馬先標(biāo)

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區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策若干基本理論要素研究

馬先標(biāo)

摘要：對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的功能、制定實(shí)施主體、種類、性質(zhì)、制定依據(jù)與制定原則等若干基本理論要素進(jìn)行逐一解讀。區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的功能是要縮小區(qū)域之間過(guò)度的、不適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)差距，促進(jìn)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，以避免區(qū)際過(guò)度發(fā)展差距下的社會(huì)矛盾和沖突，此外，區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策還有民族、國(guó)防等特殊向度的擴(kuò)展功能；區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策制定主體是以中央和省級(jí)政府為主的整個(gè)政府體系；公共性是區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的根本屬性，當(dāng)然這種公共性的發(fā)揮，要有利于形成市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)的政市協(xié)調(diào)的破解“區(qū)域問(wèn)題”的長(zhǎng)效機(jī)制。相關(guān)的解讀為制定有效的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策體系，乃至促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)治理體系與治理能力現(xiàn)代化，提供了基礎(chǔ)理論支撐。

關(guān)鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策；基本理論；功能與制定實(shí)施主體；政策種類與性質(zhì)；制定依據(jù)與制定原則

如何制定正確的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，不但事關(guān)各區(qū)域自身的發(fā)展水平和發(fā)展質(zhì)量，也必然對(duì)涵蓋各區(qū)域的一國(guó)總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。歷史與現(xiàn)實(shí)、理論和實(shí)踐都表明，無(wú)論是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的政府和理論界，還是新興經(jīng)濟(jì)體的政府和理論界，都重視區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策研究、制定和實(shí)施，重視對(duì)其相關(guān)績(jī)效的評(píng)價(jià)。然而就中國(guó)國(guó)內(nèi)情況來(lái)看，學(xué)者對(duì)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策相關(guān)的基本理論要素，還缺乏較多的系統(tǒng)探討和準(zhǔn)確把握，導(dǎo)致諸多扭曲的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，在廣闊的東部、中部和西部三大地帶井噴式涌現(xiàn)，影響區(qū)域發(fā)展中的政市關(guān)系協(xié)調(diào)，損害區(qū)域內(nèi)和區(qū)域之間（以下簡(jiǎn)稱區(qū)際）資源配置效率。加上改革進(jìn)程中政府職能轉(zhuǎn)變不到位，對(duì)政府績(jī)效考核予以貫徹落實(shí)的效果難提高，以及市場(chǎng)本身的缺陷，使得區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域的一些亂象長(zhǎng)期存在，難以治理，進(jìn)而影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

與此相伴隨，包括區(qū)域規(guī)劃（即區(qū)域發(fā)展規(guī)劃）、城市規(guī)劃①在內(nèi)的諸多戰(zhàn)略性區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，其內(nèi)容“寬窄失范”、重復(fù)矛盾、規(guī)劃“碎片化”等現(xiàn)象也較為嚴(yán)重，由此也引發(fā)對(duì)某些區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策是否有必要存在的誤解和詰難：如認(rèn)為順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和加入WTO后的國(guó)際形勢(shì)，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)一體化和構(gòu)建統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)大市場(chǎng)是必然選擇，眾多跨省市的區(qū)域一體化政策，以及省市層面普遍制定實(shí)施區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，會(huì)導(dǎo)致區(qū)際歧視和差異，與國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)一體化的大方向也相違背。理論界也有關(guān)于一些區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策干預(yù)區(qū)域資源、要素和產(chǎn)品自由流動(dòng)配置，損害市場(chǎng)效率、妨礙市場(chǎng)機(jī)制、造成“無(wú)謂損失”的評(píng)責(zé)，進(jìn)而認(rèn)為國(guó)內(nèi)政府部門制定紛繁雜亂的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策是好心辦壞事，等等。

基本理論問(wèn)題具有始基性、源頭性的特征，在此情境下，有必要重新思考、準(zhǔn)確界說(shuō)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策本身相關(guān)的基本理論核心要素，包括區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的功能、制定實(shí)施主體、種類、性質(zhì)、制定依據(jù)與制定原則等，以期為實(shí)踐層面制定有效的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，夯實(shí)理論基礎(chǔ)，提供方法論支持。

下面的解讀將循著如下進(jìn)路展開(kāi)：首先剖析區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策功能與制定實(shí)施主體，接著解讀區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的種類與性質(zhì)，并進(jìn)一步對(duì)其制定依據(jù)與制定原則進(jìn)行探討，并簡(jiǎn)要辨析區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策與區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)制度和區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策等相關(guān)概念之間的關(guān)系。

一、區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的功能與制定實(shí)施主體

近10多年來(lái)，對(duì)國(guó)家區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行解讀的研究漸增②。如關(guān)于美國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策（李曉西，1996；慶沅、彭堯，1997；沈?yàn)I、王海龍，2000；連振隆，2000；胡玲，2000；劉建芳，2002；賈慶軍，2004；司勁松，2005；王濤，2007；張力等，2010）、③日本區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策（衣保中、任莉，2003；井文城，2015；張潔，2013）、韓國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策（施衛(wèi)東，2000；孫秉舜，2007；金鐘范，2005④）等研究探討。篇名出現(xiàn)“中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策”主題的學(xué)術(shù)論文（中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策課題組，1991；魏后凱，1991；蔣清海，1991；張可云，1997；王一鳴，1998，2006；孫維東，1997；陳其霆，1999；史增震，1999；姚敏，2001；趙艾鳳等，2001；張永麗、李國(guó)政，2002；陳家海，2003；朱建成等，2008；桂光，2009；馮倩宇，2011；徐靜等，2012；陳麗娜等，2013）則明顯多于對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)主題研究，也有書名即突出“區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策”主題的出版物（母愛(ài)英，2004；張可云，2005；張麗君，2006；陳家海，2010）⑤。當(dāng)然，還有一些研究生的學(xué)位論文主題即為中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，此不列出。

