彭紅松， 章錦河, 陸 林， 韓 婭， 曹晶晶

(1.南京大學 國土資源與旅游學系，江蘇 南京 210023；2.安徽師范大學 國土資源與旅游學院，安徽 蕪湖 241000)

中國國家公園體制建立的若干思考

彭紅松1， 章錦河1, 陸 林2， 韓 婭2， 曹晶晶1

(1.南京大學 國土資源與旅游學系，江蘇 南京 210023；2.安徽師范大學 國土資源與旅游學院，安徽 蕪湖 241000)

國家公園體制是一種嚴格保護自然與文化資源，并實現(xiàn)可持續(xù)利用的理念和模式，具有國家主導性、公益性和科學性的特征.建立中國國家公園體制，是主體功能區(qū)戰(zhàn)略的重要組成部分，是建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國的實踐.在回顧國家公園的理念及實踐的基礎(chǔ)上，認為在中國現(xiàn)有保護地管理體系下，厘清國家公園的內(nèi)涵與邊界，明確產(chǎn)權(quán)歸屬和管理主體，打破行政區(qū)劃壁壘，協(xié)調(diào)保護與利用的關(guān)系，實現(xiàn)所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)的分立與制衡，是建立國家公園體制亟待解決的五個基本問題，并討論了建立中國國家公園體制的現(xiàn)實路徑，以期為決策提供參考.

生態(tài)文明;國家公園;國家公園管理委員會;中國

1 問題的提出

當代中國城市化和工業(yè)化飛速發(fā)展，其空間溢出效應(yīng)一方面促進了社會經(jīng)濟發(fā)展，另一方面也導致生態(tài)空間日益碎片化、孤島化，生態(tài)安全與否成為制約未來中國社會經(jīng)濟發(fā)展的重要因素.黨的十八屆三中全會首次明確提出“建立中國的國家公園體制，劃定生態(tài)紅線，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制制度，改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制”.建立中國國家公園體制是加快生態(tài)文明建設(shè)和文化建設(shè)的重要舉措對進一步優(yōu)化和完善中國的保護地體系，優(yōu)化國土資源空間布局，維護國家生態(tài)安全，具有重大戰(zhàn)略意義.

國家公園的概念最早由美國藝術(shù)家喬治·卡特林(Geoge Catlin)提出.在美國西部大開發(fā)的背景下，他倡導設(shè)立國家公園，以保護印第安文明、野生動植物和荒野.根據(jù)世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)的定義，國家公園指為當代和后代提供一個或更多完整的生態(tài)系統(tǒng)，其中排除任何有損于保護地管理的開發(fā)與占有行為，它既是用于生態(tài)系統(tǒng)保護的保護地，也是為民眾提供精神、科教、游覽及娛樂服務(wù)的基地.國家公園的核心特征是國家主導性、公益性和科學性[1].美國為代表的西方國家公園的建立以“自然中心主義”為指導原則，認為國家公園內(nèi)只限人類探知自然的活動，當?shù)鼐用耥氝w出[2].這種將人與自然割裂的保護模式受到了學者們的質(zhì)疑，他們認為生態(tài)保護與社區(qū)發(fā)展不可偏廢，人為割裂的“孤島式”保護是對自然界與人類社會關(guān)系的曲解[3].

