動(dòng)物防疫員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體之間的新型勞動(dòng)關(guān)系沒(méi)有詳細(xì)加以說(shuō)明，未簽訂新型勞動(dòng)合同，形成新的勞動(dòng)關(guān)系。工作開(kāi)展時(shí)，基層動(dòng)物防疫員仍然是各自負(fù)責(zé)自己原來(lái)負(fù)責(zé)的防疫范圍，任務(wù)量仍是一人負(fù)責(zé)一個(gè)村，考核方式仍然以簽責(zé)任狀方式進(jìn)行?；鶎臃酪邌T即原集體獸醫(yī)，防疫員對(duì)此次改革與其自身利害關(guān)系沒(méi)有清楚認(rèn)識(shí)，現(xiàn)在，每當(dāng)幫基層動(dòng)物防疫員解釋當(dāng)年改革對(duì)他們意味著什么時(shí)多數(shù)人都感到詫異。

二、基層動(dòng)物防疫員的困惑

1.基本養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。湖北省恩施州關(guān)于獸醫(yī)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題直到2011年的恩施州《關(guān)于解決未參保國(guó)有、集體企業(yè)人員基本養(yǎng)老保障遺留問(wèn)題的通知》文件中才規(guī)定“曾經(jīng)與事業(yè)單位形成事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的同類人員參照國(guó)有、集體企業(yè)人員執(zhí)行”，其中定義國(guó)有、集體企業(yè)人員等同于靈活就業(yè)人員。文件中關(guān)于獸醫(yī)養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定15年繳費(fèi)制，2011年6月30日以前達(dá)到退休年齡的補(bǔ)繳15年，未達(dá)到的補(bǔ)繳足退休前未達(dá)到15年的時(shí)間。絕大部分基層動(dòng)物防疫員在隊(duì)伍中工作超過(guò)15年，而養(yǎng)老保險(xiǎn)卻只算15年，從而成為基層動(dòng)物防疫員的一塊心病，時(shí)常因矛盾激化導(dǎo)致上訪甚至是群體事件的發(fā)生。

2.平均收入低。基層動(dòng)物疫病防治工作以前的養(yǎng)事資金自2005年確定以來(lái)一直未隨物價(jià)的變化而變化，加之隊(duì)伍龐大，人均收入低。以來(lái)鳳縣為例，縣境內(nèi)防疫員全年平均工資4194元（含養(yǎng)老保險(xiǎn)）。由于散養(yǎng)戶的減少，養(yǎng)殖大戶都是自己進(jìn)行治療，基層動(dòng)物防疫員出診機(jī)會(huì)也在減少，為提高收入往往大幅提高出診價(jià)格，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)一次普通的肌肉注射的費(fèi)用至少是50元，出診價(jià)格的昂貴使得服務(wù)對(duì)象進(jìn)一步減少，由此陷入惡性循環(huán)。

3.獸醫(yī)與防疫員身份模糊?，F(xiàn)在開(kāi)展工作的防疫員大多是原獸醫(yī)人員，公眾也沒(méi)有防疫員與獸醫(yī)的概念認(rèn)識(shí)，通常等同視之，致兩者身份不清楚。

三、存在的問(wèn)題

1.現(xiàn)階段矛盾突出的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。目前恩施州對(duì)獸醫(yī)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題執(zhí)行的政策是等同于國(guó)企、集體企業(yè)員工按照靈活就業(yè)人員來(lái)處理，無(wú)論多長(zhǎng)工作年限，退休時(shí)人社局只認(rèn)15年保齡。規(guī)定發(fā)文中明確其政策依據(jù)來(lái)源是《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)若干政策問(wèn)題的暫行處理意見(jiàn)》（鄂勞發(fā)〔2007〕59號(hào)）文件精神。

基層動(dòng)物防疫員養(yǎng)老保險(xiǎn)年限認(rèn)定方法現(xiàn)行政策值得商榷。因?yàn)楝F(xiàn)行政策文件來(lái)源鄂勞發(fā)【2007】59號(hào)文件中第五點(diǎn)規(guī)定，“機(jī)關(guān)事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體的編制外聘用人員應(yīng)參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由聘用單位和個(gè)人按規(guī)定共同繳納。其中規(guī)定，1995年底前已被聘用的人員，本文下發(fā)時(shí)仍與聘用單位保持勞動(dòng)關(guān)系的，應(yīng)補(bǔ)繳1996年1月至參保前的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)；1995年底前的工作時(shí)間不補(bǔ)繳，視同為繳費(fèi)。1996年1月1日至本文下發(fā)前聘用的人員，應(yīng)補(bǔ)繳從進(jìn)入本單位的當(dāng)月至參保前的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。補(bǔ)繳后，養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按歷年的個(gè)人賬戶規(guī)模為其補(bǔ)建個(gè)人賬戶，補(bǔ)繳期間的工作年限計(jì)算為繳費(fèi)年限。本文下發(fā)之后新聘用的人員，從聘用之月開(kāi)始參保繳費(fèi)?！?/p>