然而，在對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策概念的某些組分的闡述上，似乎仍不夠清晰精當(dāng)，乃至存在偏誤。例如對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的性質(zhì)問(wèn)題的理解和把握上，對(duì)區(qū)域政策、區(qū)域制度和區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的邏輯關(guān)系、區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策制定實(shí)施主體的內(nèi)涵外延等認(rèn)識(shí)上，還存在一些視其為不言自明、理當(dāng)如此的先驗(yàn)認(rèn)知現(xiàn)象。實(shí)際上，正是因?yàn)閷?duì)該類政策的某些組分，特別是性質(zhì)、制定實(shí)施主體等缺乏更為深度系統(tǒng)的闡述、認(rèn)知和把握，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的某些內(nèi)容混亂，政策亂象叢生，并引發(fā)義理性危機(jī)。

鑒于此，需重新思考、梳理和歸納總結(jié)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策概念相關(guān)的基本組分的含義。這里首先闡述其功能、制定實(shí)施主體。

（一）區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的功能

只有明晰和深刻地體察區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策所具有的主要功能，才能為這種政策是否有存在的必要性意義找到根據(jù)，也才能確定應(yīng)該由什么樣的主體來(lái)制定、實(shí)施該類政策。闡述區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策功能，又需從區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策如何產(chǎn)生開(kāi)始。

1.區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的產(chǎn)生

一般來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下企業(yè)獨(dú)立地投資和生產(chǎn)，形成部門經(jīng)濟(jì)或行業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，也形成了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間結(jié)構(gòu)。當(dāng)這種經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)過(guò)度扭曲、失衡，市場(chǎng)機(jī)制不能有效地發(fā)揮作用或失靈，導(dǎo)致區(qū)際之間在人均收入、就業(yè)狀況等主要指標(biāo)的發(fā)展差距較大乃至過(guò)大時(shí)，政府會(huì)通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、福利補(bǔ)貼、科技教育促進(jìn)等政策，調(diào)控這種區(qū)域之間發(fā)展的過(guò)大差距，區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策由此而產(chǎn)生。

新中國(guó)成立直至改革開(kāi)放前一段時(shí)期，實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，一些面向區(qū)域的重點(diǎn)項(xiàng)目、財(cái)政投資乃至生產(chǎn)力布局政策，也因具有空間效應(yīng)，帶有對(duì)區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)行調(diào)控的特征，按理說(shuō)這似乎也是一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策。然而，通常所說(shuō)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，主要是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策。經(jīng)濟(jì)政策史和五年計(jì)劃、五年規(guī)劃歷程表明，中國(guó)自20世紀(jì)80年代開(kāi)始市場(chǎng)化的改革，也就開(kāi)始有獨(dú)立的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，而此前計(jì)劃體系下，政府對(duì)財(cái)政、投資、重點(diǎn)項(xiàng)目在全國(guó)各區(qū)域的直接干預(yù)和布局，雖然具有空間效應(yīng)，但似乎只能說(shuō)是一種廣義的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策。

2.區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的功能

區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，應(yīng)該說(shuō)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展政策或地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展政策的簡(jiǎn)稱。

國(guó)內(nèi)外諸多的理論探索和實(shí)踐都表明，區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的功能不是簡(jiǎn)單地促進(jìn)一國(guó)某一區(qū)域的資源有效配置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是要縮小區(qū)域之間過(guò)度的、不適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)差距，并進(jìn)一步地縮小各區(qū)域居民在人均收入、就業(yè)機(jī)會(huì)、社會(huì)保障福利乃至教育水平等方面的不適當(dāng)差距，促進(jìn)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，以避免區(qū)際過(guò)度發(fā)展差距下的社會(huì)矛盾和沖突?！皩?duì)于像中國(guó)這樣一個(gè)地區(qū)差異懸殊且面臨著諸多復(fù)雜區(qū)域問(wèn)題的發(fā)展中大國(guó)來(lái)說(shuō)，制定并實(shí)施科學(xué)有效的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，將是國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分，也是國(guó)家調(diào)控和協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，優(yōu)化資源空間配置的重要手段”（魏后凱，2005）。

我們通常所述及的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)，指的是該類政策的應(yīng)然功能，即通過(guò)實(shí)施該類政策，應(yīng)該達(dá)到什么樣狀態(tài)的政策效果。如一些專家學(xué)者認(rèn)為，區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)，就是要改進(jìn)當(dāng)?shù)馗＠?，消除要素流?dòng)障礙，塑造區(qū)域發(fā)展的長(zhǎng)期動(dòng)力（安虎森，2003）。而其在實(shí)施過(guò)程中所達(dá)到的效果，體現(xiàn)了實(shí)然層面的功能。

就國(guó)內(nèi)而言，區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的最終目標(biāo)可歸結(jié)為“最終實(shí)現(xiàn)各地區(qū)人民共同繁榮富裕的目標(biāo)”（陳耀，2013），或進(jìn)一步有助于促進(jìn)全面建成小康社會(huì)、和諧社會(huì)，這個(gè)最終目標(biāo)與國(guó)內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的最廣泛意義上的功能相對(duì)應(yīng)。

也有研究文獻(xiàn)指出其與市場(chǎng)機(jī)制在區(qū)域經(jīng)濟(jì)資源配置中的角色關(guān)系，如“區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策是糾正市場(chǎng)機(jī)制在資源空間配置上的失靈，抑制區(qū)域差距的過(guò)分?jǐn)U大，降低空間社會(huì)交易成本，維持必要區(qū)域公平，實(shí)現(xiàn)資源空間上的優(yōu)化配置”（曹玉書等，2002）。

