羅清

美國(guó)終止父母權(quán)利制度述評(píng)

羅清

終止父母權(quán)利是美國(guó)兒童保護(hù)制度逐步發(fā)展的一個(gè)重要成果，也是美國(guó)用來(lái)保護(hù)受虐待和受忽視兒童、干預(yù)父母子女關(guān)系的最嚴(yán)厲手段。鑒于父母子女關(guān)系的重要價(jià)值和終止父母權(quán)利的嚴(yán)重性，父母權(quán)利的終止必須經(jīng)過(guò)一系列正當(dāng)程序后才能夠最終裁定，而這些程序主要是以基于父母權(quán)利為中心的法律框架進(jìn)行的。這表明美國(guó)終止父母權(quán)利制度并未能將兒童最大利益原則真正落實(shí)到位。盡管如此，美國(guó)的終止父母權(quán)利制度較為成熟完善的模式和理念對(duì)于我國(guó)現(xiàn)階段完善兒童保護(hù)和兒童福利制度仍然具有較大的借鑒意義。

兒童保護(hù)；終止父母權(quán)利；美國(guó)法律

在美國(guó)，父母照顧和監(jiān)管自己子女被認(rèn)為是受憲法保護(hù)的基本權(quán)利和自由。然而，這種權(quán)利和自由并非絕對(duì)且不受限制的。一旦有人舉報(bào)兒童正在遭受父母虐待、遺棄或法律禁止的其他情況，國(guó)家就會(huì)對(duì)該父母子女關(guān)系進(jìn)行干預(yù)，其中最嚴(yán)厲的干預(yù)手段，就屬對(duì)父母權(quán)利（Parental Rights）的剝奪和終止。終止父母權(quán)利①終止父母權(quán)利是美國(guó)兒童保護(hù)法律中的常見(jiàn)術(shù)語(yǔ)。由于美國(guó)法律并不區(qū)分親權(quán)和監(jiān)護(hù)，采用的是廣義的“大監(jiān)護(hù)”概念，因此美國(guó)的“父母權(quán)利”概念既包括親權(quán)的內(nèi)容，也包括監(jiān)護(hù)的內(nèi)容。對(duì)父母權(quán)利的終止，意味著對(duì)基于父母子女身份關(guān)系所產(chǎn)生的所有權(quán)利的終止，這其中也包括對(duì)監(jiān)護(hù)權(quán)利的剝奪。此后，父母和子女之間的法律關(guān)系就永久且不可撤銷地喪失了。父母權(quán)利的終止有自愿與非自愿兩種，自愿終止父母權(quán)利不在本文討論范圍之內(nèi)。是美國(guó)兒童保護(hù)法律的重要內(nèi)容，而兒童保護(hù)是美國(guó)兒童福利政策的前端問(wèn)題。本文通過(guò)介紹美國(guó)終止父母權(quán)利法律制度的歷史、現(xiàn)狀和發(fā)展，分析美國(guó)在保護(hù)兒童權(quán)利方面所做出的努力、可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，以及需要注意的問(wèn)題，為我國(guó)的兒童保護(hù)法律改革提供一些思考。

一、美國(guó)兒童保護(hù)法律的流變及特點(diǎn)

當(dāng)今美國(guó)兒童保護(hù)制度經(jīng)歷了一個(gè)逐步發(fā)展的過(guò)程。從殖民時(shí)代到建國(guó)后將近一百年里，美國(guó)幾乎沒(méi)有兒童保護(hù)的理念和措施。兒童僅僅被認(rèn)為是父母和家庭財(cái)產(chǎn)的一部分，因而家長(zhǎng)，尤其是父親，有權(quán)像處置財(cái)產(chǎn)一樣處置自己的子女。在這一時(shí)期，“家庭內(nèi)部作為重要的私人領(lǐng)域，具有明顯的隱私性和封閉性，兒童養(yǎng)育和保護(hù)作為家庭內(nèi)部事務(wù)不受國(guó)家的干涉?！盵1]盡管也有個(gè)別父母因?yàn)闅埲糖趾和瘷?quán)益而遭到公訴，但是并沒(méi)有形成系統(tǒng)的兒童保護(hù)制度。

到了19世紀(jì)，隨著美國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)關(guān)系的變化，國(guó)家與個(gè)體之間的關(guān)系也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，家庭權(quán)威日漸削弱，國(guó)家對(duì)家庭的干預(yù)日益增多。在這一時(shí)期，一種新的兒童觀念出現(xiàn)了，就是承認(rèn)童年是人的一個(gè)獨(dú)立發(fā)展階段，“父母有責(zé)任保護(hù)兒童，而不是從他們身上獲取利潤(rùn)，父母對(duì)兒童不能提供充分的照料時(shí)，政府有責(zé)任加強(qiáng)干預(yù)”。[2]73相對(duì)應(yīng)的，國(guó)家親權(quán)（State Parens Patriae）法則產(chǎn)生了，這一法則成為兒童保護(hù)案件中的主要法理基礎(chǔ)。1890年，美國(guó)聯(lián)邦最高法院在Late Corp.of the Church of Jesus of Latter-Day Saints訴訟案中認(rèn)為，國(guó)家親權(quán)“是各州最高權(quán)力中所固有的……一個(gè)最仁慈的功能，為了人類利益以及為了防止那些無(wú)法自我保護(hù)的人受到傷害，行使該權(quán)力通常是必要的”。[3]

不過(guò)，美國(guó)社會(huì)和政府真正關(guān)切兒童保護(hù)和完善兒童福利制度是始于20世紀(jì)。尤其是20世紀(jì)中后期，學(xué)術(shù)界對(duì)兒童虐待問(wèn)題的深入研究，引起了美國(guó)社會(huì)對(duì)兒童保護(hù)的極大關(guān)注，甚至產(chǎn)生了革命性的影響。在這一時(shí)期，兒童虐待問(wèn)題已經(jīng)從對(duì)兒童個(gè)體的傷害上升到公共衛(wèi)生事件，兒童的“最大利益原則（The Best Interest Standard）”成為美國(guó)在立法和司法中的普適標(biāo)準(zhǔn)。