建立國家公園體制的宗旨在于科學處理人與自然復(fù)合系統(tǒng)的關(guān)系.國外相關(guān)研究成果豐富，理論與實證相結(jié)合，多關(guān)注國家公園的管理體制[4,5]、資源保護與利用[6,7]、環(huán)境問題與影響[8-10]及利益相關(guān)者關(guān)系[11,12]等宏觀層面的問題.近年在可持續(xù)發(fā)展理念的影響下，學者們逐漸從微觀視角，反思現(xiàn)有體制機制下國家公園內(nèi)部人與自然復(fù)合系統(tǒng)的關(guān)系，以期促進國家公園體制的完善和可持續(xù)發(fā)展，具體涉及土地利用與土地所有權(quán)沖突、權(quán)責歸屬、管理制度與管制模式等問題[13,14].例如，Carroll通過研究美國和加拿大的國家公園，認為當?shù)丨h(huán)境問題的核心是土地侵占問題，強調(diào)在土地管理上需嚴格控制使用方向[15]；Puhakka等人的研究結(jié)果則表明，社區(qū)參與的缺失和居民傳統(tǒng)生計方式的消失不利于國家公園的可持續(xù)發(fā)展，建議建立科學的利益分配和責任承擔機制[16]；Murota和Glazyrin提出新設(shè)立國家公園應(yīng)綜合考慮利益主體及旅游發(fā)展需求，實行分區(qū)管理制度和基于社區(qū)的自然資源管治模式[17].

中國現(xiàn)有的自然與文化保護地體系包括風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、A級景區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、濕地公園、城市濕地公園、水利風景區(qū)及文保單位等，存在保護與發(fā)展關(guān)系失衡、地域行政分割、多頭管理等問題.2008年10月，國家環(huán)保部聯(lián)合國家旅游局建立起中國第一個國家公園試點單位，即黑龍江湯旺河國家公園，從國家層面啟動了國家公園建設(shè).在理論研究方面，國內(nèi)學者近年主要介紹了西方國家公園體制，并針對中國國情提出具體建議[18].相比國外而言，國內(nèi)研究的深入性和系統(tǒng)性不足，僅有少數(shù)研究涉及國家公園的根本特性[1]、建設(shè)模式[19,20]及關(guān)鍵問題[21-25].國家公園作為一類重要的地域文化及生態(tài)空間，建立中國國家公園體制，是建設(shè)生態(tài)文明和落實國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略的關(guān)鍵步驟.本文在回顧國家公園的理念及實踐的基礎(chǔ)上，認為在中國現(xiàn)有保護地管理體系下，厘清國家公園的內(nèi)涵與邊界，明確產(chǎn)權(quán)歸屬和管理主體，打破行政區(qū)劃壁壘，協(xié)調(diào)保護與利用的關(guān)系，實現(xiàn)所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)的分立與制衡，是建立國家公園體制的5個基本問題.鑒于此，本文提出建立中國國家公園體制的路徑，以期為決策提供參考.

2 國外國家公園的設(shè)計理念與實踐

國外國家公園體制從最頂層的設(shè)計理念到具體實踐層次，包括法律體系、規(guī)劃設(shè)計、管理體制、經(jīng)營機制、資金機制、監(jiān)督機制、準入標準、空間分區(qū)等，對中國國家公園體制的建立具有借鑒意義.

2.1 設(shè)計理念

在世界國家公園運動中，保護與開發(fā)的矛盾貫穿始終，經(jīng)歷了視覺景觀保護到生物多樣性保護，消極保護到積極保護，一方保護到多方保護，點狀保護到系統(tǒng)網(wǎng)狀保護的歷程.美國1916年通過的《國家公園組織法》規(guī)定，國家公園設(shè)立的目的在于“保存自然或歷史遺跡、風景及野生生命，并以不受損害地傳給后代的方式將它們提供給民眾來欣賞”.加拿大《國家公園法案》(1930)指出國家公園的宗旨在于“為加拿大民眾的教育、娛樂及利益服務(wù)，并使下一代使用時沒有遭到破壞”.

2.2 實踐層次

法律體系方面，立法體系完善，具有強縱向連貫性，甚至實現(xiàn)了“一園一法”.其中，美國的法律體系最具代表性，自1872年至今，逐漸建立了包含基本法、授權(quán)法、單行法和部門規(guī)章在內(nèi)的國家公園法律體系，詳盡且具有操作性，保證了國家公園管理的有效性.