此外，對(duì)于一些多民族的大國(guó)來(lái)說(shuō)，如中國(guó)、英國(guó)等，區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策還凸顯民族地區(qū)與其他區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的作用，以增強(qiáng)民族凝聚力、維護(hù)領(lǐng)土完整和國(guó)家統(tǒng)一，應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全等特別功能。區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策也有其特殊背景下的鞏固國(guó)防功能、鞏固邊防功能和相應(yīng)的目標(biāo)，如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的蘇聯(lián)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期中國(guó)的三線建設(shè)時(shí)期，就是這種情形。即使是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，某些區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策也有鞏固國(guó)防、增強(qiáng)軍隊(duì)實(shí)力的部分功能。對(duì)歐美成熟國(guó)家區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的功能做歸納，甚至還能發(fā)現(xiàn)減少區(qū)域人口和大城市交通過(guò)度擁擠的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策內(nèi)容，當(dāng)前我們治理霧霾和環(huán)京津貧困帶，可從中汲取經(jīng)驗(yàn)。

上述的分析無(wú)疑表明，區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策總體功能和分項(xiàng)功能，對(duì)應(yīng)其總目標(biāo)和各分項(xiàng)目標(biāo)。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策所具有的各項(xiàng)功能，制定并采取合適的相關(guān)政策，就可以實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)目標(biāo)，特別是縮小各區(qū)域居民生活水平的過(guò)大差距。我們需要打破區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策功能僅限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而不擴(kuò)展到社會(huì)、民族、國(guó)防等領(lǐng)域的狹隘功能觀，特別是就我國(guó)這樣的多民族國(guó)家情況來(lái)看，由于民族區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策同樣是“黨的民族政策和國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分”（張麗君等，2010），因而，促進(jìn)民族地區(qū)這樣的特殊區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，就更事關(guān)各民族團(tuán)結(jié)和共同繁榮的國(guó)家大戰(zhàn)略，而需要受到足夠的重視。當(dāng)然，過(guò)度強(qiáng)調(diào)其中的一部分功能，而忽略其他功能的政策觀點(diǎn)，肯定也是偏誤的。

（二）區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策制定實(shí)施主體

一些關(guān)于制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策重要性的理論闡述，就隱含了有關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展政策的制定主體。例如，“由于區(qū)位地緣、歷史基礎(chǔ)和社會(huì)人文等諸多因素的影響，區(qū)域之間的發(fā)展存在不小的差距。要實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，既要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，又要根據(jù)不同區(qū)域的實(shí)際情況采取不同的區(qū)域政策，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的共同繁榮”（陳棟生，2005）。顯然，上述這段話中，與市場(chǎng)主體對(duì)資源配置的角色相對(duì)應(yīng)，另一個(gè)“又要根據(jù)不同區(qū)域的實(shí)際情況采取不同的區(qū)域政策”的主體，無(wú)疑是政府。并且，就中國(guó)特色的政治權(quán)力機(jī)構(gòu)而言，這里的“政府”實(shí)際上是大政府體系，即國(guó)內(nèi)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，是“黨和政府有關(guān)宏觀區(qū)域經(jīng)濟(jì)的政策”（陳棟生，2005）。

從區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的功能以及各國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)踐歷程可知，政府的確是制定和實(shí)施區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的主體。

對(duì)政府是區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的制定實(shí)施主體予以專門的強(qiáng)調(diào)，似乎是多余的。實(shí)際上，只有深刻理解和把握政府是制定實(shí)施區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的主體，才能對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策究竟包括哪些種類，以及全面系統(tǒng)地認(rèn)清其性質(zhì)等關(guān)鍵問(wèn)題，做到心中有數(shù)，并且對(duì)國(guó)內(nèi)那些打著縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距旗號(hào)的所謂的“區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策”，給予清理歸并。

國(guó)外情況，以美英為例，美國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)署負(fù)責(zé)對(duì)“問(wèn)題區(qū)域”的援助和確定問(wèn)題區(qū)域框架，經(jīng)濟(jì)分析局負(fù)責(zé)區(qū)域分析和區(qū)域劃分；英國(guó)則由貿(mào)工部負(fù)責(zé)鑒別受資助地區(qū)和企業(yè)，勞工部負(fù)責(zé)這些地區(qū)就業(yè)者的再培訓(xùn)，“傳統(tǒng)區(qū)域政策時(shí)期”，主要是中央政府制定政策，中央政府和地方政府在“新區(qū)域政策時(shí)期”，逐步開(kāi)始共同制定和實(shí)施區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策⑥，等等。

國(guó)內(nèi)情況，中央層面的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策制定，由國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)，實(shí)施主體是各產(chǎn)業(yè)各領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)管理類部委。但是，一些研究指出應(yīng)盡快組建更高級(jí)別的國(guó)家區(qū)域政策委員會(huì)，下設(shè)東北、中部、西部、東部辦公室，根據(jù)發(fā)展需要還可在相應(yīng)的這些辦公室下，細(xì)分若干經(jīng)濟(jì)圈辦公室⑦。

認(rèn)識(shí)到政府體系是區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的制定實(shí)施主體還不夠，還需弄清楚：是否各層級(jí)政府和諸多政府組成的部門，都可以制定并實(shí)施區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策？各層級(jí)政府和政府部門制定的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策之間的邏輯關(guān)系是什么？深刻而徹底地認(rèn)清這些看似簡(jiǎn)單而并未系統(tǒng)闡述過(guò)的理論問(wèn)題，對(duì)促進(jìn)國(guó)內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的科學(xué)化，乃至發(fā)展中國(guó)特色區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策體系，都是非常必要且尤為關(guān)鍵的。