從1974年到2015年，美國(guó)政府和國(guó)會(huì)出臺(tái)了關(guān)于兒童保護(hù)、兒童福利和兒童收養(yǎng)的幾十部法案或修正案[4]，以法律形式正式將遭受家庭虐待和忽視的兒童納入政府保護(hù)體系之中，形成了兒童保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)程序。不過(guò)，這些法案在保護(hù)兒童的具體理念、措施和流程方面還是有著細(xì)微差異的。

這幾十部法案中最重要的有三部。第一部是1974年出臺(tái)的《預(yù)防與處理兒童虐待法案》（Child Abuse Prevention and Treatment Act）。根據(jù)該法案，美國(guó)聯(lián)邦政府成立了全國(guó)性的兒童受虐信息收集和傳播中心（National Clearinghouse on Child Abuse and Neglect Information），并且開(kāi)始為州政府提供開(kāi)展兒童虐待預(yù)防和處理項(xiàng)目的資金。同時(shí)法案規(guī)定，為了獲得聯(lián)邦政府的資助，各州必須在州法律中明確虐待和忽視兒童的定義，并且建立強(qiáng)制舉報(bào)制度等相應(yīng)程序。這部法案出臺(tái)的結(jié)果是被帶離家庭的兒童數(shù)量迅速增加，與此同時(shí)，被寄養(yǎng)的兒童數(shù)量也迅速增長(zhǎng)起來(lái)。隨后的幾十年中，《預(yù)防與處理兒童虐待法案》經(jīng)歷了多次修改，將保護(hù)對(duì)象擴(kuò)大到殘疾嬰幼兒以及受到性虐待和剝削的兒童。

1980年，聯(lián)邦政府又通過(guò)了《收養(yǎng)協(xié)助與兒童福利法案》（Adoption Assistance and Child Welfare Act）。該法案與之前的法律不同，它將“家庭保護(hù)”視為兒童福利干預(yù)的最高理想。該法案一方面要求各州通過(guò)“合理的努力（Reasonable Efforts）”教育改造虐待或疏于照顧子女的父母，促使家庭團(tuán)聚，維持家庭完整；另一方面，努力確保被寄養(yǎng)的孩子享受到穩(wěn)定的家庭環(huán)境，防止被反復(fù)轉(zhuǎn)移到不同家庭，同時(shí)盡快為他們找到能夠長(zhǎng)久安置的收養(yǎng)家庭。在該法案頒布以后的幾年內(nèi)，美國(guó)寄養(yǎng)兒童的數(shù)量確實(shí)有小幅度的減少，但是到了1987年，該數(shù)字又回到了1980年的水平，甚至到了1996年，有超過(guò)50萬(wàn)的兒童仍滯留在寄養(yǎng)系統(tǒng)中。由此可見(jiàn)，該法案的初衷并未能有效實(shí)現(xiàn)。

《收養(yǎng)協(xié)助與兒童福利法案》出臺(tái)后所帶來(lái)的另外一個(gè)問(wèn)題，就是在促使兒童回歸原來(lái)家庭時(shí)沒(méi)有充分考慮到兒童的安全問(wèn)題。隨著一系列兒童受虐和遭致忽視案件在全國(guó)媒體上的高頻率曝光，立法者開(kāi)始重新考慮家庭穩(wěn)定與兒童安全之間的關(guān)系。1997年，美國(guó)國(guó)會(huì)頒布了《收養(yǎng)與家庭安全法案》（Adoption and Safe Families Act）。該法案主要針對(duì)《收養(yǎng)協(xié)助與兒童福利法案》中關(guān)于各州為了維持家庭完整所應(yīng)做出的“合理努力”規(guī)定進(jìn)行了修正，側(cè)重強(qiáng)調(diào)兒童的安全是第一位的，對(duì)州政府提出了保護(hù)兒童和家庭安全的更高要求。同時(shí)，為了鼓勵(lì)對(duì)兒童進(jìn)行永久安置，減少寄養(yǎng)體系中兒童的數(shù)量，《收養(yǎng)與家庭安全法案》提出了聯(lián)邦資金撥付的條件，即各州只有在本州立法中采納該法案創(chuàng)建的制度框架和標(biāo)準(zhǔn)，才能符合獲得聯(lián)邦資助的資格。為了獲取這一資格，美國(guó)所有的州都已經(jīng)在立法中納入《收養(yǎng)與家庭安全法案》的相關(guān)要求，因此該法案也成為目前美國(guó)兒童家庭保護(hù)體系當(dāng)中最有影響力的法律之一。

通過(guò)對(duì)以上三部法案的介紹，我們可以看出，美國(guó)兒童保護(hù)法律制度的歷史發(fā)展有三個(gè)重要特點(diǎn)：

其一，美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)家庭的介入日益加強(qiáng)。根據(jù)美國(guó)憲法的規(guī)定，聯(lián)邦政府的權(quán)力是非常有限的。另外聯(lián)邦最高法院的司法裁定也表明，家事案件是各州管轄的事項(xiàng)，美國(guó)沒(méi)有一部統(tǒng)一的、全國(guó)性的家庭法，各州州法在家庭領(lǐng)域一直具有支配性地位。因而，在兒童保護(hù)制度的早期歷史中，美國(guó)聯(lián)邦政府幾乎不發(fā)揮作用。然而，自20世紀(jì)以來(lái)，聯(lián)邦政府開(kāi)始前所未有地介入家庭事務(wù)之中，聯(lián)邦法院也對(duì)各州家庭法進(jìn)行了前所未有的“干涉”。這種“干涉”附帶產(chǎn)生的一個(gè)重要影響是，它使各州的法律趨于一致，至少在某種程度上，在全國(guó)范圍內(nèi)日趨統(tǒng)一。[5]5同時(shí)，國(guó)會(huì)也試圖通過(guò)直接方式或者通過(guò)“有償”方式來(lái)影響各州家庭法的內(nèi)容。所謂“有償”方式，是指只要各州的法律遵循聯(lián)邦特別規(guī)定，聯(lián)邦就會(huì)向各州提供資助，以此來(lái)促使州的兒童福利制度與聯(lián)邦法律的要求相一致。這一點(diǎn)在1997年《收養(yǎng)與家庭安全法案》中得到了充分體現(xiàn)。