規(guī)劃設(shè)計方面，體系完善、兼具科學性與公開性.其中，美國國家公園規(guī)劃體系包括總體管理規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃、實施規(guī)劃和年度實施規(guī)劃/報告四個層次.由國家公園管理局下設(shè)丹佛規(guī)劃設(shè)計中心全權(quán)負責規(guī)劃、設(shè)計、監(jiān)理，中心包括風景園林、生態(tài)、地質(zhì)、水文、氣象方面的技術(shù)人員，以及經(jīng)濟學、社會學、人類學等學科的專家學者.規(guī)劃設(shè)計在上報前，首先須向地方及州的當?shù)鼐用裾髑笠庖?，否則參議院不予討論，保證了國家公園規(guī)劃實施的整體質(zhì)量.

管理體制方面，因國情不同而存在差異，基本上可分為三大類：以挪威、美國為代表的“中央集權(quán)型”體制，以澳大利亞、德國為代表的“地方自治型”體制，以及以加拿大、日本為代表的“中央-地方綜合型”體制(表1).美國內(nèi)政部下設(shè)國家公園管理局，實行三級國家公園管理體制，分別為國家公園管理局、地區(qū)分局以及針對具體對象的管理處，每個地區(qū)分局統(tǒng)管該區(qū)域內(nèi)的各國家公園管理處，與地方政府無關(guān)；德國由聯(lián)邦政府與州政府共同負責國家公園工作，其中聯(lián)邦政府負責發(fā)布宏觀政策、制定法

表1 國家公園管理體制

規(guī)，州政府則決定公園的建立、管理機構(gòu)設(shè)置和目標制定等具體工作的開展和執(zhí)行，擁有國家公園最高管理權(quán)，同時，各州之間、各州與聯(lián)邦政府之間、政府機構(gòu)與非政府機構(gòu)之間聯(lián)系密切，建立了統(tǒng)一的管理標準；日本在中央設(shè)立環(huán)境廳，并在其中設(shè)置了自然保護局進行國家公園的統(tǒng)管，制定統(tǒng)一的法律和管理規(guī)劃，不同等級的公園，管理機構(gòu)不同，對存在多種土地所有權(quán)歸屬的公園采取地域制的管理制度.盡管各國管理體制存在差異，但均體現(xiàn)了國家公園的公益性、國家主導性和科學性特征.

經(jīng)營機制方面，國家公園實行特許經(jīng)營制度，規(guī)定嚴格限定經(jīng)營活動的空間和業(yè)務(wù)范圍，禁止開發(fā)性經(jīng)營項目.以小范圍的適度開發(fā)達到更大范圍高效保護的目的，有利于區(qū)域生態(tài)和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，同時實現(xiàn)管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，利于籌集管理經(jīng)費、提高服務(wù)效率和服務(wù)水平.美國《國家公園管理局特許事業(yè)決議法案》(1965)要求，國家公園實行特許經(jīng)營制度，旅游商品及食宿等旅游服務(wù)設(shè)施的經(jīng)營必須以招標的方式向全社會公開征求，其所得收入除上繳管理局外，必須全部用于提升公園管理質(zhì)量.

資金機制方面，國家公園運營和管理的費用主要來源于由中央財政撥款(一般占70%以上)，另有社會捐贈、門票收入、特許經(jīng)營費用作為輔助來源.實行收支兩條線，特許經(jīng)營費用和門票收入只能用于反哺保護，不能用于提高員工工資.公園也無經(jīng)營業(yè)務(wù)指標，職工收入與經(jīng)營效益脫鉤，杜絕了不當牟利動機.

在監(jiān)督機制上，國家公園管理機構(gòu)的各項政策的制定和實施必須以法律為依據(jù)，重大舉措須向民眾征求意見，甚至須要一定范圍的全民公決，這保證了主管部門的決策有利于實現(xiàn)民眾利益最大化，而非部門利益最大化.

