梁　鍔

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湖南省完善資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)研究*

梁鍔

摘要：現(xiàn)階段湖南經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與資源環(huán)境矛盾非常突出，“兩型社會”建設(shè)需要資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度來保證。湖南資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的驅(qū)動機(jī)制包括“兩型社會”建設(shè)的融資驅(qū)動、政府職能轉(zhuǎn)變驅(qū)動、“兩型社會”建設(shè)的制度創(chuàng)新驅(qū)動和立法驅(qū)動。湖南資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度的市場化發(fā)展，需要在市場、法律制度和政府三個層面加強(qiáng)建設(shè)，以市場為主導(dǎo)，以法律制度為保障，更好地發(fā)揮政府的監(jiān)督和調(diào)控作用。

關(guān)鍵詞：資源有償使用制度；生態(tài)補(bǔ)償制度；資源環(huán)境市場；“兩型社會”

隨著湖南經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，資源短缺、生態(tài)環(huán)境問題開始出現(xiàn)，嚴(yán)重影響到湖南的可持續(xù)發(fā)展。一些地區(qū)片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，過度開發(fā)和消耗資源，忽視環(huán)境治理，造成資源枯竭，生態(tài)環(huán)境惡化，導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境破壞者和受害者的對立，生態(tài)環(huán)境受益者和保護(hù)者的利益失衡，加劇了社會矛盾，影響了社會穩(wěn)定。湖南要避免走“先污染，后治理”的老路，就必須加快建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。在“兩型社會”建設(shè)和市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展的背景下，湖南正在探索建立健全資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度，用制度解決好經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和資源環(huán)境的矛盾。

一、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

資源有償使用制度是指國家采取行政法律手段使開發(fā)利用自然資源的單位和個人支付相應(yīng)費(fèi)用的一整套管理制度，主要包括合理的資源價格形成機(jī)制、資源開采權(quán)有償取得制度、資源開發(fā)管理和宏觀調(diào)控等。生態(tài)補(bǔ)償制度，又稱為生態(tài)有償服務(wù)制度，是指根據(jù)生態(tài)服務(wù)功能的價值量向環(huán)境保護(hù)者和生態(tài)建設(shè)者支付費(fèi)用的管理制度。國外對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的經(jīng)濟(jì)價值評估方法分為三類：直接市場法、替代市場法和條件價值法。

隨著我國稅制改革的進(jìn)展，資源稅改革的條件日益成熟。資源稅改革的方向包括：有序擴(kuò)大資源稅增稅范圍、引進(jìn)新的計(jì)稅方式、合理確定資源稅稅負(fù)水平和壓縮資源稅減免政策等。雷霆指出環(huán)境質(zhì)量資源有償使用是外部成本核算內(nèi)部化的重要手段，提出了環(huán)境質(zhì)量資源有償使用制度的理論基礎(chǔ)、補(bǔ)償?shù)闹骺腕w、支付形式、計(jì)價原則和實(shí)施管理。礦產(chǎn)資源有償使用制度改革需要協(xié)調(diào)處理好近期與遠(yuǎn)期、資源稅與費(fèi)、政府與市場、開發(fā)與環(huán)境、收益與分配這五方面關(guān)系。水權(quán)系一種“新型的準(zhǔn)用益物權(quán)”，水權(quán)具有流轉(zhuǎn)的可能。我國應(yīng)該允許取水許可證交易，建立和完善水權(quán)流轉(zhuǎn)的一級市場、二級市場。