其二，國(guó)家對(duì)于干預(yù)家庭以保護(hù)兒童權(quán)利的介入程度持搖擺不定的態(tài)度。根據(jù)美國(guó)法律，父母權(quán)利是受憲法保護(hù)的，這與日益受重視的兒童權(quán)利之間產(chǎn)生了一定的沖突。在1974年出臺(tái)的《預(yù)防與處理兒童虐待法案》中，兒童權(quán)利被放在首位。到了1980年，《收養(yǎng)協(xié)助與兒童福利法案》則將家庭維持視為關(guān)鍵。而1997年的《收養(yǎng)與家庭安全法案》，立法者又試圖在家庭維持和兒童權(quán)利保護(hù)之間找到平衡點(diǎn)，從而獲得一舉兩得的效果。但是在司法實(shí)踐中，這種平衡的實(shí)現(xiàn)實(shí)際上非常困難，往往是顧此失彼。因此，國(guó)家只有通過(guò)不斷調(diào)整法律政策來(lái)適應(yīng)不同狀況下的社會(huì)需求。

其三，公權(quán)力機(jī)關(guān)處理案件的最終目標(biāo)是幫助兒童找到最長(zhǎng)久最穩(wěn)定的家庭環(huán)境。為了避免國(guó)家過(guò)度干預(yù)家庭造成的弊端，美國(guó)政府逐漸確立了“永久家庭安置”理念，該理念“指出兒童進(jìn)入寄養(yǎng)體系的前提是必須對(duì)避免兒童與原生家庭分離做過(guò)合理努力，對(duì)于無(wú)法返回原生家庭的兒童，則鼓勵(lì)通過(guò)收養(yǎng)方式獲得穩(wěn)定的家庭生活”。[6]如此一來(lái)，當(dāng)兒童被帶離家庭予以安置后，幫助兒童重返父母等監(jiān)護(hù)人身邊就成為解決案件的主要目標(biāo)；若父母權(quán)利被剝奪，則尋找收養(yǎng)家庭成為解決案件的主要目標(biāo)。因?yàn)槊绹?guó)政府與立法機(jī)關(guān)逐漸意識(shí)到，保護(hù)兒童免受傷害并非簡(jiǎn)單地將他們與施虐父母割斷法律關(guān)系就一了百了，在兒童成長(zhǎng)過(guò)程中，父母的角色是難以被任何國(guó)家機(jī)構(gòu)或社會(huì)機(jī)構(gòu)所取代的，所以條件允許時(shí)應(yīng)盡可能為兒童營(yíng)造或創(chuàng)造適宜成長(zhǎng)的家庭生活環(huán)境。

二、終止父母權(quán)利的美國(guó)范例

筆者在前文中提到，美國(guó)公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)父母子女關(guān)系最嚴(yán)厲的干預(yù)手段，就是對(duì)父母權(quán)利的剝奪和終止。不過(guò)鑒于父母子女關(guān)系的重要性和終止父母權(quán)利的嚴(yán)重性，美國(guó)法律對(duì)此種做法是十分謹(jǐn)慎的。在這項(xiàng)權(quán)利被終止之前，相關(guān)部門(mén)會(huì)先進(jìn)行一系列的行政干預(yù)和法律流程，以確定終止父母權(quán)利的必要性。

（一）終止父母權(quán)利前的干預(yù)流程

在美國(guó)，專門(mén)處理兒童虐待忽視案件的政府機(jī)構(gòu)是各州的兒童福利局（內(nèi)設(shè)專門(mén)的兒童保護(hù)服務(wù)部門(mén)）。當(dāng)有人向州兒童福利局報(bào)告發(fā)現(xiàn)有兒童已經(jīng)或者可能遭受到虐待和被忽視時(shí)①根據(jù)1974年《預(yù)防與處理兒童虐待法案》的規(guī)定，各州在立法中規(guī)定了相關(guān)人員對(duì)兒童虐待忽視案件的強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)。具有強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)的人員通常包括以下幾類：醫(yī)生、護(hù)士以及其他衛(wèi)生工作者，心理醫(yī)生、心理咨詢師以及其他從事精神衛(wèi)生工作的人員，學(xué)校教師、學(xué)校顧問(wèn)、學(xué)校行政管理者以及其他教育工作者，在兒童照料機(jī)構(gòu)從事照顧兒童工作的人員，其他能夠發(fā)現(xiàn)兒童虐待忽視情形的行政執(zhí)法人員。參見(jiàn)韓晶晶：《兒童福利制度比較研究》，法律出版社2012年版，第99頁(yè)。，兒童福利局就會(huì)啟動(dòng)兒童虐待忽視案件的處理程序。首先，福利局兒童保護(hù)小組社工會(huì)根據(jù)審查報(bào)告是否符合虐待的法律定義以及報(bào)告者的可信度來(lái)決定是否開(kāi)展調(diào)查。一旦決定開(kāi)展調(diào)查，社工必須按照各州法律的規(guī)定和指導(dǎo)對(duì)兒童所處的狀況進(jìn)行調(diào)查和評(píng)估。如果經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)虐待或忽視情況屬實(shí)，社工必須評(píng)估判斷是否應(yīng)當(dāng)將兒童繼續(xù)留在家庭之中。若兒童面臨受到傷害的緊迫危險(xiǎn)，兒童福利局可以將兒童緊急帶離并進(jìn)行臨時(shí)寄養(yǎng)照料，同時(shí)必須盡快向法院申請(qǐng)緊急帶離聽(tīng)證程序，以證明將兒童臨時(shí)帶離家庭的正當(dāng)性和合法性。

