□劉　　錦　　王克勝（、中共廣州市委黨校 政治學(xué)與法學(xué)教研部，廣東　　廣州50070；、廣州市救助管理站市區(qū)分站，廣東　　廣州50530）

特大城市流浪乞討人員救助管理模式創(chuàng)新研究

□劉錦1王克勝2（1、中共廣州市委黨校 政治學(xué)與法學(xué)教研部，廣東廣州510070；2、廣州市救助管理站市區(qū)分站，廣東廣州510530）

近年來(lái)，城市流浪乞討人員管理問(wèn)題呈現(xiàn)敏感性、復(fù)雜性等特點(diǎn)，現(xiàn)行管理模式暴露出不少問(wèn)題。本文以廣州為例，重點(diǎn)分析特大城市流浪乞討人員從行政救助到合作治理中存在的問(wèn)題，反思現(xiàn)行救助管理模式，深入探討構(gòu)建政府、社會(huì)力量及公眾等共同參與的“網(wǎng)絡(luò)式”救助管理模式之實(shí)踐路徑，以更好地促進(jìn)特大城市流浪乞討人員的救助管理工作。

特大城市；流浪乞討人員；救助管理

流浪乞討人員是生活無(wú)著的流浪、乞討人員的簡(jiǎn)稱(chēng)。他們街頭流浪乞討，不僅自身生存艱難，還影響市容市貌，甚至引發(fā)系列的社會(huì)問(wèn)題。流浪乞討現(xiàn)象具有漫長(zhǎng)的歷史，并隨著歷史的變遷在不斷地改變，如何救助和管理城市流浪乞討人員，則成為世界各國(guó)普遍關(guān)注的重要論題。廣州是國(guó)際性大都市，也是外來(lái)流浪人口較多的特大城市。2003年廣州“孫志剛事件”，引發(fā)全民對(duì)城市流浪乞討人員管理問(wèn)題的關(guān)注，并催生了《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》的頒布，這標(biāo)志著城市流浪乞討人員管理模式從強(qiáng)制性管理到社會(huì)福利救助的轉(zhuǎn)變。廣州市高度重視對(duì)流浪乞討人員的救助管理工作。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2003年至2015年廣州累計(jì)救助生活無(wú)著落者和流浪乞討人員逾44.5萬(wàn)人次，約占全省救助量的33%。［1］目前，救助管理工作正處于再發(fā)展階段，受城市流浪乞討人員管理辦法的限制，以及歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，救助管理在實(shí)踐運(yùn)作上暴露越來(lái)越多的問(wèn)題與矛盾，如何在法治的軌道上加強(qiáng)服務(wù)與管理，現(xiàn)行的行政救助模式正面臨考驗(yàn)并亟待改革，構(gòu)建政府、社會(huì)力量及公眾等共同參與的“網(wǎng)絡(luò)式”救助管理模式成為發(fā)展趨勢(shì)。

一、廣州城市流浪乞討人員救助管理體系的探索

（一）加強(qiáng)救助管理機(jī)構(gòu)建設(shè)

廣州市有2個(gè)市屬救助管理機(jī)構(gòu)，還有番禺、花都、從化、增城等4個(gè)區(qū)級(jí)救助管理站。一是廣州市以救助管理機(jī)構(gòu)等級(jí)創(chuàng)建工作為抓手，不斷改善和提高救助管理機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施、功能布局和設(shè)施設(shè)備。同時(shí)，就轉(zhuǎn)變服務(wù)理念、改善服務(wù)環(huán)境、優(yōu)化服務(wù)流程、改進(jìn)服務(wù)方式等方面著手，努力提升服務(wù)管理水平，努力得到認(rèn)可，如廣州市屬兩個(gè)救助管理站被民政部評(píng)為“國(guó)家一級(jí)救助管理機(jī)構(gòu)”。二是貫徹落實(shí)關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益、流浪乞討人員身份查詢(xún)和照料安置、家庭暴力庇護(hù)救助、救助專(zhuān)用車(chē)票管理等系列規(guī)范性文件，創(chuàng)新服務(wù)管理舉措，完善配套政策措施，形成積極配合、齊抓共管、整體推進(jìn)的工作格局。三是認(rèn)真落實(shí)民政部、公安部消防安全管理十項(xiàng)規(guī)定，全市救助機(jī)構(gòu)和委托安置單位開(kāi)展安全隱患排查整治，制作隱患和整改清單，確保受助對(duì)象合法權(quán)益得到保障。另外，全市救助機(jī)構(gòu)啟用新版全國(guó)救助管理信息系統(tǒng)和全國(guó)救助尋親網(wǎng)，市公安機(jī)關(guān)對(duì)長(zhǎng)期滯留安置對(duì)象進(jìn)行DNA、指模和相片采取，有效對(duì)接了社會(huì)尋人需求，推動(dòng)救助管理工作創(chuàng)新。