Pagiola等（2005）將生態(tài)服務(wù)市場中的交易雙方分為生態(tài)服務(wù)受益方和供應(yīng)方。生態(tài)服務(wù)市場機(jī)制分為融資機(jī)制、支付機(jī)制和市場治理機(jī)制。生態(tài)服務(wù)市場分為政府主導(dǎo)、政府和私營經(jīng)濟(jì)共同主導(dǎo)、私營經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)三種類型。生態(tài)服務(wù)市場包括市場參與者、市場塑造者以及市場服務(wù)提供者。我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t有“破壞者付費(fèi)，保護(hù)者受益原則”“受益者補(bǔ)償原則”“政府主導(dǎo)，市場推進(jìn)原則”“公平性原則”等。根據(jù)領(lǐng)域和對象，生態(tài)補(bǔ)償分為四類：生態(tài)要素補(bǔ)償、區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償和流域生態(tài)補(bǔ)償。我國的生態(tài)補(bǔ)償政策主要包括財政補(bǔ)償、流域內(nèi)部補(bǔ)償、征收生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)補(bǔ)償、市場方式補(bǔ)償、異地開發(fā)補(bǔ)償和國家間補(bǔ)償（李克國，2007）。我國現(xiàn)在缺乏生態(tài)補(bǔ)償專門立法，相關(guān)法律規(guī)定中補(bǔ)償主體不明確，補(bǔ)償管理不規(guī)范，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確，補(bǔ)償方式較單一等（李靜云等，2007）。

二、湖南資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的驅(qū)動機(jī)制

湖南資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)，應(yīng)該堅(jiān)持“誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰受益、誰補(bǔ)償”原則，擺正政府和市場的關(guān)系，堅(jiān)持市場化改革方向，用市場化的思路和辦法解決資源環(huán)境問題。

（一）“兩型社會”建設(shè)的融資驅(qū)動

長期以來，湖南屬于粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。一方面，資源低價使用甚至無償使用，高消耗，資源利用效率低，浪費(fèi)嚴(yán)重；另一方面，污染排放大，未經(jīng)處理或經(jīng)簡單處理就直接排放，造成當(dāng)?shù)丨h(huán)境的嚴(yán)重惡化。政府需要投入大量的人力、物力和財力進(jìn)行環(huán)境治理和生態(tài)補(bǔ)償，但面臨資金窘境。中央和地方的生態(tài)補(bǔ)償資金的主要來源是縱向財政轉(zhuǎn)移支付，資金數(shù)量不足，來源單一。湖南省資興市東江湖周邊有生態(tài)公益林40.48萬畝，國家對公益林的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)10元/（畝·年），而林業(yè)經(jīng)營收入平均為100元/（畝·年）。公益林年平均收益僅占商品林的7%，每年的收益相差約4388.24萬元。構(gòu)建資源環(huán)境交易市場，用市場化融資渠道籌措資金，將完全能夠補(bǔ)充資金缺口，實(shí)現(xiàn)資金來源的多樣化。在交易平臺上，資源價格將由市場供求關(guān)系、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益的差異決定。資源的使用不再有免費(fèi)行為，而是有償使用，使用稅費(fèi)包括資源稅、資源補(bǔ)償費(fèi)、環(huán)境治理備用金以及使用費(fèi)等。企業(yè)在開發(fā)和使用資源的過程中，實(shí)際上承擔(dān)了全部生態(tài)修復(fù)成本。生態(tài)補(bǔ)償單獨(dú)依靠政府的財政投入，不足以解決所有的生態(tài)問題。政府建立生態(tài)環(huán)境服務(wù)市場，鼓勵生態(tài)環(huán)境需求方和供應(yīng)方進(jìn)行交易，實(shí)際上就解決了生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金不足問題。生態(tài)環(huán)境受益者和保護(hù)者通過市場的直接交易行為，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變驅(qū)動