另外，國家公園實行嚴格的準入標準和分區(qū)管理制度，并強調(diào)多方參與.其中，美國必須是具有國家級代表性、適宜性和可行性的區(qū)域，通過審查、邊界討論和授權(quán)等程序，才能納入國家公園體系，并形成了具體的評定標準和范例.為避免因游覽活動損害自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性，國家公園內(nèi)一般實行分區(qū)管理制度，劃分為特別保護區(qū)、原野區(qū)、自然環(huán)境區(qū)、娛樂區(qū)和服務(wù)區(qū)，實行差別化的保護和發(fā)展措施.國家公園的保護和發(fā)展還需要政府、企業(yè)、非政府組織、居民和旅游者多方參與，許多國家公園都建立了志愿者制度，同時與科研機構(gòu)、非政府組織等保持良好的合作關(guān)系.

3 中國建立國家公園體制存在的基本問題與實踐路徑

3.1 厘清國家公園的內(nèi)涵與邊界

按照保護管理目標，IUCN把全球各類保護地歸納為嚴格保護與原野保護區(qū)、國家公園、自然紀念物保護區(qū)、生境和物種管理保護區(qū)、陸地和海洋景觀保護區(qū)及自然資源可持續(xù)利用保護區(qū)等6類，國家公園在其中屬第II類.國家公園體系是指國家公園管理的層級體系，它不等于國家公園，更不同于IUCN保護地分類體系.

中國雖然有由國家職能部門或省級政府指定的“國家公園”，但并沒有以“保護第一性”和“公益性”為目標的實質(zhì)意義上的國家公園.現(xiàn)有的風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)等9類保護地既不是國家公園，也不構(gòu)成國家公園體系，而是為了分類管理的需要建立的.例如自然保護區(qū)以嚴格保護代表性生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危動植物物種和遺產(chǎn)資源、自然遺跡為首要任務(wù)，對景觀價值的要求次之.而國家公園的宗旨在于保護與利用兼顧，而且必須具有國家級的景觀價值.國家風景名勝區(qū)被譯為“National park of China”，在資源申報和對外交流中等同于國家公園，但與國家公園的“保護第一性”和“公益性”的特征相悖.從國家公園的試點工作來看，仍然沿襲其他保護地的體制機制，缺乏公益性和規(guī)范性.可以說，中國大陸并未建立起實質(zhì)意義上的國家公園和國家公園體制.

建立國家公園體制，首先需要確定國家公園的內(nèi)涵.未來中國國家公園應(yīng)該同時滿足以下3個條件：具有國家級代表性的自然遺產(chǎn)或自然與文化混合遺產(chǎn)；符合自然生態(tài)系統(tǒng)完整性、天然性、原始性、珍稀性、獨特性的要求；具備一定的公眾可進入性，能夠提供公益性的國民教育和游憩機會.首批國家公園試點可依托風景名勝區(qū)，堅持自愿申報原則，從符合國家公園本質(zhì)特征和準入標準的國家級風景名勝區(qū)中擇優(yōu)選擇.原因在于：一是與其他8類保護地相比，風景名勝區(qū)在資源屬性及管理要求上與國家公園更相近；二是目前國家級風景名勝區(qū)的管理規(guī)則、技術(shù)標準及監(jiān)督機制等相對系統(tǒng)規(guī)范，且總體規(guī)模不大.以此為基礎(chǔ)，后續(xù)可考慮自然保護區(qū)等其他類型的保護地的申請，報主管部門審批.

其次，需要厘清國家公園的邊界.由于行政區(qū)劃的分割，中國現(xiàn)有保護地體系存在生態(tài)系統(tǒng)孤島化、碎片化的問題，需要調(diào)整和重構(gòu).未來可按照國家公園的理念，參照IUCN的保護地分類標準，對各類保護地進行科學的梳理、分類和整合，依據(jù)山水林田湖生命共同體的完整性原則確定其邊界.