將基層動(dòng)物防疫員等同于國(guó)企、集體企業(yè)員工這一身份定位也不合適。不管是國(guó)企還是集體企業(yè)都是企業(yè)，其本身是能夠直接創(chuàng)造收入的，其最終要面對(duì)的是市場(chǎng)主體。而基層動(dòng)物防疫員承擔(dān)著會(huì)嚴(yán)重危害人民健康與整個(gè)畜牧業(yè)發(fā)展的一類動(dòng)物疫病的強(qiáng)制性防疫工作，其工作本身具有很強(qiáng)的公益屬性。

2.基層防疫員隊(duì)伍相對(duì)龐大。目前，規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)都是實(shí)行養(yǎng)殖場(chǎng)老板自主免疫。防疫員的工作量大大減少，以往一村一個(gè)獸醫(yī)（即動(dòng)物疫病防疫員）已經(jīng)不適用了，理應(yīng)按照“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則，根據(jù)防疫任務(wù)量對(duì)隊(duì)伍適時(shí)作出調(diào)整，精簡(jiǎn)基層防疫隊(duì)伍。

以來(lái)鳳縣為例，現(xiàn)在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然沿用改革前一村一個(gè)基層動(dòng)物防疫員的模式，防疫工作任務(wù)量以村為單位，完成一個(gè)村的防疫給多少錢。調(diào)查了解到，有的村除去大場(chǎng)大戶自主免疫的外，一個(gè)村需基層動(dòng)物防疫員實(shí)施注射工作的生豬養(yǎng)殖量不超過(guò)300頭，雞鴨鵝養(yǎng)殖量不超過(guò)300只，這樣的工作完全沒(méi)有必要安排一個(gè)基層動(dòng)物防疫員來(lái)專門負(fù)責(zé)。同時(shí)，在調(diào)查中了解到有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)嘗試一個(gè)基層防疫員負(fù)責(zé)3個(gè)村的防疫，按3個(gè)村的任務(wù)量?jī)冬F(xiàn)防疫員工資，工作仍然保質(zhì)保量完成。

3.勞動(dòng)關(guān)系模糊。防疫員工作的考核仍然以簽訂責(zé)任狀的行政考核方式進(jìn)行。由于平均工資低，基層防疫員工作積極性不高，為了工作順利開(kāi)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)服務(wù)中心負(fù)責(zé)人及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分管領(lǐng)導(dǎo)往往費(fèi)盡心思，過(guò)分做思想工作，要求其只講貢獻(xiàn)，對(duì)新型聘用勞動(dòng)關(guān)系避而不談。基層動(dòng)物防疫員對(duì)當(dāng)下自己與鄉(xiāng)級(jí)人民政府、自己與鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)服務(wù)中心的關(guān)系搞不清楚，多數(shù)以為自己是事業(yè)單位人員，上訪中甚至有人提出為其解決事業(yè)單位人事編制的要求。

4.對(duì)基層動(dòng)物防疫員素質(zhì)要求過(guò)高。基層防疫員以完成國(guó)家規(guī)定的幾種強(qiáng)制性動(dòng)物疫病的疫苗免疫為依托。對(duì)防疫員入門素質(zhì)要求上，多是畜牧獸醫(yī)相關(guān)專業(yè)，中專以上學(xué)歷，或具有基層動(dòng)物疫病防治資格等，類同于基層獸醫(yī)的素質(zhì)，對(duì)于基層動(dòng)物防疫員來(lái)講要求過(guò)高。

5.沒(méi)有專項(xiàng)防疫員招聘制度。對(duì)于新人的進(jìn)入沒(méi)有一個(gè)正式的考試招聘制度。新進(jìn)人員往往靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧畜牧獸醫(yī)中心負(fù)責(zé)人推薦，畜牧獸醫(yī)行政部門某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)表態(tài)方式進(jìn)行。沒(méi)能為一些有更好能力完成此項(xiàng)工作任務(wù)，又想進(jìn)入本行業(yè)的人提供一個(gè)公平的機(jī)會(huì)。同時(shí)，沒(méi)有建立防疫員人事招聘制度，憑個(gè)人感覺(jué)裁定，權(quán)力缺乏監(jiān)管，容易滋生腐敗。