（二）健全救助管理工作機(jī)制

2003年廣州“孫志剛事件”發(fā)生后，全國(guó)掀起了對(duì)收容遣送制度的抨擊及反思，并催生了《城市生活無(wú)著流浪乞討人員救助管理辦法》的正式實(shí)施，流浪乞討人員的救助工作從“強(qiáng)制”開(kāi)始轉(zhuǎn)為“自愿”。救助管理制度實(shí)施之初，由于政府缺乏救助管理經(jīng)驗(yàn)，面對(duì)違法的流浪乞討行為，存在畏首畏尾不敢堅(jiān)決執(zhí)法的情況，從而導(dǎo)致一夜間城市間流浪乞討現(xiàn)象明顯加重。針對(duì)街頭流浪乞討人員回潮現(xiàn)象，廣州市政府開(kāi)始積極探索新的工作機(jī)制：一是建立流浪乞討人員救助管理工作聯(lián)席會(huì)議制度。2004年11月，廣州市召開(kāi)流浪乞討人員救助管理工作會(huì)議，建立聯(lián)席會(huì)議制度。聯(lián)席會(huì)議由市維穩(wěn)辦、綜治辦召集，市民政局、公安局、衛(wèi)生局、城管支隊(duì)等部門(mén)相關(guān)業(yè)務(wù)處室參加。二是在全國(guó)率先成立流浪乞討人員救助管理工作小分隊(duì)。2005年6月成立市救助管理專(zhuān)項(xiàng)工作小組，并建立聯(lián)絡(luò)員制度。市流動(dòng)救助小分隊(duì)由市救助管理專(zhuān)項(xiàng)小組辦公室領(lǐng)導(dǎo)。市救助管理專(zhuān)項(xiàng)工作小組每年定期召開(kāi)全體會(huì)議，通過(guò)聯(lián)合開(kāi)展政策創(chuàng)制、聯(lián)合調(diào)研走訪、聯(lián)合檢查考評(píng)、聯(lián)合開(kāi)展宣傳活動(dòng)等多種方式，從全局上謀劃和推動(dòng)救助管理工作深入發(fā)展。此外，2015年救助管理工作開(kāi)始納入社區(qū)網(wǎng)格化管理范疇，強(qiáng)化屬地管理責(zé)任的落實(shí)，使救助管理工作格局得到有效深化，也為廣州救助管理工作提供堅(jiān)實(shí)有力的組織保障。

（三）創(chuàng)新街頭救助管理形式

2005年1月，市公安、民政、城管三部門(mén)聯(lián)合成立流動(dòng)救助服務(wù)隊(duì)，開(kāi)展街頭流浪乞討人員的勸導(dǎo)、救助和護(hù)送工作。根據(jù)2008年出臺(tái)的《關(guān)于建立流浪乞討人員長(zhǎng)效服務(wù)管理機(jī)制的意見(jiàn)》，廣州把救助管理工作納入綜治考評(píng)內(nèi)容并建立建全監(jiān)督考核機(jī)制，進(jìn)一步完善流動(dòng)求助服務(wù)工作機(jī)制，全市11個(gè)區(qū)均已參照市的做法建立流動(dòng)救助服務(wù)隊(duì)。廣州持續(xù)鞏固公安、民政、城管等多部門(mén)街面聯(lián)合救助執(zhí)法模式，全面拓展公安、民政、城管等多部門(mén)聯(lián)合巡查救助模式，常態(tài)化開(kāi)展部門(mén)聯(lián)動(dòng)、市區(qū)聯(lián)動(dòng)和跨區(qū)聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化對(duì)街頭流浪乞討人員勸導(dǎo)、教育、幫助、護(hù)送等主動(dòng)救助服務(wù)。根據(jù)市委、市政府的工作部署和重大節(jié)假日、重大活動(dòng)的工作實(shí)際需要，主動(dòng)組織開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)救助行動(dòng)。開(kāi)展街面“夏日送清涼”“寒冬送溫暖”等救助關(guān)懷行動(dòng)，有效防止了特殊困難群眾凍餓病亡街頭事件。通過(guò)抓好街頭流浪未成年人、精神病人、危重病人等特殊對(duì)象的保護(hù)穩(wěn)控，依法做好分類(lèi)救助服務(wù)，防止損害公共安全事件的發(fā)生。2013年，依托114號(hào)碼百事通搭建全天候快速救助響應(yīng)機(jī)制，求助群眾或熱心市民只需撥打電話114，該平臺(tái)就會(huì)將電話轉(zhuǎn)接到廣州市相應(yīng)的救助管理機(jī)構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年，僅廣州市救助管理站市區(qū)分站就接到熱心群眾來(lái)電604人次，出車(chē)接回197人次。