由于中國(guó)地域廣闊，諸多省級(jí)政府管轄的地域范圍與世界上其他不少國(guó)家的疆域等同⑧，不但東中西部三大地帶之間的發(fā)展極不平衡，就是省際經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，乃至一些省內(nèi)各局部區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)差距也較大。鑒于此，至少需由央省兩級(jí)政府制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，相應(yīng)的政府主管部門也應(yīng)擔(dān)負(fù)起執(zhí)行政策的職責(zé)。

當(dāng)然，一些地市、縣鄉(xiāng)級(jí)政府有制定適合本行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)政策的訴求和沖動(dòng)，并冠之以縣域、鎮(zhèn)域區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，對(duì)此，不能簡(jiǎn)單地予以否定，而需要全面而客觀地對(duì)待。例如，甘肅省民勤縣作為生態(tài)危機(jī)重災(zāi)區(qū)，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人曾對(duì)此有“決不讓民勤成為第二個(gè)羅布泊”的期待與要求，那么，促進(jìn)甘肅省內(nèi)市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，具體到民勤縣，是否該縣政府就只能是旁觀者或配角，而主要讓央省兩級(jí)政府唱主角？這似乎是值得深入思考的命題之一。

的確，中央層面的區(qū)域政策的導(dǎo)向，是地方政府制定本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)政策的重要風(fēng)向標(biāo)，但是中國(guó)疆域廣闊、各地情況差別大，在遵循根本原則的前提下，也應(yīng)提倡自主探索差異化的地區(qū)經(jīng)濟(jì)政策，即通常的因地制宜的地區(qū)經(jīng)濟(jì)政策（陳娟等，2008；楊波，2010；等等）。

不過(guò)，因地制宜的“地”，其區(qū)域和等級(jí)到底定位在什么邊界上，的確還需要學(xué)業(yè)兩界深入研究和爭(zhēng)鳴。但是，基本可以肯定的觀點(diǎn)是，國(guó)內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距突出而需要政府來(lái)調(diào)節(jié)的問(wèn)題，大部分集中在省級(jí)區(qū)域乃至跨省的多省市區(qū)域。

需要指出的是，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施效果的監(jiān)督評(píng)價(jià)，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施的重要環(huán)節(jié)，也是促進(jìn)其政策效果的必要手段，因而，各級(jí)人大、審計(jì)監(jiān)察機(jī)關(guān)也應(yīng)以適當(dāng)方式參加區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的制定實(shí)施，并作為廣義的政府組成部分，而歸入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)政策制定實(shí)施主體內(nèi)。

另外，在新公共管理運(yùn)動(dòng)中孕育而生的政府績(jī)效考核制度安排，內(nèi)在地要求政府公共政策制定與實(shí)施，需吸納社會(huì)公眾參與，這無(wú)疑表明了社會(huì)公眾在區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的制定領(lǐng)域也是更為廣義層面上的制定者和政策實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)督者，但是，似乎可以肯定而形成共識(shí)：政府體系是區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策制定和實(shí)施主體，社會(huì)公眾所扮演的主要是政策制定過(guò)程中的有效參與、依法依規(guī)監(jiān)督⑨。

二、區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的類別與性質(zhì)

（一）區(qū)域等級(jí)視角下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策類別

由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的問(wèn)題和矛盾，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策作用的對(duì)象,因此，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的對(duì)象，是可以先把區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策劃分為地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策和中央(宏觀)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策兩類的。

同樣是兩類，研究國(guó)際理論的人士，則劃分了國(guó)際區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策和國(guó)家區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策。即“區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策分化為兩種類型：超國(guó)家層次的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策和國(guó)家層次的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策”。

超國(guó)家層次的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，指的是區(qū)域性組織制定的涉及該組織內(nèi)部成員國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)政策，如北美自由貿(mào)易區(qū)、歐盟、東盟經(jīng)濟(jì)圈等的有關(guān)政策。超國(guó)家層次的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策涉及關(guān)稅、貨幣發(fā)行、外匯管制、移民限制等多方面的政策。

國(guó)家層次的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，主要是指一國(guó)各級(jí)政府為解決本國(guó)各區(qū)域體系之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系而制定的經(jīng)濟(jì)政策，只涉及國(guó)家內(nèi)部的區(qū)域公平發(fā)展、產(chǎn)業(yè)合理分布和地區(qū)利益協(xié)調(diào)等，并從全國(guó)各地區(qū)的發(fā)展需要出發(fā)，制定一系列指導(dǎo)性的產(chǎn)業(yè)、投資、科技、勞動(dòng)、環(huán)保等方面的政策⑩。

如此看來(lái)，僅從區(qū)域所涵蓋的范圍大小來(lái)看，可認(rèn)為存在三等級(jí)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策：超國(guó)家的國(guó)際區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策、國(guó)家區(qū)域政策、地方區(qū)域政策。而那種將地方區(qū)域的等級(jí)擴(kuò)展到省、市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的更細(xì)化的區(qū)域形式，無(wú)疑增加了豐富而復(fù)雜的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的類別。

（二）政策工具視角下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策種類

上述主要從區(qū)域空間范圍的大小和管理等級(jí)，劃分了區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的種類。針對(duì)某特定的“問(wèn)題區(qū)域”，還存在需要說(shuō)明的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策工具究竟有哪些問(wèn)題。

存在哪些區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策工具，可實(shí)現(xiàn)其功能或達(dá)到其政策目標(biāo)呢？這需要放眼國(guó)際，特別是從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展歷程中，去找尋和歸納總結(jié)。