政府工作的一個重點(diǎn)是調(diào)整政府和市場的關(guān)系，確定政府管理的邊界。現(xiàn)階段，市場在資源配置中起決定性作用，政府在資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償工作中的職能必須由傳統(tǒng)的主導(dǎo)向引導(dǎo)轉(zhuǎn)變，做好服務(wù)、行政管理和監(jiān)督等工作。政府不再全權(quán)負(fù)責(zé)所有工作，將負(fù)責(zé)建立、完善、監(jiān)督交易市場和管理市場之外的資源環(huán)境事項(xiàng)。政府不再充當(dāng)再分配的主體角色，不再需要制定所有要素領(lǐng)域的統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)服務(wù)領(lǐng)域完全可以實(shí)現(xiàn)市場化直接補(bǔ)償。政府將會發(fā)揮監(jiān)督和引導(dǎo)作用，形成比較完善的環(huán)境資源交易政策體系和交易工作協(xié)調(diào)機(jī)制，保證交易的公正、有序和便利。政府將會建立與市場相適應(yīng)的科學(xué)的財稅體制，保證資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)的公開、透明和公正，發(fā)揮財稅政策的激勵作用。政府的監(jiān)管應(yīng)該是由點(diǎn)到面，包括要素、流域和區(qū)域領(lǐng)域。政府職能在新的環(huán)境下，必須堅(jiān)持省情，與時俱進(jìn)，持續(xù)創(chuàng)新，重點(diǎn)抓當(dāng)前礦產(chǎn)、森林、流域和區(qū)域領(lǐng)域，解決好當(dāng)下的突出資源環(huán)境問題。為推進(jìn)湘江流域生態(tài)補(bǔ)償，2013年，湖南省實(shí)施湘江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體為湘江流經(jīng)的岳陽、長沙、湘潭、株洲、衡陽、永州、婁底、郴州市人民政府。生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞椒譃槌瑯?biāo)賠償和達(dá)標(biāo)補(bǔ)償兩種。凡是交界斷面水質(zhì)指標(biāo)值超過水質(zhì)控制目標(biāo)的，上游城市必須給予下游城市賠償。凡是交界斷面水質(zhì)指標(biāo)優(yōu)于水質(zhì)控制目標(biāo)的，下游城市必須給予上游城市補(bǔ)償。按照治污成本，超標(biāo)賠償標(biāo)準(zhǔn)：COD1400元/噸，氨氮1750元/噸，石油類1.4萬元/噸，鎘28萬元/噸，砷7萬元/噸。達(dá)標(biāo)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：COD700元/噸，氨氮875元/噸，石油類7000元/噸，鎘14萬元/噸，砷3.5萬元/噸。

（三）“兩型社會”建設(shè)的制度創(chuàng)新驅(qū)動

2007年以來，湖南省一直在進(jìn)行資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的改革試驗(yàn)，探索一條新型發(fā)展道路。建設(shè)8年來，我們感覺到，“兩型社會”建設(shè)的關(guān)鍵是，要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，從粗放型發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)榧s型發(fā)展方式，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中考慮人口、資源、環(huán)境的制約，走可持續(xù)發(fā)展之路?！皟尚蜕鐣钡慕ㄔO(shè)，要真正落到實(shí)處，需要靠制度創(chuàng)新來保證。資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度就是其中兩個非常重要的制度。資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的市場化行為本身就是一種優(yōu)勝劣汰機(jī)制。節(jié)約資源、重視生態(tài)、經(jīng)濟(jì)效益好的企業(yè)有更好的發(fā)展平臺，高消耗、高排放、低效益的企業(yè)將被淘汰。湖南省在環(huán)境保護(hù)的市場化探索方面，起步比較早，成立了環(huán)境資源交易市場，開展二氧化硫和廢水等排放權(quán)的交易。排放權(quán)交易市場對企業(yè)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境有很好的激勵作用。2013年，根據(jù)《湖南省排污權(quán)證管理規(guī)定》，長沙環(huán)境資源交易所對已經(jīng)實(shí)施排污權(quán)有償使用的209家企業(yè)發(fā)放排污權(quán)證，共辦理長沙新宇高分子科技有限公司、湖南阿瑞食品有限公司和長沙祥和再生資源有限公司等72家企業(yè)的排污權(quán)交易。在生態(tài)流域補(bǔ)償方面，湖南溈水流域?qū)庎l(xiāng)縣與望城區(qū)雙江口斷面因氨氮超標(biāo)，寧鄉(xiāng)縣補(bǔ)償望城區(qū)22113元。2014年以來，湖南省加強(qiáng)了重點(diǎn)行業(yè)環(huán)境整治，對醫(yī)藥制藥、鉛蓄電池、皮革鞣制、電鍍、重金屬礦采選和冶煉等行業(yè)企業(yè)進(jìn)行了環(huán)境治理檢查。其中，重金屬礦采選和冶煉企業(yè)共檢查416家，因污染治理不達(dá)標(biāo)被取締關(guān)閉的達(dá)5%，被停產(chǎn)整治的達(dá)12%，自行停產(chǎn)或拆除設(shè)備的達(dá)39%。