（四）引導(dǎo)社會(huì)力量參與救助

通過(guò)深化“政府指導(dǎo)、社會(huì)參與”的救助服務(wù)模式，廣泛動(dòng)員社會(huì)組織、志愿者團(tuán)體、社區(qū)居委和熱心群眾參與救助志愿服務(wù)。以“6.19”全國(guó)救助管理機(jī)構(gòu)公眾開(kāi)放日為契機(jī)，開(kāi)展了救助管理主題宣傳系列活動(dòng)。創(chuàng)造性地開(kāi)展“救助接力進(jìn)社區(qū)”宣傳日活動(dòng)，制作了救助管理動(dòng)漫宣傳片和公益廣告片，與社會(huì)組織合作成立了全市首個(gè)流浪救助主題的志愿者驛站，讓社會(huì)各界更加深入了解、支持和參與救助工作。加強(qiáng)與媒體的良性互動(dòng)，邀請(qǐng)主流媒體采訪報(bào)道救助服務(wù)創(chuàng)新舉措，通過(guò)媒體公布求助熱線和救助途徑等，引導(dǎo)熱心群眾正確幫助有需要的流浪乞討人員，先后及時(shí)救助處置輿論關(guān)注個(gè)案，受到了社會(huì)的廣泛好評(píng)。2014年，推進(jìn)“福彩有愛(ài)·棄討返鄉(xiāng)”流浪乞討人員社工救助服務(wù)試點(diǎn)項(xiàng)目，積極擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)形式，在越秀、荔灣、天河區(qū)開(kāi)展街面流浪乞討人員社工介入服務(wù)工作，共開(kāi)展專(zhuān)業(yè)社工“主動(dòng)干預(yù)”服務(wù)205人次，成功勸導(dǎo)幫助5名職業(yè)乞討人員返回家鄉(xiāng)。連續(xù)10年舉辦“中秋尋親圓夢(mèng)”救助服務(wù)公益活動(dòng)，引導(dǎo)公眾關(guān)注流浪未成年人救助保護(hù)，幫助長(zhǎng)期滯穗兒童回歸家庭。推進(jìn)與中國(guó)社會(huì)福利基金會(huì)等社會(huì)組織、教研機(jī)構(gòu)、志愿團(tuán)體、愛(ài)心企業(yè)合作的“流浪兒童救助服務(wù)創(chuàng)新項(xiàng)目”，為流浪未成年人提供興趣課程、特殊教育、康復(fù)訓(xùn)練、職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)介紹等救助保護(hù)服務(wù)。社會(huì)力量的廣泛參與，實(shí)現(xiàn)了政府力量與社會(huì)力量的良性互動(dòng)，提高了救助管理工作的社會(huì)關(guān)注，為救助管理工作的創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展注入了新的活力，開(kāi)拓了新的思路。

二、從行政救助到合作治理的轉(zhuǎn)型困境

2003年《救助管理辦法》實(shí)施以來(lái)，地方政府的救助管理工作開(kāi)局較為順利，如救助機(jī)構(gòu)基本到位、管理制度初步建立、運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制正在形成等，10余年的實(shí)踐也使救助管理形成了特定的行政救助模式。現(xiàn)階段正處于我國(guó)流浪乞討人員的行政救助向合作治理的轉(zhuǎn)型期，在政策發(fā)揮實(shí)質(zhì)效用的進(jìn)程中，救助管理工作仍暴露出系列新問(wèn)題有待解決。

（一）社會(huì)對(duì)救助管理的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)

長(zhǎng)期以來(lái)，民眾對(duì)流浪乞討人員的救助管理的認(rèn)識(shí)存有明顯的誤區(qū)，在調(diào)查訪談中，民眾幾乎都認(rèn)為對(duì)街頭流浪乞討人員之管理，應(yīng)全部由當(dāng)?shù)卣绕涫敲裾块T(mén)負(fù)責(zé)，街頭流浪乞討人員的存在則成為民政部門(mén)及其救助管理站不作為的“鐵證”，甚至部分政府負(fù)責(zé)人也存在這種誤區(qū)，認(rèn)為與流浪乞討人員相關(guān)的工作都是民政的事。據(jù)廣州某區(qū)救助一線工作人員稱(chēng)，在干凈整潔平安有序市容專(zhuān)項(xiàng)整治工作中，因流浪乞討人員在立交橋下堆放雜物，民政部門(mén)被要求整改。可見(jiàn)，社會(huì)對(duì)救助管理認(rèn)識(shí)的誤區(qū)之深。對(duì)救助管理的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，易于影響社會(huì)力量參與流浪乞討人員的救助工作。