一個(gè)共識(shí)是，世界上大多數(shù)國(guó)家都存在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡的問(wèn)題，美日韓等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家亦不例外。但是，美日韓等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家由于采取了正確有效的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，克服了原先國(guó)內(nèi)區(qū)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)大差距問(wèn)題。

以美國(guó)為例，與中國(guó)長(zhǎng)期存在的東中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距大的情形相似，美國(guó)也在建國(guó)后存在落后的南部、西部和發(fā)展較好的東部地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)狀況極不平衡的困境，但是，對(duì)美國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的相關(guān)研究表明，美國(guó)政府通過(guò)實(shí)施成功的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，在西進(jìn)、南部振興等區(qū)域戰(zhàn)略持續(xù)推動(dòng)下，實(shí)現(xiàn)了本國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體協(xié)調(diào)。其所采用的政策工具，主要是先識(shí)別劃定發(fā)展不平衡的地區(qū)，尤其是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)等“問(wèn)題區(qū)域”，然后采用財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付êIS、差別化的區(qū)域稅收政策、以交通為代表的基礎(chǔ)實(shí)施投資傾斜政策，以及針對(duì)“問(wèn)題區(qū)域”設(shè)立專門的區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)、制定針對(duì)性法律法規(guī)等區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策工具，破解“區(qū)域問(wèn)題”。

為了促進(jìn)本國(guó)區(qū)域均衡發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家如日本、韓國(guó)等，在采用相類似的政策工具的基礎(chǔ)上，政府的積極引導(dǎo)功能還體現(xiàn)在：有針對(duì)性地制定持續(xù)促進(jìn)本國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的全國(guó)性發(fā)展規(guī)劃。通過(guò)數(shù)十年的努力，美日韓等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，因成功地實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，理應(yīng)同時(shí)稱得上是區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策成功的國(guó)家。

國(guó)內(nèi)的理論探索方面，有將區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策種類概括為區(qū)域分工政策、區(qū)域布局政策、特殊問(wèn)題區(qū)域政策，以及區(qū)域調(diào)控與管理政策四類（張可云，1997）的，有提出區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策手段包括“區(qū)域投資政策、區(qū)域財(cái)政政策、區(qū)域金融政策、區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域布局政策、區(qū)域開(kāi)放政策等，但最重要的是前三者”的觀點(diǎn)（李建華，2002），也有專家學(xué)者認(rèn)為，“根據(jù)比較流行的區(qū)域經(jīng)濟(jì)分析理論，可以從基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)化政策、人力資本投資、城鎮(zhèn)體系與增長(zhǎng)極、農(nóng)業(yè)發(fā)展措施、激勵(lì)措施、分權(quán)化與地方財(cái)政等方面，分析欠發(fā)達(dá)地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的主要內(nèi)容以及調(diào)控手段”（安虎森，2003）。相應(yīng)的調(diào)控手段自然也就成為某類區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，而各種區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策則構(gòu)成區(qū)域政策框架，如各有側(cè)重的區(qū)域發(fā)展政策、促進(jìn)生產(chǎn)要素在各區(qū)域間自由流動(dòng)的政策、區(qū)際公共服務(wù)均等化政策等（王一鳴，2006）。

不過(guò)，從美日韓等國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)中，可大致認(rèn)識(shí)到一些基本的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策工具：確定問(wèn)題區(qū)域；制定相關(guān)法律；設(shè)立相關(guān)機(jī)構(gòu)；公共財(cái)政和稅收補(bǔ)貼；以交通為代表的基礎(chǔ)實(shí)施傾斜政策；有針對(duì)性的區(qū)域規(guī)劃乃至國(guó)家規(guī)劃等。這些工具對(duì)國(guó)內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)說(shuō)，無(wú)疑具有較大的借鑒意義。

（三）區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的性質(zhì)

這里要著重闡明的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的性質(zhì)，意指其根本性質(zhì)，而不是一般的屬性。前面所羅列的多種類區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，其根本性質(zhì)是什么？

按理，應(yīng)該在闡述區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的功能、制定實(shí)施主體之前，交代其政策性質(zhì)。但是，由于對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策性質(zhì)這個(gè)理論基礎(chǔ)問(wèn)題，還缺乏充分的解讀和共識(shí)，故此，在概覽國(guó)內(nèi)外區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的功能、制定實(shí)施主體后，再探討其性質(zhì)，更有利于形成共識(shí)。

無(wú)論是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家、新興工業(yè)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家，區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的根本性質(zhì)都應(yīng)該是公共性。之所以如此，主要是由區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的制定實(shí)施主體和政府職能而決定的êIT。

上文的解讀表明，政府是區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的制定實(shí)施主體。既然區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的制定實(shí)施主體是政府，那么，經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)或公共管理理論的一個(gè)共識(shí)是，政府作為公共部門而存在，其職能就僅是提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品。所以，如果由政府來(lái)制定實(shí)施某種區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，這種政策就必然作為一種公共政策而存在，而且更確切地說(shuō)是一種公共經(jīng)濟(jì)政策。否則，就會(huì)出現(xiàn)邏輯上的矛盾和沖突。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展國(guó)家所采取的相關(guān)政策工具也支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的公共性性質(zhì)。正如上文所歸納總結(jié)的，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展成功國(guó)家所采取的一些基本的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策工具，無(wú)論是確定經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡的問(wèn)題區(qū)域、制定相關(guān)法律和設(shè)立相關(guān)管理機(jī)構(gòu)，還是供給公共財(cái)政和稅收補(bǔ)貼政策，以及以交通為代表的基礎(chǔ)實(shí)施傾斜政策、有針對(duì)性的區(qū)域規(guī)劃乃至國(guó)家規(guī)劃，等等，都有力地證明了多種類區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的公共性本質(zhì)特征。