（四）立法驅(qū)動

從20世紀(jì)80年代以來，我國開始建立資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫?，逐漸形成了礦產(chǎn)資源法、森林法、稅法等一系列調(diào)整資源開發(fā)使用和生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律制度，開始征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)保證金以及資源稅等稅費(fèi)。2011年，《湖南省國有資源有償使用收入管理辦法》正式實(shí)施。從實(shí)踐上來看，這些法律制度對規(guī)范我國資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償起到了重要作用，但還不夠完善，具有一定的部門局限性。2010年，國家發(fā)改委牽頭，會同財政部等10個部門組織起草《生態(tài)補(bǔ)償條例》，建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕痉梢罁?jù)。湖南省也積極加強(qiáng)了要素類立法，包括《湖南省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》《湖南省林業(yè)條例》《湖南省濕地保護(hù)條例》等。2013年，《湖南省湘江保護(hù)條例》開始實(shí)施，標(biāo)志著湖南省在流域生態(tài)領(lǐng)域加強(qiáng)了立法工作。對于資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償市場化領(lǐng)域，我們還需要加強(qiáng)試點(diǎn)和探索，待積累了一定的經(jīng)驗(yàn)之后，立法工作必須緊緊跟上，做到有法可依。在市場化實(shí)踐中，法律制度也需要進(jìn)一步完善，充分監(jiān)管資源環(huán)境市場，提高資源配置效率。

三、湖南省資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的政策建議

湖南資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)，應(yīng)該立足于市場化改革方向，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

（一）資源環(huán)境市場的構(gòu)建和運(yùn)行

1.確權(quán)及交易平臺的構(gòu)建

現(xiàn)階段，資源環(huán)境市場已經(jīng)初具雛形，但交易主要集中在上海、北京等經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城市和地區(qū)。資源環(huán)境市場的交易行為應(yīng)該分為在交易平臺上進(jìn)行的場內(nèi)交易和平臺之外的場外交易。湖南省資源環(huán)境市場發(fā)展的一個重要的制約因素就是產(chǎn)權(quán)不夠明晰。只有明晰的產(chǎn)權(quán)，才能保證交易的可行性和合法性?，F(xiàn)階段湖南一個重要的任務(wù)就是進(jìn)行資源的確權(quán)。湖南自然資源豐富，分布不均，產(chǎn)權(quán)的歸屬受歷史條件的影響較大，決定了確權(quán)工作的長期性、艱巨性。要促進(jìn)資源環(huán)境市場的運(yùn)轉(zhuǎn)，構(gòu)建交易平臺是重要的一環(huán)。供需雙方、投資方等多方市場主體的交易行為促進(jìn)了交易市場的運(yùn)轉(zhuǎn)，資源配置通過交易平臺得以實(shí)現(xiàn)。交易平臺構(gòu)建的初期，應(yīng)該提供一系列的優(yōu)惠和便利政策，吸引企業(yè)、個人交易，擴(kuò)大交易量和交易額。在交易平臺不斷完善的過程中，金融工具的使用將有利于市場的繁榮。當(dāng)然，交易平臺的監(jiān)管水平必須不斷提升，保證交易的公開、公平和公正。交易平臺的監(jiān)管和運(yùn)行應(yīng)該分開，保證監(jiān)管的獨(dú)立性。