隨后，兒童福利局的社工會(huì)向法院提起兒童虐待忽視的訴訟，法院通過(guò)舉行裁決聽(tīng)證以決定兒童虐待忽視案件是否屬實(shí)。如果認(rèn)定屬實(shí)，則案件將進(jìn)入安置聽(tīng)證程序。法院有三種方案確定兒童的安置：將兒童送回父母等監(jiān)護(hù)人身邊；使兒童回到父母等監(jiān)護(hù)人身邊，但是提供監(jiān)護(hù)監(jiān)督以及支持服務(wù)；將兒童從家庭中帶離。[2]104如果法官?zèng)Q定兒童應(yīng)當(dāng)被帶離父母等監(jiān)護(hù)人身邊，兒童將會(huì)被安置在親屬家庭、非親屬寄養(yǎng)家庭①非親屬寄養(yǎng)家庭必須經(jīng)過(guò)登記才能撫養(yǎng)兒童。寄養(yǎng)照顧人可以獲得補(bǔ)貼，兒童被寄養(yǎng)期間可以獲得醫(yī)療補(bǔ)助。、養(yǎng)育機(jī)構(gòu)以及兒童之家等團(tuán)體機(jī)構(gòu)②這些機(jī)構(gòu)都是經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)或者許可照料兒童的機(jī)構(gòu)，對(duì)兒童進(jìn)行24小時(shí)集體養(yǎng)育和照料。中。每過(guò)6個(gè)月，法院會(huì)對(duì)兒童的安置方案進(jìn)行一次審查聽(tīng)證，審查該安置方案對(duì)兒童是否有不利影響。聯(lián)邦法律還要求法院在對(duì)兒童做出安置決定的12個(gè)月內(nèi)開(kāi)展永久安置聽(tīng)證，根據(jù)兒童最大利益原則為兒童選擇一種長(zhǎng)久安置方式。如果最后法官?zèng)Q定兒童不適宜回到原生家庭，并且案件情形符合應(yīng)當(dāng)終止父母權(quán)利的條件，終止父母權(quán)利才會(huì)最終被提上法律日程。

（二）終止父母權(quán)利前的“合理的努力”

從1980年《收養(yǎng)協(xié)助與兒童福利法案》頒布開(kāi)始，如果兒童被發(fā)現(xiàn)受到虐待或遺棄，政府可以根據(jù)兒童的最大利益，或者允許兒童繼續(xù)留在父母身邊并且為其提供保障服務(wù)，或者將其從家中帶走。但無(wú)論是何種選擇，政府通常都必須先要做出合理的努力來(lái)干預(yù)兒童與其親生父母之間的關(guān)系。

美國(guó)聯(lián)邦法律設(shè)置“合理的努力”這一要求的目的主要有兩個(gè)：第一是盡最大可能讓兒童不必離開(kāi)原生家庭，第二是盡最大可能讓被寄養(yǎng)兒童安全回到原生家庭。因?yàn)楦鶕?jù)立法者的理念,對(duì)受到虐待和忽視兒童的幾種安置方式是分三六九等的：最優(yōu)先的是家庭團(tuán)聚，其次是收養(yǎng)，再次是法律監(jiān)護(hù)③法律監(jiān)護(hù)（Legal Guardianship）是指通過(guò)司法在撫養(yǎng)人和兒童之間創(chuàng)建一種長(zhǎng)久且自持的關(guān)系，將與該兒童有關(guān)的父母權(quán)利轉(zhuǎn)移給撫養(yǎng)人，這些權(quán)利包括：保護(hù)、教育、人身照看與管制，監(jiān)護(hù)以及做決定。參見(jiàn)：美國(guó)《收養(yǎng)與家庭安全法案》（Adoption and Safe Families Act），Sec 101(b).，然后是與一位合適且自愿的親屬一起長(zhǎng)期生活，最后才考慮其他處置計(jì)劃（如果這樣符合兒童的最大利益）。[7]

不過(guò)，對(duì)于“合理的努力”的具體內(nèi)涵，以及國(guó)家應(yīng)當(dāng)如何具體幫助家庭團(tuán)聚，《收養(yǎng)協(xié)助與兒童福利法案》和《收養(yǎng)與家庭安全法案》都沒(méi)有做出明確定義和說(shuō)明。④因?yàn)閲?guó)會(huì)立法者認(rèn)為，如果對(duì)“合理的努力”做出具體規(guī)定，可能會(huì)導(dǎo)致州政府在具體執(zhí)行時(shí)將做出合理的努力置于兒童安全的重要性之上。有學(xué)者對(duì)此做出了批評(píng)，認(rèn)為這樣不利于法律的具體執(zhí)行，讓法律形同空文。參見(jiàn)：Will L.Crossley. Defining Reasonable Efforts:Demystifying the State’s Burden Under Federal Child Protection Legislation.Public Interest Law Journal. 2003.vol 12.P261.因此，美國(guó)大多數(shù)的州立法對(duì)“合理的努力”都采取了一種寬泛的定義方式，具體內(nèi)容主要是幫助家庭提高兒童的養(yǎng)育能力，從而有能力合理照顧兒童并保障兒童的安全。這些服務(wù)措施一般包括家庭治療、父母課堂、毒品與酒精濫用治療、臨時(shí)看護(hù)、父母支持小組以及家訪項(xiàng)目等，同時(shí)也包括一些如住房補(bǔ)貼、食品券、兒童照料幫助等公共支持項(xiàng)目。[8]

需要注意的是，1997年《收養(yǎng)與家庭安全法案》對(duì)《收養(yǎng)協(xié)助與兒童福利法案》中“合理的努力”規(guī)定進(jìn)行了修正，修正的目的是為了避免州政府在實(shí)施“合理的努力”促使家庭團(tuán)聚時(shí)忽略兒童的健康和安全。因此，從1997年開(kāi)始，當(dāng)司法判決有以下任何一種情況存在時(shí)，《收養(yǎng)與家庭安全法案》允許州公權(quán)力機(jī)關(guān)不需要做出合理的努力來(lái)維持家庭或幫助父母和子女團(tuán)圓。這些情況包括：（1）父母讓子女遭受州法律定義的如下情形，包括但不限于遺棄、折磨、長(zhǎng)期虐待或性虐待；（2）父母被控：A.謀殺或故意殺害孩子的任何一位兄弟姐妹，B.幫助或計(jì)劃實(shí)施這一謀殺或故意殺害，C.因毆打重罪導(dǎo)致兒童或其兄弟姐妹身體受到嚴(yán)重傷害；（3）父母對(duì)其兄弟姐妹的權(quán)利已經(jīng)被非自愿終止。⑤參見(jiàn)：美國(guó)《收養(yǎng)與家庭安全法案》（Adoption and Safe Families Act），Sec 101(a)(D).