3.2 明晰產(chǎn)權(quán)，統(tǒng)一管理主體

按照世界通行的做法，國家公園的建立需要明確產(chǎn)權(quán)歸屬并統(tǒng)一管理主體.中國各類保護地依托于國家自然和文化資源.按照中國憲法規(guī)定，森林、草原、山嶺、河流、野生動物、荒地及灘涂等自然資源都由國家所有，由全民共享(法律規(guī)定屬于集體所有的除外).而現(xiàn)有保護地體系由環(huán)保、林業(yè)、國土、住建、農(nóng)業(yè)、水利和

旅游等部門交叉管理，呈現(xiàn)“九龍治水”的格局(表2).保護地資源的國家所有權(quán)被部門分解，存在地域重疊、權(quán)屬不清、多頭管理、法規(guī)沖突、封閉保護的問題.例如，九寨溝有5A級旅游景區(qū)、國家級風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園及自然保護區(qū)5塊牌子，這種部門縱向分割式管理模式，實行的是屬地管理與部門管理相結(jié)合的體制，保護地既受管委會或管理局的領(lǐng)導，又受其主管部門的制約，規(guī)劃和管理矛盾突出，易造成“公地悲劇”.

國家公園管理主體的確定應(yīng)按照國家自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革的思路，首先應(yīng)明確自然資源的所有權(quán)人，并由其代行使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，其次實行自然資源的歸屬管理和用途管制制度.因此，建議在國務(wù)院下設(shè)國家公園管理委員會作為國家公園的所有權(quán)人，領(lǐng)導和協(xié)調(diào)各級人民政府、專業(yè)部門的分散管理工作，構(gòu)建有效的資源管理與運行體系.授權(quán)地方國家公園管委會負責屬地范圍內(nèi)國家公園的日常管理工作，并進行領(lǐng)導和監(jiān)督.省立公園、市立公園和縣立公園參照國家公園管理體制，由各省、市和縣政府核定，并負責相應(yīng)經(jīng)費和人事編制.由此共同構(gòu)成國家、省、市、縣四級的國家公園體系.

表2 中國保護地的主要類型

需要指出的是，為確保國家公園的公益性和國家主導性，須以土地國有化為前提.建立中國國家公園體制，必須解決山林或土地權(quán)屬的問題，明確國家公園的建立須基于國有土地或可全面利用的土地.對于具有較高保護價值的由集體所有的土地，可通過贖買、租賃、置換或生態(tài)補償?shù)仁侄危瑢崿F(xiàn)土地和自然資源的全民所有.

3.3 系統(tǒng)完整，打破行政區(qū)劃壁壘

邊界是影響空間的重要因素.行政邊界的屏蔽效應(yīng)提高了跨邊界經(jīng)濟、管理行為的成本.由于行政區(qū)劃的分割，中國現(xiàn)有保護地自然生態(tài)系統(tǒng)呈破碎化格局(表3).建立中國的國家公園體制，必須保證公園內(nèi)自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性，有條件建立或整合為國家公園的區(qū)域若跨多個行政單元，可考慮共建國家公園管理委員會，在國家公園管理體系內(nèi)統(tǒng)籌跨界保護與發(fā)展的工作.

表3 中國保護地的跨界格局

3.4 協(xié)調(diào)保護與利用的關(guān)系，三權(quán)分立與制衡

資源的保護與利用始終是各類保護地工作的重點.在現(xiàn)有保護地體制下，所有權(quán)、行政管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)相互混淆，自然資源資產(chǎn)的國家所有權(quán)被部門條塊分割，地方政府及企業(yè)以行政權(quán)、經(jīng)營權(quán)管理代替所有權(quán)管理，損害社區(qū)利益和公民游憩權(quán)，威脅保護地可持續(xù)發(fā)展.