國(guó)內(nèi)而言，宏觀當(dāng)局對(duì)政府必須履行“市場(chǎng)調(diào)節(jié)、政府監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”的職能界定，經(jīng)濟(jì)界對(duì)政府需要擔(dān)當(dāng)“保護(hù)產(chǎn)權(quán)、加強(qiáng)立法、維護(hù)穩(wěn)定”的政府職責(zé)的闡述，以及公共服務(wù)型政府的發(fā)展定位，都決定了由政府制定的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，其本質(zhì)在于公共性，從而有別于一般商業(yè)企業(yè)所制定的發(fā)展政策的私有性。

那種認(rèn)為美國(guó)是市場(chǎng)主導(dǎo)下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，而主張中國(guó)政府不需要重視制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策是絕大多數(shù)國(guó)家政府履行其職能的基本要求之一，中國(guó)概莫能外。但是，不嚴(yán)格遵循區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的公共主導(dǎo)性，把那些直接干預(yù)區(qū)域內(nèi)企業(yè)經(jīng)營(yíng)、直接干預(yù)生產(chǎn)要素在區(qū)域內(nèi)或區(qū)域之間自由流動(dòng)，把公共性的政策色彩異化為私有性、商業(yè)性的傾向，同樣是錯(cuò)誤和有害的，這會(huì)形成新的堅(jiān)硬的區(qū)域市場(chǎng)壁壘或行政壁壘，妨礙全國(guó)統(tǒng)一的大市場(chǎng)和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)一體化大格局的形成。

三、區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策制定的依據(jù)和基本原則

在仔細(xì)明晰和界說(shuō)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的功能、制定實(shí)施主體、種類、性質(zhì)等基本理論要素后，現(xiàn)在探討其制定的依據(jù)和制定實(shí)施所遵循的基本原則。

（一）制定依據(jù)

1.區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策具有的功能是其制定的學(xué)理根據(jù)

前面已對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的功能予以鋪陳，區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策所具有的市場(chǎng)機(jī)制所不能替代的、破解“問(wèn)題區(qū)域”中所存在的影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的各類問(wèn)題的諸多功能，正是制定實(shí)施區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的必要性和基本依據(jù)。并且，對(duì)應(yīng)著如何實(shí)現(xiàn)其各項(xiàng)功能，相應(yīng)地可推出適宜的針對(duì)性強(qiáng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策。正是在這個(gè)意義上，我們說(shuō)制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，其學(xué)理依據(jù)（或?qū)W理根據(jù)）基于其所特有的多種功能。

2.政府的發(fā)展規(guī)劃是區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策制定的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

各級(jí)發(fā)展規(guī)劃，如國(guó)家發(fā)展規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃，是制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。各級(jí)政府的發(fā)展規(guī)劃，都體現(xiàn)各級(jí)政府的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)和意志。因而，政府體系的發(fā)展規(guī)劃，是相應(yīng)層級(jí)政府在制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策時(shí)的基本參照。“作為戰(zhàn)略性公共政策，發(fā)展規(guī)劃在實(shí)現(xiàn)我國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、有效配置公共資源等方面發(fā)揮越來(lái)越重要的作用”（楊永恒，2014）。作為政府制定的發(fā)展規(guī)劃，內(nèi)含其中的有關(guān)指導(dǎo)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的篇章，也可以找到制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的依據(jù)。與區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策相類似的“地區(qū)布局和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策”êIU，就比較正式地出現(xiàn)在早期的“七五計(jì)劃”目錄中，就是一個(gè)佐證。

當(dāng)然，高階別的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，是制定次級(jí)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策所必須參考的依據(jù)。另外，為規(guī)避各地區(qū)域規(guī)劃中的碎片化（丁任重，2015）和區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策“泛化”（孫久文、原倩，2014）的偏誤傾向，需要各層級(jí)政府確立好自身的角色，在既立足自身的發(fā)展目標(biāo)，又有效銜接所處的縱向高階的大區(qū)域系統(tǒng)發(fā)展目標(biāo)，和橫向的區(qū)域系統(tǒng)發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)上，制定有效的規(guī)劃和政策。

（二）制定的基本原則

在部分理論探討中，已經(jīng)述及區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策制定的基本原則問(wèn)題，如“制定和選擇我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，既要發(fā)揮各區(qū)域的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)總量經(jīng)濟(jì)效益的最大化，又要兼顧區(qū)域之間的相對(duì)平衡，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展基礎(chǔ)上的國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體的成長(zhǎng)”（關(guān)曉明，1991）。歸納起來(lái)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策制定所需堅(jiān)持的原則大致如下。

1.堅(jiān)持政策的公共性是制定的根本原則

區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，究其擔(dān)負(fù)的功能和性質(zhì)而言，無(wú)疑又可稱之為區(qū)域公共經(jīng)濟(jì)政策。政府制定的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，主要是彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不完善之處，因而具有與公共產(chǎn)品、公共服務(wù)相對(duì)應(yīng)的公共性根本特征。換句話說(shuō)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，主要就是作為一種公共經(jīng)濟(jì)政策而存在的。

這就要求區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策可以而且應(yīng)該直接參與公共企業(yè)、公共性經(jīng)濟(jì)資源在全國(guó)區(qū)域的配置活動(dòng)，但是，對(duì)私有性企業(yè)、私營(yíng)部門經(jīng)濟(jì)資源，則不能直接干預(yù)其在區(qū)域內(nèi)和區(qū)域之間的配置，而主要采取間接的引導(dǎo)方式，促進(jìn)公有和私有經(jīng)濟(jì)主體、公有與私有經(jīng)濟(jì)資源，共同貫徹體現(xiàn)國(guó)家意志的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。