2.價格形成機(jī)制和交易機(jī)制的構(gòu)建

政府在主導(dǎo)資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償行為工作中，對區(qū)域、資源要素等的差異性往往考慮不足，存在價格基準(zhǔn)和統(tǒng)一定價問題，導(dǎo)致資源使用價格和生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都偏低。在資源環(huán)境市場中，價格圍繞價值上下波動，反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境修復(fù)成本等。市場價格的確定有多種形式，可以由供應(yīng)方確定，也可以由需求方確定，或者交易雙方商議決定，甚至可以由資產(chǎn)評估公司等第三方確定。資源與環(huán)境價值評估方法有很多，包括條件價值法、機(jī)會成本法等。資源環(huán)境市場交易平臺應(yīng)該實(shí)現(xiàn)自由交易，鼓勵企業(yè)、個人的交易行為。政府作為市場的監(jiān)督方，同時也是資源環(huán)境交易方，如何保證公平確實(shí)是一個兩難的問題。政府的交易行為不僅要接受外部第三方評估機(jī)構(gòu)的評估，也要接受內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)。交易機(jī)制包含交易門檻、交易項(xiàng)目、交易規(guī)則、交易監(jiān)管、交易投訴處理等。交易平臺必須保證公平競爭，保障交易雙方的合法權(quán)益，因此，必須加強(qiáng)市場的日常監(jiān)管，打擊違法交易行為，維護(hù)正常的交易秩序。

3.資源和生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈的培育

市場絕不是孤立的，市場實(shí)際是一張鏈條或網(wǎng)絡(luò)，將市場各方以復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)形態(tài)聯(lián)系起來，構(gòu)成產(chǎn)業(yè)鏈。資源環(huán)境市場的持續(xù)健康發(fā)現(xiàn)，同樣需要產(chǎn)業(yè)鏈的支持。資源和生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)怯赊r(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)等多個產(chǎn)業(yè)部門之間基于一定的技術(shù)經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)，依據(jù)循環(huán)經(jīng)濟(jì)或可持續(xù)發(fā)展的理念形成的跨越時空區(qū)域的鏈條式關(guān)聯(lián)關(guān)系形態(tài)。資源和生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展需要資源開發(fā)和環(huán)境治理技術(shù)、生態(tài)管理、金融服務(wù)、電子商務(wù)等領(lǐng)域的支持。因此，資源環(huán)境市場和其他市場必須實(shí)現(xiàn)有效的融合，實(shí)現(xiàn)技術(shù)、資金、人才等在不同市場中的流動，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)資源和生態(tài)市場的快速高效發(fā)展。資源和生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈在形成過程中，不能局限于一個省或一定的區(qū)域，要加強(qiáng)跨區(qū)域、跨流域甚至跨越國界的交流和合作，要主動融入全國市場、國際市場。資源和生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈的培育，要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)布局，注重專業(yè)分工，關(guān)注內(nèi)核式發(fā)展，提升發(fā)展的質(zhì)量和水平。在適宜的區(qū)域內(nèi)，產(chǎn)業(yè)的集聚將大大加強(qiáng)專業(yè)分工，形成巨大的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和競爭力。因此，資源和生態(tài)產(chǎn)業(yè)園將是未來一個重要的發(fā)展方向，將成為資源和生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的引擎。