6.防疫經(jīng)費(fèi)沒(méi)有制度保障。恩施州現(xiàn)行基層動(dòng)物防疫經(jīng)費(fèi)多年來(lái)沒(méi)有變化，經(jīng)費(fèi)數(shù)量早已不能保障防疫工作的正常開(kāi)展。實(shí)際工作開(kāi)展中，經(jīng)費(fèi)的差額部分以鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧服務(wù)中心主任向鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)人民政府打報(bào)告的方式臨時(shí)撥付。撥付資金數(shù)額隨意性大，同樣的工作量，可能會(huì)因鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)服務(wù)中心主任和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)不同而大相徑庭。甚至?xí)霈F(xiàn)兩者間為防疫工作經(jīng)費(fèi)差額的撥付多少講價(jià)現(xiàn)象。

7.應(yīng)激死亡補(bǔ)償過(guò)低。恩施州現(xiàn)行補(bǔ)償過(guò)低，以生豬為例，其上限標(biāo)準(zhǔn)為仔豬每頭40元，育肥豬每頭100元，肥豬每頭400元。顯然遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)，導(dǎo)致老百姓不愿給生豬打防疫針，基層動(dòng)物防疫員也不敢大膽地開(kāi)展工作，防疫密度就難以保障。

8.抗體監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不能客觀反映現(xiàn)實(shí)。采血由于沒(méi)有補(bǔ)償，老百姓對(duì)開(kāi)展畜禽抽血抗體檢測(cè)工作不配合，在抗體檢測(cè)抽樣中往往只能拖熟人，做工作。這樣一兩次能行，次數(shù)多了也不好辦了。雖說(shuō)養(yǎng)殖戶明白采血進(jìn)行抗體監(jiān)測(cè)工作對(duì)養(yǎng)殖戶有好處，但養(yǎng)殖戶絕大部分心里都不愿意這個(gè)樣本來(lái)源于自己的畜禽。在防疫檢查時(shí)由于對(duì)動(dòng)物采血沒(méi)有相關(guān)補(bǔ)助，養(yǎng)殖戶排斥對(duì)動(dòng)物抽血檢驗(yàn)工作。

9.處理基層矛盾中法治理念不強(qiáng)。由于許多養(yǎng)殖戶法治觀念淡薄，特別在遇到應(yīng)激死亡補(bǔ)償、捕殺補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題不能達(dá)成一致時(shí)容易形成上訪案件。由于上級(jí)將上訪事件納入到了單位年終考核，在處理基層工作中遇到的一些矛盾時(shí)，往往只以單純平息事件為前提，增加了基層工作的開(kāi)展難度。

四、解決辦法

要建立一支工作能力強(qiáng)，反應(yīng)迅速的基層防疫員隊(duì)伍，就需要勇于承擔(dān)并想辦法解決。同時(shí)，建立與時(shí)下相適應(yīng)的財(cái)務(wù)保障制度，以市場(chǎng)為主導(dǎo)建立新型的勞動(dòng)合同關(guān)系。

1.重新認(rèn)定保齡，建立新型勞動(dòng)合同關(guān)系。要充分認(rèn)識(shí)到基層動(dòng)物防疫事業(yè)的公益性質(zhì)，按相關(guān)文件要求，對(duì)涉及相關(guān)年限的基層動(dòng)物防疫員養(yǎng)老保險(xiǎn)年限問(wèn)題進(jìn)行重新認(rèn)定。涉及的資金缺口建議由地方財(cái)政承擔(dān)。

以《勞動(dòng)法》為基礎(chǔ)，政府與基層動(dòng)物防疫員之間要建立新型勞動(dòng)關(guān)系。工作中的權(quán)利和義務(wù)以勞動(dòng)合同加以明確，勞動(dòng)合同一年一簽，到期勞動(dòng)合同關(guān)系自動(dòng)解除，續(xù)簽程序按優(yōu)先、擇優(yōu)原則依法施行。廢除責(zé)任狀式考核體系，用市場(chǎng)核定基層防疫員勞動(dòng)價(jià)值，不一謂要求基層動(dòng)物防疫員只講貢獻(xiàn)，對(duì)利益問(wèn)題避而不談。

2.理清鄉(xiāng)村獸醫(yī)與基層動(dòng)物防疫員的關(guān)系。鄉(xiāng)村獸醫(yī)是具備動(dòng)物疫病防治資格，在一定區(qū)域內(nèi)依法從事動(dòng)物疫病診治并經(jīng)縣級(jí)畜牧獸醫(yī)行政主管部門備案的人員。基層動(dòng)物防疫員，是由鄉(xiāng)級(jí)人民政府為主體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)服務(wù)中心代為聘用，開(kāi)展區(qū)域內(nèi)規(guī)定的重大動(dòng)物疫病疫苗注射的人員。雖然同一個(gè)自然人可以同時(shí)具備兩個(gè)身份，但兩個(gè)身份從事的工作有本質(zhì)的區(qū)別。