2.促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的功能原則

縮小區(qū)域之間過(guò)大的經(jīng)濟(jì)差距，實(shí)現(xiàn)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的最為基本的功能，從而也就成為我們?cè)谥贫▍^(qū)域經(jīng)濟(jì)政策時(shí)所必須把握的基本原則。

3.國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)借鑒原則

從政策制定的經(jīng)驗(yàn)借鑒視角來(lái)講，美日韓等國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，成為我們制定和實(shí)施區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的重要參考：中美兩國(guó)的政治體制不同，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制成熟度也有差異，但是同為幅員遼闊、地域廣袤的大國(guó)，國(guó)家內(nèi)部各地區(qū)、各區(qū)域發(fā)展不平衡的大差距問(wèn)題都存在，而美國(guó)自20世紀(jì)30年代以來(lái)，特別是第二次世界大戰(zhàn)后持續(xù)制定和實(shí)施的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，成功地調(diào)節(jié)了區(qū)域發(fā)展失衡，其經(jīng)驗(yàn)具有較強(qiáng)的借鑒意義。國(guó)內(nèi)已有的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策實(shí)踐歷程，同樣積累了基于國(guó)情的可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，不能忽視。

4.有利于政府績(jī)效考核評(píng)估的原則

區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策評(píng)價(jià)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施過(guò)程中的一個(gè)重要組成部分，它不僅是提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策運(yùn)行效率的重要保證，也是決定區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策繼續(xù)、修正、調(diào)整、中止的重要依據(jù)。

制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，需要堅(jiān)持有利于考核與政策實(shí)施相關(guān)的區(qū)域性政府的績(jī)效。當(dāng)然，所要考核的區(qū)域性政府的績(jī)效指標(biāo)，并不是像有些人士所認(rèn)為的，要將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的GDP剔除出績(jī)效體系，而是要堅(jiān)持“在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會(huì)公平”的考核原則。鑒于此，要優(yōu)先制定那些與改善民生的約束性指標(biāo)相關(guān)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策。

四、與區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策相關(guān)的其他概念

在仔細(xì)探討和解讀了區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策概念諸多基本理論要素的含義后，也有必要說(shuō)清楚區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策與區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)制度和區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策等相關(guān)概念之間的關(guān)系。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃與區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策。區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃是國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃在一定空間地域的體現(xiàn)，由于規(guī)劃帶有綜合性、全局性（戰(zhàn)略性），又被稱之為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略êIV。注意，區(qū)域規(guī)劃不僅限于區(qū)域經(jīng)濟(jì)層面，還有其他如區(qū)域行政規(guī)劃等形態(tài)。但是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃里面，涵蓋如何實(shí)現(xiàn)某區(qū)域或某地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的相關(guān)政策，如此看來(lái)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，特別是關(guān)鍵性的重要政策，應(yīng)該是內(nèi)置于區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃中的。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略與區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策。區(qū)域經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略與區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，又相應(yīng)地稱為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略與區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展政策。應(yīng)該說(shuō)，央地區(qū)域都存在著各自空間范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略以及相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)政策，各自的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略闡述的是綜合性、全局性、較長(zhǎng)期的發(fā)展目標(biāo)，而相應(yīng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，則主要指具體的實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的有關(guān)規(guī)則êIW。

區(qū)域政策和區(qū)域制度，以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策與區(qū)域經(jīng)濟(jì)制度。加強(qiáng)體制或制度創(chuàng)新，對(duì)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的意義是重大的（陳棟生，1995；肖金成，2004）。那么，在區(qū)域或區(qū)域經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，相關(guān)的制度和政策之間的關(guān)系如何？

從制度理論和政策理論的比較來(lái)看，由于制度和政策的本質(zhì)都體現(xiàn)為一種規(guī)則，因而，可以約定，區(qū)域政策與區(qū)域制度基本同序列，單個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策和單個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)制度，以及作為集合層面的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策體系和區(qū)域經(jīng)濟(jì)制度體系（或?qū)W科意義下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體制），也都是同序列的概念。

另外，雖然學(xué)業(yè)兩界長(zhǎng)期存在將區(qū)域政策約定俗成地視為區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的代名詞，但是，嚴(yán)格地講，區(qū)域政策還包括區(qū)域社會(huì)政策等多形式，其外延就大于區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，區(qū)域制度與區(qū)域經(jīng)濟(jì)制度的邏輯關(guān)系亦然。進(jìn)行這樣的細(xì)化區(qū)分，有利于規(guī)避在區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策相關(guān)理論解讀和相關(guān)理論發(fā)展中，因術(shù)語(yǔ)運(yùn)用不規(guī)范、概念含義混亂交叉而衍生的種種理論缺陷和政策偏誤。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的功能不是簡(jiǎn)單地促進(jìn)一國(guó)某一區(qū)域的資源有效配置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是要縮小區(qū)域之間過(guò)度的、不適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)差距，并進(jìn)一步縮小各區(qū)域居民在人均收入、就業(yè)機(jī)會(huì)、社會(huì)保障福利乃至教育水平等方面的不適當(dāng)差距，促進(jìn)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，以避免區(qū)際過(guò)度發(fā)展差距下的社會(huì)矛盾和沖突，此外，區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策還有民族、國(guó)防等特殊向度的擴(kuò)展功能。區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的制定主體是整個(gè)政府體系，當(dāng)然，以中央和省級(jí)政府為主，地市縣等層級(jí)的政府也有針對(duì)特殊“問(wèn)題區(qū)域”而展開(kāi)的相應(yīng)特殊的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策具有的功能是其制定的學(xué)理根據(jù)，政府的發(fā)展規(guī)劃是其制定的現(xiàn)實(shí)依據(jù)；堅(jiān)持公共性是制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的根本原則，此外，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)借鑒和有利于政府績(jī)效考核評(píng)估，也是其制定的基本原則而需遵循。就區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策種類而言，從區(qū)域所涵蓋的范圍大小來(lái)看，可認(rèn)為存在三等級(jí)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，即超國(guó)家的國(guó)際區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策、國(guó)家區(qū)域政策和地方區(qū)域政策，而那種將地方區(qū)域的等級(jí)擴(kuò)展到省、市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的更細(xì)化的區(qū)域形式，無(wú)疑增加了豐富而復(fù)雜的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的類別；政策工具視角下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策種類，則主要從區(qū)域空間范圍的大小和管理等級(jí)上來(lái)劃分。