（三）終止父母權(quán)利程序的最終啟動(dòng)

經(jīng)過(guò)一系列的論證和努力之后，如果發(fā)現(xiàn)兒童的原生父母已經(jīng)不適合撫養(yǎng)、監(jiān)護(hù)和管制其子女，并且在法院和社會(huì)機(jī)構(gòu)介入后依然無(wú)法有效且及時(shí)幫助父母恢復(fù)到良好狀態(tài)，終止父母權(quán)利程序才正式拉開(kāi)序幕。

1.終止的理由

盡管美國(guó)所有的州都在立法中規(guī)定了對(duì)父母權(quán)利的終止，但是在終止理由上卻差異顯著。例如肯薩斯州法律中設(shè)置了22項(xiàng)終止父母權(quán)利的標(biāo)準(zhǔn)，而印第安納州僅有7項(xiàng)。

有學(xué)者總結(jié)，美國(guó)各州法律中關(guān)于終止父母權(quán)利的常見(jiàn)理由可以分為4大類12項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)（盡管并非所有州的法律都包含這所有標(biāo)準(zhǔn)）：（1）實(shí)際存在的情況，包括遺棄、監(jiān)禁以及缺乏探視；（2）傷害兒童，包括身體傷害（謀殺、嚴(yán)重人身傷害、折磨或者長(zhǎng)期虐待），性虐待和非明確性傷害（疏忽、情感/精神虐待、辱罵行為或殘忍）；（3）父母是否稱職，包括父母失職(未能承擔(dān)責(zé)任、盡到合理的努力、提供經(jīng)濟(jì)支持或建立權(quán)威)，能力減損(精神病、濫用藥物或胎兒受到毒品酒精影響)，父母的歷史（之前有因兒童福利被終止權(quán)利或干預(yù)）和過(guò)分的事件（刑事案件或無(wú)血緣關(guān)系）；（4）傷害家庭成員(對(duì)懷孕的生母實(shí)施家庭暴力或遺棄)。[9]這些標(biāo)準(zhǔn)都有一個(gè)重要特點(diǎn)，那就是它們都涉及父母的行為，或者是作為，或者是不作為。換句話說(shuō)，父母的“不稱職”必須通過(guò)他們的行為體現(xiàn)出來(lái)。

然而，還有一條終止父母權(quán)利的理由并不受到父母行為的影響，那就是“兒童的最大利益原則”。這條理由可以被稱為兒童保護(hù)的“萬(wàn)金油”，也是唯一存在于所有美國(guó)州的法律之中的重要標(biāo)準(zhǔn)。但是無(wú)論是在法律條文中，還是司法實(shí)踐中，美國(guó)各州對(duì)“兒童最大利益”的理解又是千差萬(wàn)別的[10]，法官對(duì)此有極為廣泛的自由裁量權(quán)，這種主觀性過(guò)強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn)也招致了不少學(xué)者的批評(píng)。

此外，還有個(gè)別州的法院認(rèn)為，父母是同性戀本身就是終止父母權(quán)利的充分理由。

另外，根據(jù)聯(lián)邦法律規(guī)定，如果兒童在最近的22個(gè)月中有15個(gè)月生活在寄養(yǎng)體系中，州公權(quán)力機(jī)關(guān)必須啟動(dòng)終止父母權(quán)利的聽(tīng)證程序，除非有材料證明：（1）州已經(jīng)將兒童安置于其親屬處；（2）有不得已的原因不能終止，例如收養(yǎng)不適當(dāng)，沒(méi)有終止的理由，兒童是未成年無(wú)人陪伴的難民，或者有相關(guān)外國(guó)政策原因或國(guó)際法責(zé)任；（3）國(guó)家還沒(méi)有提供被認(rèn)為有必要的合理的努力。

2.舉證責(zé)任

在1982年Santosky訴Kramer一案中，美國(guó)聯(lián)邦最高法院在平衡了父母、子女、公眾等各方利益后，最終判定，憲法正當(dāng)程序條款要求州在兒童虐待案件的指控中提供“清楚有說(shuō)服力的證據(jù)”（Clear and Convincing Evidence）來(lái)證明父母的不稱職（Unfitness），以此作為終止父母權(quán)利的實(shí)質(zhì)要件。因此，清楚有說(shuō)服力標(biāo)準(zhǔn)成為終止父母訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)。

美國(guó)司法制度中通常使用三個(gè)基本的證明標(biāo)準(zhǔn)（按嚴(yán)格程度排序）：優(yōu)勢(shì)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)（Preponderance of the Evidence）、清楚有說(shuō)服力標(biāo)準(zhǔn)（Clear and Convincing Evidence）以及排除合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)（Proof Beyond a Reasonable Doubt）。相較于“排除合理懷疑”的高標(biāo)準(zhǔn)和“優(yōu)勢(shì)證據(jù)”的較低標(biāo)準(zhǔn)，“清楚有說(shuō)服力”是一個(gè)適中的標(biāo)準(zhǔn)，它要求裁判者內(nèi)心必須相信訴爭(zhēng)事實(shí)具有高度的可能性。

3.父母的上訴權(quán)和辯護(hù)權(quán)

美國(guó)聯(lián)邦法律賦予父母對(duì)終止監(jiān)護(hù)人資格聽(tīng)證的上訴權(quán)。但是對(duì)于被告父母的辯護(hù)權(quán)，聯(lián)邦法院在Santosky訴Kramer一案中判定，美國(guó)憲法并未要求各州為所有被終止父母權(quán)利案件中的貧窮父母指定律師，指定律師并不必然能確保裁定的公平性。①參見(jiàn)：Lassiter v.Dep’t.of Soc.Servs.,452 U.S.18,1981.盡管如此，仍然有許多州在法律中規(guī)定，在終止父母權(quán)利程序中為貧困父母提供指定律師服務(wù)。

當(dāng)親生父母權(quán)利被終止之后，原父母與其子女之間的法律關(guān)系就永久且不可撤銷地喪失了。兒童福利局的社工隨后會(huì)為兒童尋找合適的收養(yǎng)家庭，而法官則通過(guò)聽(tīng)證的形式確定收養(yǎng)關(guān)系。一旦收養(yǎng)成立，親生父母能否繼續(xù)與其原子女保持聯(lián)系則完全取決于收養(yǎng)父母的意愿。