（二）受助對(duì)象無(wú)甄別導(dǎo)致救助目標(biāo)偏離

現(xiàn)行《救助管理辦法》，若嚴(yán)格執(zhí)行則存有無(wú)可操作性，現(xiàn)行受助對(duì)象中絕大部分將不符合救助對(duì)象范圍。如果按照《救助管理機(jī)構(gòu)工作規(guī)程》，救助對(duì)象無(wú)限定性的規(guī)定，將會(huì)導(dǎo)致民政部門(mén)的救助壓力劇增。如救助管理辦法第8條規(guī)定，“求助人員為疑似精神障礙患者、疑似傳染病人、危重病人或有明顯外傷人員的，救助管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聯(lián)系醫(yī)療急救機(jī)構(gòu)或安排工作人員將其送醫(yī)救治、診斷”。這容易導(dǎo)致原本應(yīng)由公安、城管等護(hù)送至醫(yī)療機(jī)構(gòu)的，會(huì)被部分人員惡意護(hù)送至救助機(jī)構(gòu)附近勸其自行求助，增加救助機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)。目前，部分求助人員以治病為目的，特別是一些身患艾滋病、肺結(jié)核、尿毒癥的慢性病的病人，如果對(duì)此類(lèi)病人全部都送往醫(yī)療機(jī)構(gòu)救治，會(huì)加劇依賴(lài)政府無(wú)償救治的思想，導(dǎo)致要求免費(fèi)治病的人員肯定會(huì)劇增。另外，出于對(duì)保護(hù)求助人員的顧慮，暫未對(duì)重復(fù)救助問(wèn)題進(jìn)行明確規(guī)定，導(dǎo)致出現(xiàn)重復(fù)求助治療現(xiàn)象，浪費(fèi)救助資源。據(jù)廣州市救助管理站統(tǒng)計(jì)，有受助對(duì)象一年內(nèi)在某救助站記錄100余條救助記錄。另，故意鉆政策漏洞也很普遍，如某受助人已經(jīng)獲救助車(chē)票，時(shí)隔不久又進(jìn)站要求提供車(chē)票返鄉(xiāng)；又如肢體健全的青年，多次主動(dòng)撥打救助熱線，要求救助機(jī)構(gòu)派車(chē)接送前往救助。

（三）救助內(nèi)容與受助對(duì)象需求存在錯(cuò)位

根據(jù)《救助管理辦法》，救助站應(yīng)當(dāng)為受助人員提供下列救助服務(wù)：一是提供符合食品衛(wèi)生要求的食物；二是提供符合基本條件的住處；三是對(duì)在站內(nèi)突發(fā)急病的，及時(shí)送醫(yī)院救治；四是幫助與其親屬或者所在單位聯(lián)系；五是對(duì)沒(méi)有交通費(fèi)返回其住所地或者所在單位的，提供乘車(chē)憑證?！毒戎芾頇C(jī)構(gòu)工作規(guī)程》規(guī)定，救助機(jī)構(gòu)需要提供生活、醫(yī)療、尋親、未成年人教育服務(wù)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)原因不同，流浪乞討人員大致可以分為以下四類(lèi)：一是有經(jīng)濟(jì)能力或者可以尋求親朋好友幫助，但因情況緊急，生活暫時(shí)遇到困難，如務(wù)工不著、尋親不遇、遺失錢(qián)財(cái)、被盜被搶被騙等。這類(lèi)型人數(shù)不多，救助機(jī)構(gòu)基本可以幫助解決困難。二是有家庭投靠，但出于自身原因愿意流浪乞討，這類(lèi)型救助機(jī)構(gòu)需要加強(qiáng)心理梳導(dǎo)，幫助其重新回歸家庭。三是因失業(yè)、重病、未享受低?；蛭灞４鲆约氨Ｕ洗霾蛔阋跃S持生活等原因陷入生活困難的流浪乞討人員，當(dāng)前的救助內(nèi)容對(duì)其救助作用不大，使流浪乞討的救助實(shí)際效果大打折扣。［2］（P28-30）自身或家庭成員原因，無(wú)法以自身能力保障最低生活水平，只能上街流浪或乞討，救助政策作為一項(xiàng)臨時(shí)性措施，無(wú)法滿足其需求。四是為了經(jīng)濟(jì)利益而進(jìn)行乞討。這部分占了乞討人員中的絕大部分，不會(huì)去救助機(jī)構(gòu)求助，遇到勸說(shuō)更會(huì)反抗。［3］雖然救助機(jī)構(gòu)在規(guī)定的救助服務(wù)基礎(chǔ)上開(kāi)展探索創(chuàng)新，但離流浪乞討人員的需求有距離，甚至不可能滿足其需求。