建立國家公園體制，必須實現(xiàn)所有權(quán)、行政管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分立與制衡.建議在國務(wù)院下設(shè)國家公園管理委員會，行使國家公園的全民所有權(quán)，并領(lǐng)導和協(xié)調(diào)各級人民政府、專業(yè)部門的分散管理工作，確保國家公園的保護第一性、公益性和國家主導性；由地方國家公園管委會負責屬地范圍內(nèi)國家公園的日常管理，協(xié)同地方各級人民政府、各部門在職責范圍內(nèi)行使行政管理權(quán)，并接受中央國家公園管委會的領(lǐng)導和監(jiān)督；最后實行特許經(jīng)營制度，引進企業(yè)進行非開發(fā)性經(jīng)營活動，為公民提供游憩設(shè)施和服務(wù)，同時為地方資源保護、經(jīng)濟社會發(fā)展提供資金.

4 總結(jié)

國家公園體制的建立是人類對人與自然系統(tǒng)關(guān)系的重新審視，是關(guān)乎當代人與后代人生存發(fā)展的關(guān)鍵舉措.中國現(xiàn)有保護地體系為資源保護與開發(fā)做了應(yīng)有的貢獻，但也存在空間重疊、行政區(qū)劃壁壘，多頭管理、權(quán)屬不清，保護與發(fā)展矛盾突出等問題.在中國建立國家公園體制，不能完全脫離已有的保護地體系，關(guān)鍵在于重構(gòu)體系，以打破對現(xiàn)有體制的鎖定和路徑依賴.具體而言，確定國家公園的范疇和邊界；明晰產(chǎn)權(quán)，確定統(tǒng)一的管理主體；保證系統(tǒng)完整，打破行政區(qū)劃壁壘；協(xié)調(diào)保護利用的關(guān)系，實現(xiàn)所有權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分立和制衡是中國建立國家公園體制的基本問題.本文在借鑒國際上國家公園先進理念和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建議逐步建立中國的國家公園體制，并做好與國家自然資源資產(chǎn)管理制度、主體功能區(qū)制度、生態(tài)補償制度的銜接，使其既符合國家公園理念，又適應(yīng)中國國情.

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Some Thoughts Upon the Establishment of China's National Park System

PENG Hong-song1, ZHANG Jin-he1, LU Lin2, HAN Ya2， CAO Jing-jing1

(1. Department of Land Resources and Tourism Sciences, Nanjing University, Nanjing 210023, China; 2. College of Territorial Resources and Tourism, Center for Tourism Research and Planning, Anhui Normal University, Wuhu 241000, China)

The national park system is a concept and mode which strictly protects natural and cultural resources, and finally achieves the sustainable utilization. It has the characteristics of national leadership, public welfare and scientificity. Establishment of China’s national park system is not only an important part of the strategy of development priority zones, but also the practice of constructing an ecological civilization and Beautiful China. Based on the review of concepts and practices of national parks, this paper considered five basic and urgent problems associated with establishing national parks. 1) Clarify the connotation and the boundary of the national park on the basis of China's existing protected area management system. 2) Clear the ownership of property ownership and management subject. 3) Break the barrier of the administrative division. 4) Coordinate the relationship between the protection and utilization. 5) Realize the division and balances among ownership, management and managerial authority. In view of these problems, this paper explored the path to establish China’s National Park system. It can provide references for decision making.

ecological civilization; national park; national park management committee; China

10.14182/J.cnki.1001-2443.2016.06.013

2015-07-25

國家自然科學基金項目(41271161，41230631)；國家社會科學基金重點項目(14AZD107).

彭紅松(1988-)，男，安徽宿松人，博士研究生，主要從事旅游生態(tài)與環(huán)境影響、旅游地理與旅游規(guī)劃研究.通訊作者：章錦河(1970-)，男，安徽望江人，教授，博士生導師.主要從事旅游規(guī)劃與管理、旅游生態(tài)與環(huán)境影響研究.

彭紅松，章錦河，陸林，等.中國國家公園體制建立的若干思考[J].安徽師范大學學報：自然科學版，2016，39(6)：575-579.

F59

A

1001-2443(2016)06-0575-05