三、美國(guó)終止父母權(quán)利制度存在的問(wèn)題及借鑒意義

（一）終止父母權(quán)利制度存在的問(wèn)題

通過(guò)對(duì)美國(guó)兒童保護(hù)法律，尤其是終止父母權(quán)利制度的介紹，我們可以看出，終止父母權(quán)利牽扯到三方關(guān)系——父母、子女和國(guó)家的關(guān)系，這三方關(guān)系又涉及三種權(quán)利——父母的利益、兒童的利益和國(guó)家的利益。如何平衡這三方關(guān)系和三種利益，其實(shí)是美國(guó)兒童保護(hù)法律政策的焦點(diǎn)問(wèn)題。

按照一般的理解，兒童保護(hù)與兒童福利制度應(yīng)當(dāng)是以兒童為中心建構(gòu)的。在父母、兒童和國(guó)家的三角關(guān)系中，父母承擔(dān)對(duì)兒童養(yǎng)育和保護(hù)的首要職責(zé)，國(guó)家是兒童的最終保護(hù)主體，因此兒童應(yīng)居于此關(guān)系中的最高地位，兒童的利益也應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶顑?yōu)先保護(hù)。

然而在美國(guó)，父母的利益反而在兒童利益之上。對(duì)父母而言，終止父母權(quán)利剝奪了父母“撫養(yǎng)、監(jiān)護(hù)和管制”子女的權(quán)利，這一權(quán)利在美國(guó)被視為父母的一種基本自由（Liberty）而受到美國(guó)憲法修正案的保護(hù)。從1923年Meyer v.Nebraska案開(kāi)始，聯(lián)邦最高法院就在多個(gè)判決案中賦予家庭在養(yǎng)育、教育子女和家庭生活的多方面以極大程度的自治權(quán)。盡管有研究者認(rèn)為，當(dāng)前美國(guó)聯(lián)邦層面的法律制度很大程度上削弱了對(duì)父母權(quán)利的保護(hù)，但實(shí)際上，今天美國(guó)兒童保護(hù)法律依然是以父母為中心的。從前文中可以看出，父母權(quán)利的終止，需要經(jīng)過(guò)當(dāng)局審慎的調(diào)查，政府合理的努力，法院多次的聽(tīng)證，確定合法的理由，在進(jìn)行較嚴(yán)格的舉證后，才得以判決。這其中的每一步驟，都幾乎是以基于父母權(quán)利為中心的法律框架而進(jìn)行的。足以顯示在終止父母權(quán)利法律制度中，父母享有清晰且受憲法保護(hù)的權(quán)利，并且這種權(quán)利受到國(guó)家的高度重視，不敢輕易剝奪。

與此相反，美國(guó)兒童權(quán)利的獨(dú)立性始終未能得到美國(guó)憲法和聯(lián)邦最高法院的承認(rèn)，從這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，兒童權(quán)利就處于父母權(quán)利的下風(fēng)。在終止父母權(quán)利程序中，唯一能體現(xiàn)兒童主動(dòng)性的就是“兒童最大利益原則”。筆者在前文中指出，美國(guó)法院終止父母權(quán)利的理由主要是根據(jù)父母行為來(lái)判定，但是還有不少案件中父母并沒(méi)有明顯的不稱職行為，卻因?yàn)椤皟和畲罄妗痹瓌t被終止了權(quán)利?！皟和畲罄妗彪m然已經(jīng)成為國(guó)際上公認(rèn)的兒童人權(quán)重要原則，但是它的定義無(wú)論是在兒童公約中還是在美國(guó)法律中都是模糊不清的。究竟什么是對(duì)兒童最大的利益，由誰(shuí)來(lái)決定這個(gè)問(wèn)題，到目前為止仍然是不明確的。兒童生活在家庭中，與原生父母生活在一起，原本是符合兒童的最大利益的。因?yàn)楦改负图彝ナ莾和奶烊槐Ｗo(hù)者，兒童的受保護(hù)權(quán)的實(shí)現(xiàn)很大程度上取決于父母監(jiān)護(hù)權(quán)的行使，兒童的權(quán)利與父母的權(quán)利實(shí)際上是緊密纏繞在一起的，不可隨意分割。當(dāng)父母對(duì)兒童有傷害行為，兒童被從父母身邊帶離后，其與父母之間基于血緣以及感情所產(chǎn)生的紐帶依然存在。所以，除非出現(xiàn)頗為極端且不可否認(rèn)的情況，例如，父母對(duì)子女實(shí)施了嚴(yán)重的傷害行為（這種情況并不占大多數(shù)）①關(guān)于終止父母權(quán)利案件中終止理由的具體比例參見(jiàn)：John Thomas Halloran,Families First:Reframing Parental Rights as Familial Rights in Termination of Parental Rights Proceedings.18 U.C.Davis J.Juv.L.&Pol’y 51 2014.P59—69.，其他情形下對(duì)父母權(quán)利的“不可逆終止”是否能真正符合兒童的最大利益是存疑的。②相對(duì)于美國(guó)的不可逆終止，筆者認(rèn)為澳大利亞的兒童保護(hù)制度設(shè)計(jì)或許更加符合兒童的最大利益。在澳大利亞，無(wú)論是在兒童臨時(shí)安置期間，還是經(jīng)法院裁定父母權(quán)利被依法剝奪，只要不與兒童的利益相抵觸，兒童與父母仍然能夠保持接觸。對(duì)于那些被剝奪監(jiān)護(hù)資格的父母，兒童福利機(jī)構(gòu)會(huì)采取跟蹤或后續(xù)服務(wù)措施，幫助父母恢復(fù)監(jiān)護(hù)條件。在條件允許時(shí)，兒童仍可以回到原生父母身邊生活。另外，國(guó)家在行使兒童最大利益標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程中，不可避免地與社會(huì)中的其他一些因素，如種族民族、社會(huì)階層、性別等結(jié)合在一起，這就是為何美國(guó)同性戀家庭、貧困家庭及有色群體家庭中父母的權(quán)利喪失比例在全美比例中居高不下的原因。[11][12]