（四）流浪乞討行為缺乏法律制度的規(guī)范

現(xiàn)行的《救助管理辦法》，僅明確禁止以反復(fù)糾纏、強(qiáng)行討要或者以其他滋擾他人的方式進(jìn)行乞討，禁止在車(chē)站、站臺(tái)或者其他城市軌道交通設(shè)施內(nèi)乞討，但缺乏對(duì)流浪乞討行為的管制立法，尤其是可能影響他人或公共秩序的流浪乞討并未明確規(guī)定，影響相關(guān)部門(mén)執(zhí)法，如人流密集的公共區(qū)域，如廣州的大佛寺、光孝寺等著名寺廟門(mén)口，每到初一、十五就變成了乞丐聚集地。［4］公共區(qū)域甚至私人物業(yè)范圍存在大量的露宿者聚集，部分露宿者私人物品占用公共設(shè)施，給衛(wèi)生環(huán)境帶來(lái)不少影響，但出于社會(huì)輿論的影響，無(wú)部門(mén)敢處理。2015年初，江灣大酒店（商業(yè)中心樓）外騎樓底裝噴頭淋水驅(qū)趕露宿者事件，就在社會(huì)引起輿論危機(jī)。［5］很多時(shí)候，公安、城管等執(zhí)法部門(mén)在對(duì)具有違法違規(guī)行為的流浪乞討人員采取強(qiáng)制性管控手段時(shí)，面對(duì)輿論壓力，往往因害怕自身陷入“道德洼地”而顯得底氣不足。部分職業(yè)乞丐正是利用民眾這種盲目同情弱者的社會(huì)心理，將自己在生存上的“弱勢(shì)地位”轉(zhuǎn)化為社會(huì)管理中的“強(qiáng)勢(shì)地位”，阻礙職能部門(mén)的執(zhí)法活動(dòng)。［6］（P56-60）據(jù)流動(dòng)救助服務(wù)隊(duì)的工作人員稱(chēng)，在面對(duì)不愿離開(kāi)的乞討人員“我乞討我違法么”的質(zhì)疑時(shí)，無(wú)言以對(duì)，因?yàn)闆](méi)有明確的執(zhí)法依據(jù)。

三、構(gòu)建“網(wǎng)絡(luò)式”救助管理模式的實(shí)踐路徑

近年來(lái)，各地方政府開(kāi)始積極引導(dǎo)社工組織、企業(yè)、市民等社會(huì)力量參與城市流浪乞討人員的救助，試圖調(diào)整、改變傳統(tǒng)的行政救助管理模式，但社會(huì)力量的參與還處于探索過(guò)程中，尚未改變政府幾乎包攬所有救助工作的現(xiàn)狀。構(gòu)建一種新的由政府、社工組織、市民以及其他社會(huì)力量共同參與救助即“網(wǎng)絡(luò)式”救助管理成為發(fā)展的趨勢(shì)，從而實(shí)現(xiàn)各治理主體之間的資源整合、工作對(duì)接和系統(tǒng)交換，可以有效促進(jìn)城市流浪乞討人員的救助管理工作。

（一）構(gòu)建“網(wǎng)絡(luò)式”救助管理的制度體系

第一，制定救助管理的政策法規(guī)?，F(xiàn)行的《救助管理辦法》頒布至今已10余年，救助管理工作正處于再發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范，立法先行。廣州市作為改革開(kāi)放的先行者，應(yīng)勇于創(chuàng)新，在不違反上位法的基礎(chǔ)上，推進(jìn)流浪乞討人員救助和管理工作立法。建議以地方法法規(guī)的形式，制定《廣州市流浪乞討人員救助和管理規(guī)定》，明確流浪乞討救助對(duì)象，堅(jiān)持以幫助受助對(duì)象自力更生、回歸社會(huì)為目標(biāo)，把好“入口關(guān)”、疏通“出口關(guān)”，切實(shí)保障困難群眾的基本生存權(quán)益。特別是把好“入口關(guān)”，讓有需要的人接受救助，避免浪費(fèi)救助資源。另外，明確流浪乞討是否為影響他人或公共秩序的行為，并對(duì)違規(guī)流浪乞討行為明確細(xì)化，這不僅為選擇流浪乞討生活的人提供法律保障，也明確了相關(guān)執(zhí)法部門(mén)的工作職責(zé)，推進(jìn)救助管理工作。

