清華大學建筑學院景觀學系主任、高等學校風景園林學科專業(yè)指導委員會主任 楊銳教授

中國國家公園向何處去

清華大學建筑學院景觀學系主任、高等學校風景園林學科專業(yè)指導委員會主任 楊銳教授

本文作者在韓城學術(shù)會上

一、從國家公園到保護地體系

19世紀至今，國家公園和自然保護地實踐，從美國一個國家發(fā)展到世界上193個國家和地區(qū)；從“國家公園”單一概念發(fā)展成為“自然保護地體系”、“世界遺產(chǎn)”、“人與生物圈保護區(qū)”等自然保護領(lǐng)域的系列概念。

國家公園概念本身也從公民風景權(quán)益和樸素的生物保護擴展到生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)過程和生物多樣性的保護。

根據(jù)《2014聯(lián)合國自然保護地名錄》的統(tǒng)計，全球共有209，429處自然保護地，面積為32，868，673平方公里，占陸地面積的15.4%和海洋面積的3.4%。其中最大的陸地自然保護地是丹麥的東北格林蘭島，面積約72萬平方公里；最大的海洋自然保護地是法國的珊瑚海國家公園，面積約為129萬平方公里。

根據(jù)《保護地球2014年報告》，符合IUCN分類標準的自然保護地中大約26.6%的面積屬于國家公園這一類別，即國家公園所占的地球表面積約560萬平方公里。

什么是國家公園？什么是自然保護地？

IUCN國家公園定義：大面積自然或近自然區(qū)域，用以保護大尺度生態(tài)過程以及這一區(qū)域的物種和生態(tài)系統(tǒng)特征，同時提供與其環(huán)境和文化相容的精神的、科學的、教育的、休閑的和游客的機會。

IUCN保護地定義：通過立法或其他有效途徑識別、專用和管理的，有明確邊界的地理空間，以達到長期自然保育、生態(tài)系統(tǒng)服務和文化價值保護的目的。

不同國家對國家公園的定義有所不同，但設(shè)立國家公園的目的是共同的、性質(zhì)是共同的，也是全民公益性。

二、國家公園是保護地和公眾的媒介

1.中國自然保護地的類型：（1）自然保護區(qū)（1956年）（2）風景名勝區(qū)（1982年）（3）森林公園（1982年）（4）世界遺產(chǎn)（1987年）（5）地質(zhì)公園（2001年）（6）水利風景區(qū)（2001年）（7）濕地公園（2005年）（8）城市濕地公園（2005）（9）海洋特別保護區(qū)（2011年）（10）海洋公園（2011年）

2.中國自然保護地發(fā)展的3個階段

緩慢發(fā)展期（1956-1978）：1978年全國共有34處保護地，占國土面積的0.13%，平均每年設(shè)立的自然保護地僅1.6處。類型單一，只有自然保護區(qū)1種類型。

高速發(fā)展期（1979-2013）：各種類型的自然保護地數(shù)量達到7403處，增長218倍，占國土面積的18%，增長了131倍；平均每年命名自然保護地309處，增長193倍。

全面改革期（2013開始)：以“建立中國國家公園體制”為契機，通過全面深化改革，“打破各種體制機制弊端”，“突破各種固化利益的藩籬”，為當代和子孫后代，建設(shè)整體性強、協(xié)同度高、健康高效的中國自然保護地體系！

三、中國自然保護地存在的問題

總的問題：不成體系，整體性差、協(xié)同度低、內(nèi)耗低效。

1.體制上尚未形成協(xié)同高效的自然保護地管理制度，部門之間競相圈地，一地多名或多頭管理。

重設(shè)立、輕管理，立法質(zhì)量不高或法律法規(guī)之間矛盾沖突。

2.空間分布尚未形成合理完整的自然保護地空間網(wǎng)絡，孤島化、破碎化現(xiàn)象嚴重。

3.自然保護地之間的連接問題重視不夠。

4.自然保護地邊界范圍內(nèi)重要性保護、輕整體性保護。

四、中國國家公園向何處去

中國自然保護地的發(fā)展是中國整體發(fā)展的一個側(cè)面，有名稱上的國家公園，但沒有真正意義上的國家公園。宜以“建立中國國家公園體制”為契機，通過全面深化改革，“打破各種體制機制弊端”，“突破各種固化利益的藩籬”，為當代和子孫后代建設(shè)整體性強、協(xié)同度高的中國自然保護地系統(tǒng)，這就是改革方向。

改革成功關(guān)鍵在于能否將“國家公園與自然保護地”提升到國家環(huán)境、社會、經(jīng)濟總體發(fā)展戰(zhàn)略的高度去認識。要看中央政府能否有足夠的資金投入，能否堅決破除各方面體制機制弊端，能否堅決突破各種固化利益的藩籬。

難點和要點就在于責權(quán)的清晰化，明確各級政府的權(quán)責利，籌建區(qū)域型國家公園和自然保護地管理部門，在中央政府層面成立“國家公園和自然保護地專家委員會”，和省一級政府建立自然保護地首席科學家制度，對管理者和專家實行終身問責。

五、中國國家公園制度包括哪些內(nèi)容

內(nèi)容包括法制建設(shè)，補償機制，衛(wèi)星數(shù)字監(jiān)控系統(tǒng)，動態(tài)信息網(wǎng)絡建設(shè)，環(huán)境、社會、生態(tài)與視覺影響評價機制并得到社會支持。在運營機制上，實行特許經(jīng)營制度（禁止特許壟斷經(jīng)營），向資源依托型企業(yè)收取資源使用費，采用Easement等協(xié)議制度取得非國有土地的管理運營權(quán)。

規(guī)劃上，“中華人民共和國國家公園和自然保護地管理局”擁有國家公園和國管保護地的規(guī)劃編制權(quán)、保護項目和設(shè)施建設(shè)審批權(quán)，為每一國家級自然保護地編制總體管理規(guī)劃。

人力資源制度上，建立國家公園技術(shù)資格認證和注冊制度，定期技術(shù)培訓。

理順、理清五種類型保護地之間的邏輯關(guān)系、法律關(guān)系和管理關(guān)系，先機構(gòu)改革，再推進立法。

中國國家公園應該同時滿足以下4個條件：

主要生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)過程的典型代表區(qū)域；最高品質(zhì)的中國自然遺產(chǎn)地區(qū)，符合遺產(chǎn)完整性和真實性的要求；具備一定的公眾可進入性；能夠提供公益性國民教育和休閑的條件。防止中國國家公園從公益事業(yè)變質(zhì)為企業(yè)的“搖錢樹”或地方政府的經(jīng)濟“發(fā)動機”。

目前，中國自然保護地體系和國家公園體制正處在一個關(guān)鍵的十字路口，呼喚我們這一代中國人超越各種形式的個人利益、地區(qū)利益和部門利益，形成中國國家公園以保護為主，造福子孫后代的價值觀。