4.企業(yè)環(huán)境認(rèn)證制度的建立

資源環(huán)境市場的構(gòu)建，需要有強(qiáng)大的市場需求。企業(yè)環(huán)境認(rèn)證需求能夠促使企業(yè)在生產(chǎn)、流通過程中注重環(huán)境保護(hù)和治理，積極開展生態(tài)環(huán)境服務(wù)的交易。企業(yè)對生態(tài)環(huán)境服務(wù)強(qiáng)烈的交易動機(jī)，源于企業(yè)內(nèi)外環(huán)境的壓力。隨著國家環(huán)境管理制度的完善和趨于嚴(yán)格，處罰執(zhí)行的力度正在不斷加大。企業(yè)的生態(tài)環(huán)境成本不再能轉(zhuǎn)嫁給社會，必須由自己買單。隨著公眾生態(tài)意識的增強(qiáng)和法律制度的完善，企業(yè)和產(chǎn)品的環(huán)境認(rèn)證會成為進(jìn)入市場的入場券以及品牌的重要組成部分。企業(yè)環(huán)境認(rèn)證制度不僅包括企業(yè)的環(huán)境認(rèn)證，也包括產(chǎn)品的環(huán)境認(rèn)證。例如當(dāng)前的企業(yè)碳足跡認(rèn)證和產(chǎn)品碳足跡認(rèn)證，就對企業(yè)減少碳排放、參與碳排放權(quán)交易產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。當(dāng)前，全國環(huán)境認(rèn)證還處于起步階段。2012年度長沙市對109家企業(yè)進(jìn)行環(huán)境行為信用評價，環(huán)境誠信企業(yè)4家，環(huán)境合格企業(yè)88家，環(huán)境風(fēng)險企業(yè)7家，環(huán)境不良企業(yè)10家。湖南省應(yīng)該看準(zhǔn)這塊巨大的市場，走在全國的前列。全球環(huán)境認(rèn)證市場近年來發(fā)展很快，歐美國家逐漸提高了進(jìn)口產(chǎn)品的環(huán)境認(rèn)證要求，形成了新的貿(mào)易壁壘。我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識到企業(yè)只有適應(yīng)這種可持續(xù)發(fā)展的潮流，才能在競爭中立足。

5.專業(yè)人才的培養(yǎng)

資源環(huán)境市場的建立和運(yùn)行，離不開專業(yè)人才的努力。20世紀(jì)80年代末，隨著可持續(xù)發(fā)展理念的提出，我們才開始把資源環(huán)境作為市場的一個要素來考慮?？梢哉f，資源環(huán)境市場還是一個新興的市場，產(chǎn)業(yè)鏈還正在形成當(dāng)中。而且，資源環(huán)境問題涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)、生態(tài)學(xué)等多個學(xué)科領(lǐng)域。因此，專業(yè)人才需要跨學(xué)科培養(yǎng)，并且需要對市場經(jīng)濟(jì)有深刻的認(rèn)識，具有很強(qiáng)的創(chuàng)新能力和開拓精神。對于人才的培養(yǎng)，我們尤其需要加強(qiáng)交流和合作，開闊眼界，相互借鑒，共同進(jìn)步。

（二）法律制度的完善

我國資源和環(huán)境法律制度還很不完善，在實(shí)際工作中還存在缺位的現(xiàn)象。我國資源和生態(tài)服務(wù)在市場化交易過程中面臨的產(chǎn)權(quán)問題，必須在立法上予以完善，才能真正實(shí)現(xiàn)確權(quán)行為的合法化。資源稅征收范圍過窄，要真正對市場有調(diào)節(jié)作用，落實(shí)“普遍征收”的原則，稅法必須進(jìn)行調(diào)整。在進(jìn)行資源開發(fā)、使用和保護(hù)的過程中，我們發(fā)現(xiàn)資源保護(hù)和有償使用的相關(guān)法規(guī)還處于零散的狀態(tài)，國家還沒有出臺資源有償使用的規(guī)范性法律法規(guī)。生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ü┙o思路，應(yīng)該從環(huán)境基本法、專門法和單行法的多元路徑展開?！董h(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境基本法，應(yīng)該把生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦砟钜苑蓷l文的形式確定。環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)域不僅包括污染治理，還應(yīng)該包括生態(tài)修復(fù)和治理。環(huán)境基本法律制度，不僅有環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、征收排污費(fèi)制度、限期治理制度，還應(yīng)有生態(tài)補(bǔ)償制度。生態(tài)補(bǔ)償作為環(huán)境管理一個專門領(lǐng)域，應(yīng)該建立《生態(tài)補(bǔ)償法》，使生態(tài)補(bǔ)償工作有基本法律依據(jù)，突破部門要素立法的局限性。我國資源與環(huán)境單行法很多，由于屬于不同部門制定，存在內(nèi)容不協(xié)調(diào)的問題，執(zhí)行起來存在一定的困難。因此，資源和環(huán)境單行法需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)和完善。