第二，優(yōu)化救助管理的社會(huì)資源。廣州市現(xiàn)有救助機(jī)構(gòu)設(shè)置基本能維護(hù)全市流浪乞討人員的救助工作，但隨著社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展，仍有優(yōu)化整合的空間。如參照北京的做法，設(shè)立廣州市流浪乞討救助中心，負(fù)責(zé)廣州市流浪乞討救助工作的中長(zhǎng)期計(jì)劃、指導(dǎo)監(jiān)督市區(qū)兩級(jí)救助機(jī)構(gòu)的工作、聯(lián)系整合流浪乞討救助慈善組織力量、各區(qū)外展救助服務(wù)隊(duì)的籌建管理等工作。整合現(xiàn)有廣州市救助管理站和廣州市救助管理站市區(qū)分站資源，成立新的廣州市救助站，負(fù)責(zé)原來(lái)兩個(gè)市級(jí)站的所承擔(dān)的站內(nèi)救助工作。另外，應(yīng)以國(guó)務(wù)院推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)力量服務(wù)、創(chuàng)新公共服務(wù)機(jī)制為契機(jī)，探索救助管理與救助服務(wù)相分離的可行路徑，將救助管理機(jī)構(gòu)從服務(wù)提供者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)監(jiān)管者、政策制定者、督導(dǎo)協(xié)調(diào)者，推動(dòng)救助管理工作運(yùn)行機(jī)制的變革。［7］（P8-10）政府救助機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織的資源應(yīng)進(jìn)行深度整合，加強(qiáng)溝通合作。社會(huì)組織利用自身影響力，吸引社會(huì)力量通過(guò)捐款、捐贈(zèng)、貢獻(xiàn)志愿勞動(dòng)等方式增強(qiáng)自身活動(dòng)能力，負(fù)責(zé)街頭救助、勸導(dǎo)。救助機(jī)構(gòu)在救助中引入志愿力量，負(fù)責(zé)志愿者政策培訓(xùn)、為露宿者提供臨時(shí)住所和庇護(hù)等。

第三，創(chuàng)新救助管理的工作機(jī)制。地方政府及其相關(guān)部門(mén)，應(yīng)根據(jù)流浪乞討人員的新情況和救助管理的實(shí)際，創(chuàng)新救助管理的工作形式。建議取消由公安、民政、城管三家聯(lián)合組成的流動(dòng)救助服務(wù)隊(duì)，以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式，組建外展救助服務(wù)隊(duì)承擔(dān)街頭救助任務(wù)。學(xué)習(xí)深圳模式，建立以城管部門(mén)牽頭的街頭流浪乞討管理工作機(jī)制。由城管部門(mén)對(duì)特定的區(qū)域進(jìn)行巡查，對(duì)影響市容環(huán)境衛(wèi)生的流浪乞討行為進(jìn)行約束，并配合公安部門(mén)對(duì)違法流浪乞討行為進(jìn)行打擊。

（二）構(gòu)建以需求為導(dǎo)向的“網(wǎng)絡(luò)式”救助機(jī)制

第一，構(gòu)建“立體式”救助對(duì)象發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)。充分發(fā)揮現(xiàn)有的市、區(qū)、街（鎮(zhèn)）、居（村）四級(jí)工作網(wǎng)絡(luò)，消除救助盲區(qū)，由社區(qū)網(wǎng)格員承擔(dān)流浪乞討人員的發(fā)現(xiàn)、勸導(dǎo)、指引、報(bào)告等基本職責(zé)。充分發(fā)揮公安、城管等行政機(jī)關(guān)的作用，讓其執(zhí)行職務(wù)時(shí)若發(fā)現(xiàn)流浪乞討人員，應(yīng)當(dāng)負(fù)有告知義務(wù)，更有義務(wù)引導(dǎo)、護(hù)送其中的殘疾人、未成年人、老年人和行動(dòng)不便的其他人員到救助站接受救助；充分發(fā)揮社會(huì)力量的作用，以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式讓社會(huì)力量主動(dòng)開(kāi)展救助巡查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)有需要的救助對(duì)象；另外，應(yīng)完善現(xiàn)有114救助呼叫平臺(tái)，由外展救助服務(wù)隊(duì)負(fù)責(zé)出車(chē)提供救助。

第二，豐富流浪乞討人員救助服務(wù)內(nèi)容。在當(dāng)事人配合的情況下，可通過(guò)其自愿申請(qǐng)，有針對(duì)性提供以下救助服務(wù)：對(duì)于有勞動(dòng)能力的流浪乞討人員如拾荒者、打臨工者，應(yīng)該把符合條件的對(duì)象納入就業(yè)扶持政策體系，提供職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹和就業(yè)服務(wù)；對(duì)于因家庭矛盾或害怕連累家庭而出走的流浪乞討人員，應(yīng)該提供心理疏導(dǎo)，幫助其回歸家庭；對(duì)于擁有戶(hù)籍身份但因其他原因而無(wú)勞動(dòng)能力的流浪乞討人員，應(yīng)該提供社會(huì)救助政策指引，協(xié)助其返回戶(hù)籍所在地申請(qǐng)相應(yīng)的社會(huì)最低保障；對(duì)于各種原因與家庭成員走散的流浪乞討人員，應(yīng)該提供尋親服務(wù)。