終止父母權(quán)利，不僅牽涉到父母和子女的利益，還牽涉到國(guó)家的利益。首先，自國(guó)家親權(quán)觀念出現(xiàn)以來(lái)，國(guó)家成為兒童的最高監(jiān)護(hù)人。國(guó)家之所以認(rèn)為自己有介入家庭保護(hù)兒童的職責(zé)和權(quán)利，是因?yàn)閲?guó)家將兒童視為未來(lái)的資產(chǎn)和人類的資源。當(dāng)因父母的監(jiān)護(hù)不力或者監(jiān)護(hù)缺失而導(dǎo)致兒童受到傷害時(shí)，國(guó)家如果不能夠及時(shí)予以糾正或補(bǔ)救，長(zhǎng)此以往，將會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題和治理負(fù)擔(dān)。

其次，干預(yù)父母子女關(guān)系時(shí)國(guó)家不得不考慮到成本和效率的問(wèn)題，因?yàn)檫@也和國(guó)家利益息息相關(guān)。相對(duì)于其他社會(huì)組織而言，家庭原本是對(duì)兒童的保護(hù)投入最少、效率最高的理想場(chǎng)所。然而國(guó)家對(duì)兒童保護(hù)和兒童福利的干預(yù)使得這一成本不斷增加。根據(jù)美國(guó)兒童局2013年的統(tǒng)計(jì)，在2009年至2013年之間，有202多萬(wàn)名兒童進(jìn)入美國(guó)的寄養(yǎng)系統(tǒng)，其中有26萬(wàn)多人被公共兒童福利機(jī)構(gòu)收養(yǎng)，超過(guò)317000名兒童與他們父母的關(guān)系被永久解除。[13]這種情況導(dǎo)致美國(guó)兒童福利制度的管理支出非常之高，使得政府不得不考慮開(kāi)展更多的家庭服務(wù)以避免兒童虐待忽視案件的發(fā)生。然而根據(jù)美國(guó)《社會(huì)保障法》的規(guī)定，資金分配是兒童福利工作開(kāi)展的主要資金來(lái)源，但是這部分資金主要用于寄養(yǎng)照料以及收養(yǎng)項(xiàng)目，而不能挪作他用。受聯(lián)邦資助資金結(jié)構(gòu)的限制，州政府很難撥付大量資金用于兒童虐待忽視的預(yù)防項(xiàng)目。從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，這其實(shí)并不利于兒童保護(hù)的真正實(shí)現(xiàn)。

另外，美國(guó)的法院在兒童保護(hù)案件處理中雖然起到重要作用，但是由于缺乏解決案件的其他緩沖和爭(zhēng)議解決機(jī)制，導(dǎo)致工作效率低下。從發(fā)現(xiàn)兒童受到虐待或忽視，到對(duì)兒童進(jìn)行長(zhǎng)久安置的確定為止，法院前后總共大約要進(jìn)行七次聽(tīng)證程序。如果存在訴訟延期、上訴以及重復(fù)聽(tīng)證等原因，一個(gè)兒童保護(hù)案件的審理可能會(huì)延續(xù)更長(zhǎng)的時(shí)間。再加上1997年《收養(yǎng)與安全家庭法案》擴(kuò)充了法院在處理兒童虐待忽視案件中的職責(zé)，卻未能賦予其相對(duì)應(yīng)的資源，導(dǎo)致法院無(wú)論是在人力資源還是經(jīng)濟(jì)資源上，都無(wú)法與日益增多的案件數(shù)量相對(duì)應(yīng)。結(jié)果由于資源的限制，法官?zèng)]有足夠的時(shí)間對(duì)所有信息予以充分細(xì)致的考慮，也無(wú)法對(duì)案件進(jìn)行及時(shí)處理和解決，使得很難真正實(shí)現(xiàn)維護(hù)各方合法權(quán)益的最初目的。

從上文分析中可以看出，盡管兒童權(quán)利理論在美國(guó)已經(jīng)發(fā)展了上百年，美國(guó)的學(xué)術(shù)主流仍然傾向于將兒童權(quán)利等同于對(duì)兒童的保護(hù)，也就是更多地將兒童視為法律保護(hù)的客體而非主體。兒童最大利益原則雖然已經(jīng)成為美國(guó)法律和司法中的主流原則，但是出于歷史傳統(tǒng)和該原則本身的理論發(fā)展局限，兒童最大利益原則并未能真正落實(shí)到美國(guó)的兒童保護(hù)和兒童福利制度之中。這導(dǎo)致美國(guó)兒童保護(hù)和兒童福利制度在平衡父母、子女和國(guó)家這三者的關(guān)系時(shí)沒(méi)有自始至終地將兒童利益放在首位，這或許就是相關(guān)法律政策不斷發(fā)生變化和出現(xiàn)自相矛盾的重要原因。

（二）對(duì)我國(guó)的借鑒意義

近年來(lái)，我國(guó)兒童虐待、遺棄和權(quán)利侵害的案件頻出，整個(gè)社會(huì)和法律工作者都在反思我國(guó)現(xiàn)有兒童保護(hù)制度的缺陷和問(wèn)題。由于國(guó)情、社會(huì)背景和制度設(shè)計(jì)不同，我國(guó)不可能對(duì)美國(guó)的兒童保護(hù)法律政策全盤(pán)照搬。但是美國(guó)兒童保護(hù)和福利制度中較為成熟完善的模式和理念，對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段完善兒童保護(hù)和兒童福利制度是有啟發(fā)和借鑒作用的。