湖南省資源和生態(tài)法律法規(guī)立法工作正在穩(wěn)步推進(jìn)，取得了一定的進(jìn)展。從2005年以來，《湖南省濕地保護(hù)條例》《湖南省湘江保護(hù)條例》《湖南省實(shí)施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法（修訂草案）》等一系列法律法規(guī)實(shí)施，對湖南資源環(huán)境工作起到了重要的推動作用。但湖南資源和生態(tài)法律法規(guī)還不健全，仍需要加強(qiáng)部門要素類地方立法。未來，湖南需要加強(qiáng)立法的領(lǐng)域包括流域、區(qū)域、生物多樣性、氣候等。在資源環(huán)境市場的構(gòu)建和運(yùn)行過程中，我們發(fā)現(xiàn)市場化交易和監(jiān)管的法律法規(guī)還很不完善，工作任務(wù)還很重。湖南資源環(huán)境市場需要制定運(yùn)行和交易制度、監(jiān)管制度等，對交易原則、交易領(lǐng)域、交易雙方的權(quán)利和義務(wù)、交易方式、價值評估及方法、交易限制、監(jiān)管要求和程序等做出詳細(xì)的規(guī)定。

（三）政府的監(jiān)督和調(diào)控

1.科學(xué)財稅體制的創(chuàng)建

從2001年到2011年，湖南省森林生態(tài)效益補(bǔ)償金額累計(jì)達(dá)32.05億元，直接受益林農(nóng)約250萬戶。到2015年，湖南省將逐步建立流域、森林、礦產(chǎn)資源和自然保護(hù)區(qū)等重點(diǎn)領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償體系?？茖W(xué)的財稅體制應(yīng)該能夠協(xié)調(diào)資源和環(huán)境各方利益，推進(jìn)資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度的建設(shè)。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收制度、礦山環(huán)境保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)保證金制度、森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度等對生態(tài)環(huán)境在開發(fā)、使用過程中的恢復(fù)和治理起到了重要的資金支持作用。目前，中央和地方的財政轉(zhuǎn)移支付是生態(tài)修復(fù)和治理主要的資金來源。資源稅應(yīng)該遵循“普遍征收”的原則，從當(dāng)前7類應(yīng)稅礦產(chǎn)品和鹽，擴(kuò)大到森林資源、水資源等自然資源。資源稅的征稅方式從當(dāng)前的從量定額計(jì)征方式轉(zhuǎn)變?yōu)閺膬r計(jì)征方式，將資源稅和應(yīng)稅產(chǎn)品的價格聯(lián)系起來，發(fā)揮資源稅對資源級差收入的調(diào)節(jié)功能。生態(tài)補(bǔ)償工作應(yīng)該進(jìn)一步明確補(bǔ)償原則、補(bǔ)償領(lǐng)域、補(bǔ)償對象、補(bǔ)償方式，建立科學(xué)的補(bǔ)償評估方法，靈活地制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，推行有差異化的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償政策。