3.擴(kuò)大隊(duì)伍基數(shù)?；鶎觿?dòng)物防疫員從業(yè)素質(zhì)低經(jīng)常被提及，人們?cè)谔峒盎鶎觿?dòng)物防疫員時(shí)大多把畜牧獸醫(yī)相關(guān)大中專畢業(yè)或是在基層從事三到五年動(dòng)物診療作為入職考慮條件。其實(shí)基層動(dòng)物防疫員任務(wù)就是給應(yīng)免畜禽進(jìn)行免疫，做一個(gè)基層動(dòng)物防疫員的要求其實(shí)很簡(jiǎn)單。只需要滿足兩個(gè)條件就行：確定應(yīng)免畜禽；對(duì)應(yīng)免畜禽進(jìn)行免疫。防疫員不同于獸醫(yī)，對(duì)一個(gè)基層動(dòng)物防疫員的要求并不多，只要能做到上述要求就能成為一個(gè)合格的防疫員。建議借用陽(yáng)光工程培訓(xùn)等多種培訓(xùn)形式對(duì)想加入隊(duì)伍的人進(jìn)行培訓(xùn)，從而進(jìn)行人才儲(chǔ)備。

4.確立用人招聘制度。明確防疫員素質(zhì)要求細(xì)則，建立防疫員素質(zhì)評(píng)定小組。對(duì)新入和不合格人員的清退工作，嚴(yán)格按照公平、公正、公開(kāi)的原則進(jìn)行。從而讓有能力想進(jìn)入的人員能輕松進(jìn)入，對(duì)于不合格要清退的人員能合理進(jìn)行清退。

5.服務(wù)費(fèi)用市場(chǎng)定價(jià)。市場(chǎng)完全有能力承擔(dān)防疫工作?；鶎觿?dòng)物防疫經(jīng)費(fèi)要確立市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)，政府向社會(huì)購(gòu)買防疫工作服務(wù)。防疫工作經(jīng)費(fèi)要根據(jù)實(shí)際工作量撥付，在頭年鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧服務(wù)中心完成下一年度的工作經(jīng)費(fèi)預(yù)算。

6.確保?？顚Ｓ谩Ｒ藻X養(yǎng)事資金，所養(yǎng)的事就應(yīng)當(dāng)是基層動(dòng)物防疫事業(yè)。對(duì)于以錢養(yǎng)事專項(xiàng)資金應(yīng)當(dāng)由鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政統(tǒng)一預(yù)算，并對(duì)每一項(xiàng)資金公開(kāi)公示。做到?？顚ｍ?xiàng)有賬可查，就任務(wù)量變化情況合理預(yù)算，不足的要及時(shí)補(bǔ)上，確保工作的正常開(kāi)展，而不應(yīng)拿來(lái)解決當(dāng)年分流人員的工資。

7.防疫工作經(jīng)費(fèi)應(yīng)制度化。應(yīng)根據(jù)養(yǎng)殖量，結(jié)合社會(huì)工資，在頭一年做好下一年度工作經(jīng)費(fèi)預(yù)算，經(jīng)費(fèi)使用情況公開(kāi)透明，對(duì)于差額部分采取多退少補(bǔ)。

8.減少行政過(guò)分干預(yù)。雖然上訪制度是法治體系的重要補(bǔ)充，但在矛盾處理中應(yīng)以法律途徑解決為主。上級(jí)行政部門要正視基層矛盾存在的必然性，要重在把事情理順，不應(yīng)把無(wú)理的上訪事件計(jì)入下級(jí)單位的年終考核，更不要有發(fā)錢了事的思想。

9.增強(qiáng)依法辦事理念和能力。管理中要加強(qiáng)法治意識(shí)，在處理防疫員開(kāi)展防疫工作時(shí)與養(yǎng)殖戶的上訪案件時(shí)，要依法依規(guī)劃清防疫員與養(yǎng)殖戶的雙方責(zé)任，對(duì)雙方責(zé)任的追究要各行其是，互不干擾。不要因?yàn)楫?dāng)事人雙方態(tài)度強(qiáng)硬程度和其他背景而有所改變，當(dāng)部門存在責(zé)任時(shí)不能有發(fā)錢了事的想法。管理層要勇于直面基層工作中矛盾，理性看待基層的一些上訪事件，對(duì)于問(wèn)題首先要依法予以分析，不能慣性認(rèn)為基層某事又沒(méi)做到位，更不能授意下級(jí)部門不按程序私下解決。