首先，保護(hù)受虐和受忽視兒童，不能簡(jiǎn)單地切斷兒童與監(jiān)護(hù)人之間的關(guān)系，而是應(yīng)當(dāng)為兒童營(yíng)造或創(chuàng)造適宜成長(zhǎng)的穩(wěn)定生活環(huán)境。鑒于我國(guó)政府在兒童保護(hù)方面監(jiān)管不力和監(jiān)護(hù)缺位的現(xiàn)狀，許多學(xué)者提出要強(qiáng)化我國(guó)政府在國(guó)家監(jiān)護(hù)制度中的主導(dǎo)作用，明確國(guó)家監(jiān)護(hù)責(zé)任，依法撤銷監(jiān)護(hù)人資格，構(gòu)建未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度，這對(duì)于兒童保護(hù)無(wú)疑是有益和必要的。但是，國(guó)家監(jiān)護(hù)是兒童監(jiān)護(hù)的最后救濟(jì)手段，而并非是萬(wàn)能的手段。因此，當(dāng)兒童的父母或其他自然人監(jiān)護(hù)難以完成對(duì)兒童的監(jiān)護(hù)任務(wù)時(shí)，國(guó)家首先應(yīng)當(dāng)采取措施，盡力維護(hù)和修正父母與子女之間的關(guān)系，對(duì)父母或其他監(jiān)護(hù)人提供必要的幫助（如：對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的家庭進(jìn)行適當(dāng)援助，對(duì)父母或者其他監(jiān)護(hù)人提供家庭教育和心理輔導(dǎo)），以便他們能更好地履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，而非徑直以國(guó)家監(jiān)護(hù)取而代之。如果父母行為嚴(yán)重傷害了其子女的利益，例如父母的忽視或虐待對(duì)兒童造成了嚴(yán)重傷害，確實(shí)需要將兒童與其父母或其他監(jiān)護(hù)人分離開(kāi)的，也不能讓兒童長(zhǎng)時(shí)間滯留在臨時(shí)安置機(jī)構(gòu)或寄養(yǎng)家庭中，而是應(yīng)當(dāng)盡可能幫助兒童回歸原生家庭，或者為其找到長(zhǎng)久安置場(chǎng)所。即使父母被裁決剝奪監(jiān)護(hù)資格，在不與兒童利益和意愿相抵觸的前提下，也應(yīng)允許兒童與父母保持接觸，條件允許時(shí)，還可以讓兒童回到原生父母身邊生活。這其實(shí)更能實(shí)現(xiàn)兒童利益的最大化。

其次，國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)兒童虐待忽視事前預(yù)防制度，保障弱勢(shì)兒童及其家庭的基本權(quán)利，為實(shí)現(xiàn)兒童權(quán)利提供基本的物質(zhì)資源和邏輯前提。兒童的受保護(hù)權(quán)等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，很大程度上首先依賴于家庭和父母給予的支持。因此，父母的福利狀況、權(quán)利實(shí)現(xiàn)狀況等會(huì)直接影響父母對(duì)兒童的經(jīng)濟(jì)照料和情感支持。在過(guò)去的30多年間，美國(guó)聯(lián)邦和州的立法者也逐漸意識(shí)到，如果將大部分資金和關(guān)注點(diǎn)都放在兒童的帶離和寄養(yǎng)上，那么兒童虐待忽視現(xiàn)象很難真正得以減少，反而會(huì)增加社會(huì)經(jīng)濟(jì)支出的成本。而前期預(yù)防的投入，能有效降低傷害發(fā)生后對(duì)兒童保護(hù)的成本，也能減輕兒童福利管理機(jī)構(gòu)的壓力和法院的案件數(shù)量。所以從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，完善社會(huì)福利政策，增加對(duì)家庭服務(wù)的支持，預(yù)防兒童虐待案件的發(fā)生，才是制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)考慮方面。

第三，兒童保護(hù)制度的程序設(shè)計(jì)要多樣化，提高工作效率，有效維護(hù)各方權(quán)益。在兒童保護(hù)制度設(shè)計(jì)當(dāng)中，法院應(yīng)當(dāng)發(fā)揮最重要的作用，但是也需要設(shè)立一些可代替性的訴前爭(zhēng)議解決機(jī)制，避免大量案件被帶到正式聽(tīng)證程序中，以減輕法院的壓力，有效實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。例如賦予兒童福利管理機(jī)構(gòu)對(duì)一些案件直接解決的權(quán)限，或者在司法程序中采取調(diào)解程序，避免司法聽(tīng)證。

終止父母權(quán)利僅僅是兒童保護(hù)制度中的一個(gè)環(huán)節(jié)，保護(hù)兒童權(quán)利更重要的是建構(gòu)一套全面完善的福利制度體系。這套制度體系包括兒童福利機(jī)構(gòu)的設(shè)置、對(duì)兒童監(jiān)護(hù)人的監(jiān)督和幫助措施、對(duì)不稱職監(jiān)護(hù)人合理的處理程序、對(duì)兒童安置措施體系的構(gòu)建，等等。同時(shí)，還需要確保政府對(duì)父母子女關(guān)系的干預(yù)在合法合理的范圍內(nèi)，既尊重兒童和保護(hù)兒童的安全，又不侵害父母等各方當(dāng)事人的合法利益。作為兒童權(quán)利公約的締約國(guó)，我國(guó)亟待建立符合國(guó)情和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的兒童保護(hù)和兒童福利制度，為切實(shí)履行國(guó)家責(zé)任、實(shí)現(xiàn)兒童利益的最大化做出應(yīng)盡的努力。

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責(zé)任編輯：蔡鋒

Termination of Parental Rights in the United States

LUOQing

Termination ofparental rights,as an important proceedingofthe American child protection system,became the most severe measure to protect kids suffering from abuse or neglect and interfere with the relationship between parents and children.Consideringthe significant value ofthe parent-child relationship and the seriousness ofparental termination,parental rights could not be deprived until fulfilling a series of proceedings framed in terms of parental rights.This reveals that the child’s best interest has no place in the termination of parental rights proceedings. Nevertheless,the pattern and idea ofparental termination in the United Stated still provides great inspiration for China toreformits child protection and welfare system.

children’s protection;termination ofparental rights;American Law

10.13277/j.cnki.jcwu.2016.04.003

2016-05-13

D923.9

A

1007-3698（2016）04-0015-08

羅清，女，浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院講師，人權(quán)法學(xué)博士，主要研究方向?yàn)樾詣e與人權(quán)、兒童人權(quán)。311300

本文為教育部國(guó)家人權(quán)教育與培訓(xùn)基地項(xiàng)目“以保障兒童人權(quán)為導(dǎo)向建構(gòu)國(guó)家監(jiān)護(hù)制度研究”(項(xiàng)目編號(hào)：14JJD820017)，以及浙江農(nóng)林大學(xué)科研發(fā)展基金人才啟動(dòng)項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：2014FR055）的階段性成果。