2.生態(tài)績效評價制度的實(shí)施

湖南省在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中，應(yīng)該完善發(fā)展成果考核評價體系，建立并實(shí)施生態(tài)績效評價制度。生態(tài)績效評價制度包括生態(tài)績效評價指標(biāo)體系、評價標(biāo)準(zhǔn)、評價方法、實(shí)施辦法等。與傳統(tǒng)績效指標(biāo)體系相比，生態(tài)績效評價指標(biāo)體系應(yīng)加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩等指標(biāo)的權(quán)重。生態(tài)績效評價是涉及社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境效益的全面評價。生態(tài)績效評價制度要求對資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償政策的效率和有效性、重大生態(tài)建設(shè)工程的實(shí)際效果等進(jìn)行定期評價，對生態(tài)補(bǔ)償資金的征收、管理進(jìn)行風(fēng)險評估，對資金分配的公平性展開調(diào)查。生態(tài)績效評價制度將有利于湖南綠色GDP的建立。2014年，湘潭市湘潭縣射埠鎮(zhèn)等180個鄉(xiāng)鎮(zhèn)被命名為第六批省級生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。今后衡量湖南的發(fā)展水平，不僅包括經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域，也包括生態(tài)領(lǐng)域。

3.政府協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建

現(xiàn)階段，資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度零散分布在各部門政策和法律之中，還沒有形成完整的體系。一旦涉及資源環(huán)境問題，就需要國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)業(yè)部等各個相關(guān)部門協(xié)調(diào)解決。考慮到資源環(huán)境問題的全局性和重要性，我們應(yīng)該建立資源環(huán)境問題協(xié)調(diào)解決機(jī)制。政府協(xié)調(diào)機(jī)制包括資源環(huán)境組織機(jī)構(gòu)的建立、崗位的分工和職責(zé)的明確、定期不定期的協(xié)調(diào)會議、各相關(guān)方的參與等。資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建，政府應(yīng)該鼓勵相關(guān)部門、相關(guān)企業(yè)和個人積極參與，在部門間、區(qū)域間和利益相關(guān)方之間實(shí)現(xiàn)有效的協(xié)調(diào)和互動。資源環(huán)境市場的管理，需要市場監(jiān)督機(jī)構(gòu)高效地協(xié)調(diào)各政府部門，減少交易過程中的行政干預(yù)，保障市場交易行為。針對環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管的難度，湖南省加強(qiáng)了環(huán)保部門和公安機(jī)關(guān)的合作，建立了環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動協(xié)作機(jī)制。

4.政策的宣傳和社會力量的引導(dǎo)

湖南省在“兩型社會”建設(shè)過程中，應(yīng)該深層次地提煉資源節(jié)約和環(huán)境友好理念，提高公眾的參與熱情，加強(qiáng)資源環(huán)境政策的宣傳教育。在宣傳中，我們要抓典型的事跡、身邊的事跡、令人心動或心痛的事跡，激發(fā)群眾的生態(tài)建設(shè)積極性。“兩型社會”的建設(shè)，同樣需要社會力量的參與。政府要引導(dǎo)國內(nèi)外非政府組織和非營利組織的發(fā)展，發(fā)揮社會組織的資金支持、輿論導(dǎo)向、政策監(jiān)督和環(huán)境訴訟等作用。

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（責(zé)任編輯：柳陽）

The Study of the System for Paid Resources and Eco-compensation in Hunan Province

Liang E

Abstract：At present，the contradiction between Hunan’s economic and social development and resource environment is obvious，the construction of two-oriented society needs resource paid use and eco-compensation system. The driven mechanisms of Hunan’s resource paid use and eco-compensation system include financing，transition of governmental functions，institutional innovation and legislation. Hunan’s market-driven development of resource paid use and eco-compensation system needs to work through market，law and government，forms market dominance，law guarantee and government supervision and adjustment.

Key Words：Resource Paid Use System；Eco-Compensation System；Resource Environment Market；Two-Oriented Society

作者簡介：梁鍔，男，長沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院商學(xué)院講師（長沙410004）。

*基金項(xiàng)目：2014年湖南省哲學(xué)社會科學(xué)基金課題“我省加快構(gòu)建和完善資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究”（14YBA033）和2014年湖南省情與決策咨詢研究課題“‘兩型社會’下湖南資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)研究”（2014ZZ020）。

中圖分類號：C93

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095—5766（2016）01—0155—06

收稿日期：2015—11—02