第三，提高救助管理人員的專(zhuān)業(yè)能力。在救助實(shí)務(wù)過(guò)程中，應(yīng)該把社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)知識(shí)和方法運(yùn)用到實(shí)踐過(guò)程中，通過(guò)賦權(quán)、增能、自我認(rèn)同等理論方法的運(yùn)用，在互動(dòng)的過(guò)程中，提升救助對(duì)象的自我認(rèn)同感，增強(qiáng)其改變的動(dòng)力和信心，從而擺脫流浪乞討生涯，重新融入到正常的社會(huì)生活中去。［8］（P27-29）通過(guò)救助工作人員的培訓(xùn)教育，加強(qiáng)社會(huì)工作理論灌輸，切實(shí)轉(zhuǎn)變救助工作者的觀念，使其平等地對(duì)待每一個(gè)求助者。把社會(huì)工作價(jià)值理論融入流浪乞討人員街頭救助工作，針對(duì)求助者的需求，通過(guò)服務(wù)對(duì)象自決、鏈接社會(huì)資源等社工方式，實(shí)現(xiàn)流浪乞討人員“助人自助”，避免進(jìn)入“反復(fù)救、救反復(fù)”的怪圈。

（三）構(gòu)建流浪乞討行為的規(guī)范制度

第一，禁止未成年人流浪乞討。公安機(jī)關(guān)要加大涉及未成年人街頭流浪乞討的管控、解救工作力度，將涉及未成年人流浪乞討的警訊作為重要警情，快速出警并將相關(guān)人員一律帶回公安機(jī)關(guān)核查、甄別，對(duì)流浪未成年人采取保護(hù)措施。通過(guò)體征觀察、盤(pán)問(wèn)核對(duì)、人口信息查核、DNA采樣比對(duì)等措施核實(shí)未成年人身份及其與同行成年人的關(guān)系，情況基本清楚后，再護(hù)送到屬地未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)臨時(shí)安置。對(duì)攜帶、利用未成年人流浪乞討的成年人，應(yīng)立即采取控制措施，嚴(yán)格盤(pán)查，結(jié)合其侵害未成年人法定權(quán)益的違法犯罪情節(jié)，依據(jù)未成年人保護(hù)、治安管理等法律法規(guī)，予以訓(xùn)誡警告、行政處罰；涉嫌犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第二，打擊欺騙冒犯乞討行為。欺騙性乞討傷害社會(huì)的良心，人們對(duì)乞丐越來(lái)越戒備，對(duì)貧困的人越來(lái)越冷漠麻木，社會(huì)的公平和正義也在無(wú)意間被破壞。冒犯性乞討行為主要表現(xiàn)是滋擾他人，不達(dá)到乞討的目的則不放過(guò)他人，可以分為以下三種類(lèi)型：一是反復(fù)糾纏型，是指乞討者向他人行乞遭拒絕后，仍采取尾隨、阻攔等其他令人反感的方式繼續(xù)要求乞討錢(qián)財(cái)；二是強(qiáng)行討要型，是指以污言穢語(yǔ)、生拉硬拽等令人厭惡的方式乞討錢(qián)財(cái)；三是其他滋擾他人的方式，主要包括以強(qiáng)迫接受的方式賣(mài)花、賣(mài)唱、開(kāi)車(chē)門(mén)、拎包等行為變相乞討。公安機(jī)關(guān)接到媒體或當(dāng)事人舉報(bào)時(shí)，應(yīng)迅速出擊，依法查處乞討人員的違法行為。

第三，依法查處限定區(qū)域流浪乞討。結(jié)合廣州市的城市定位，應(yīng)通過(guò)立法規(guī)定，不得在機(jī)關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院、車(chē)站、碼頭、機(jī)場(chǎng)、公園、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、外國(guó)領(lǐng)事館等場(chǎng)所100米范圍內(nèi)乞討、露宿，影響市容環(huán)境衛(wèi)生。在特定的時(shí)間內(nèi)，不得有以下影響市容環(huán)境衛(wèi)生的行為：白天在市區(qū)主、次干道，人行天橋、人行地下通道、地鐵出口、騎樓下乞討、露宿；廣交會(huì)期間在廣交會(huì)場(chǎng)館、定點(diǎn)酒店附近乞討、露宿；農(nóng)歷初一、十五期間在光孝寺、大佛寺等著名寺廟附近乞討、露宿；菠蘿誕廟會(huì)期間在南海神廟附近乞討、露宿等。限制乞討、露宿的區(qū)域和時(shí)間應(yīng)由各區(qū)政府?dāng)M定，市政府審核后向社會(huì)公布。學(xué)校、醫(yī)院、旅游景點(diǎn)等各大中型公眾活動(dòng)場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)管理單位（機(jī)構(gòu)），負(fù)責(zé)或協(xié)調(diào)執(zhí)法部門(mén)對(duì)本單位（機(jī)構(gòu)）所屬公眾活動(dòng)場(chǎng)所的乞討、露宿行為實(shí)施積極有效管理，為來(lái)往客商、消費(fèi)者等服務(wù)對(duì)象提供安全有序、文明舒適的服務(wù)環(huán)境。

（四）構(gòu)建“網(wǎng)絡(luò)式”救助管理的輿論引導(dǎo)

第一，引導(dǎo)流浪乞討救助管理的理論研究。以政府主導(dǎo)、高校參與的方式，在特定的一段時(shí)間內(nèi)對(duì)全市范圍的流浪乞討人員進(jìn)行摸底排查，了解流浪乞討人員數(shù)量、分布等基本生存狀況，建立廣州市流浪乞討人員數(shù)據(jù)庫(kù)。引導(dǎo)研究人員分析救助大數(shù)據(jù)，開(kāi)展街頭走訪，與救助一線工作者開(kāi)展座談交流，形成具有可操作性的研究成果。借助新聞媒體，引導(dǎo)市民群眾對(duì)流浪乞討救助和管理進(jìn)行社會(huì)大討論，摸清社會(huì)輿論風(fēng)向。

第二，強(qiáng)化流浪乞討法律政策宣傳教育。各執(zhí)法管理部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)城市管理和社會(huì)治安法規(guī)的宣傳教育，告誡流浪乞討人員遵守文明秩序，配合城市管理；各救助服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)強(qiáng)化受助人員特別是反復(fù)受助人員的教育引導(dǎo)工作，宣傳城市管理法律法規(guī)，解讀國(guó)家救助救濟(jì)政策措施，教育、鼓勵(lì)受助人員遵紀(jì)守法、自尊自愛(ài)、自食其力，指引其尋求政府和慈善組織救濟(jì)和幫扶的正確途徑，幫助其尋找解決自己或家庭生活困難的根本性出路。

第三，樹(shù)立流浪乞討人員救助的正確導(dǎo)向。進(jìn)一步加大救助管理政策的宣傳力度，積極爭(zhēng)取社會(huì)各界對(duì)流浪乞討人員管理和救助工作的關(guān)注、理解和支持。堅(jiān)持正確的輿論導(dǎo)向，在全社會(huì)營(yíng)造關(guān)心、幫助流浪乞討人員的良好氛圍。

［1］廣州市民政局及其廣州救助管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)資料.

［2］張笑麗.基于部門(mén)聯(lián)動(dòng)和源頭救助視角：流浪乞討人員救助的問(wèn)題及對(duì)策［J］.社會(huì)福利：理論版，2015，（2）.

［3］廣州搜救隊(duì)救助街頭流浪露宿者遭乞討者嫌啰嗦［EB/OL］.http：//www.chinanews.com/sh/2014/12-29/ 6921194.shtml.

［4］寺廟前乞丐激增獻(xiàn)愛(ài)心要留神［EB/OL］.http：// sztv.cutv.com/cutv/news/xinwenguangchang/201302/197-6296819.shtml.

［5］廣州城管安裝定時(shí)噴水裝置驅(qū)趕露宿者［EB/ OL］.http：//news.qq.com/a/20150105/009516.htm.

［6］董軒.流浪乞討人員的公共安全風(fēng)險(xiǎn)管控［J］.山西警官高等專(zhuān)科學(xué)校學(xué)報(bào)，2015，23，（4）.

［7］民政部社會(huì)事務(wù)司.民政部致力救助管理轉(zhuǎn)型升級(jí)——救助管理工作十年總結(jié)與思考［J］.社會(huì)福利，2013，（12）.

［8］鮑翠萍.社會(huì)工作在流浪乞討人員救助工作中的介入［J］.社會(huì)福利：理論版，2014，（7）.

□責(zé)任編輯：周權(quán)雄

C913.7

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1003—8744（2016）03—0075—07

2016—4—26

劉錦（1984—），男，博士，中共廣州市委黨校政治學(xué)與法學(xué)教研部副教授，主要研究方向?yàn)槌鞘兄卫?、民族宗教?wèn)題；王克勝（1985—），男，廣州市救助管理站市區(qū)分站副科長(zhǎng)，主要研究方向?yàn)槌鞘猩鐣?huì)工作。