特別需要強(qiáng)調(diào)，作為致力于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的、縮小區(qū)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展較大或過(guò)大差距的一種重要的經(jīng)濟(jì)政策，公共性是區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的根本屬性，當(dāng)然，這種公共性的發(fā)揮，也要有利于形成市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)的政市協(xié)調(diào)的破解“區(qū)域問(wèn)題”的長(zhǎng)效機(jī)制。

毫無(wú)疑問(wèn)，上文對(duì)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策若干基本理論要素的解讀和探究，有利于夯實(shí)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策理論發(fā)展的基礎(chǔ)，引導(dǎo)學(xué)業(yè)兩界和社會(huì)公眾走出對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)，也會(huì)為積極制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策提供學(xué)理依據(jù)和支撐動(dòng)力，并在實(shí)踐中推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策系統(tǒng)化和法制化，利用法律的威權(quán)和強(qiáng)大執(zhí)行力，使促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

注釋

①區(qū)域規(guī)劃，應(yīng)該是區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的簡(jiǎn)稱，以與國(guó)家層面的發(fā)展規(guī)劃有效銜接；并且，城市規(guī)劃應(yīng)逐步歸并到區(qū)域規(guī)劃中，否則會(huì)產(chǎn)生更多的歧義和混亂。理由是：對(duì)于國(guó)內(nèi)的北京、上海、天津和重慶四大直轄市而言，各直轄市的區(qū)域規(guī)劃在稱謂的形式上，與各自的城市規(guī)劃相同，如“天津市區(qū)域規(guī)劃”就是“天津市規(guī)劃”；相似的邏輯，具體到其他省和自治區(qū)的省會(huì)城市、首府城市，相應(yīng)的區(qū)域規(guī)劃和城市規(guī)劃也基本相同。實(shí)踐中，區(qū)域規(guī)劃和城市規(guī)劃的編制主體不同，區(qū)域規(guī)劃由所在地的發(fā)展改革行政部門具體負(fù)責(zé)，而城市規(guī)劃，由住房城鄉(xiāng)建設(shè)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。按理，城市規(guī)劃的本質(zhì)導(dǎo)向也是追求發(fā)展的，其全稱在邏輯上也應(yīng)該是城市發(fā)展規(guī)劃，近年來(lái)，隨著規(guī)劃改革的推進(jìn)，城市規(guī)劃越來(lái)越注重城市功能定位、戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略思路，這就形成兩個(gè)規(guī)劃之間的規(guī)劃內(nèi)容重復(fù)矛盾、規(guī)劃功能交叉重疊，進(jìn)而導(dǎo)致市場(chǎng)信號(hào)紊亂、損害規(guī)劃嚴(yán)肅性和難以實(shí)施等嚴(yán)重弊端，鑒于此，從規(guī)劃定位明確清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系改革原則和方向來(lái)看，城市規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃的融合歸并，迫在眉睫。參見(jiàn)：楊永恒，《完善我國(guó)發(fā)展規(guī)劃的編制》，《行政管理改革》2014年第1期；《“十二五”規(guī)劃綱要》：第十六篇，強(qiáng)化實(shí)施實(shí)現(xiàn)宏偉發(fā)展藍(lán)圖。②陳家海（2010）對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的基本理論問(wèn)題進(jìn)行了探討評(píng)析，針對(duì)不同經(jīng)濟(jì)體制下區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的產(chǎn)生動(dòng)因、類型、覆蓋范圍、主要功能、存在形式、多元目標(biāo)進(jìn)行了比較。特別強(qiáng)調(diào)指出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策”元素存在，所不同的是，該計(jì)劃體制下，是對(duì)具有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力的地區(qū)進(jìn)行投資，而且使用政府直接干預(yù)的手段。但是論文中區(qū)域政策與區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策互指之處也較多存在。兩者的外延應(yīng)該是不同的。蔣清海也對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策概念含義進(jìn)行了闡述，《論區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的幾個(gè)理論問(wèn)題》，《求索》1991年第6期。③論文標(biāo)題含有美國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的，主要是李曉西，慶沅、彭堯，張力等，沈?yàn)I、王海龍等，其他作者的文章，都以美國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)控或美國(guó)區(qū)域劃分等視角展開(kāi)，但是涵蓋了對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的解讀。④注意，這里作者相關(guān)專著的題名：金鐘范：《韓國(guó)區(qū)域發(fā)展政策》，而不是“區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策”。“區(qū)域發(fā)展政策”的外延要大于“區(qū)域經(jīng)濟(jì)（發(fā)展）政策”的外延。⑤參見(jiàn)張可云：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策》，商務(wù)印書館，2005年；金鐘范：《韓國(guó)區(qū)域發(fā)展政策》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社；張麗君：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策》，中央民族大學(xué)出版社，2006年；陳家海：《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的轉(zhuǎn)變》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2003年；母愛(ài)英：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策新視角》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2004年。⑥趙偉，《英國(guó)區(qū)域政策：最近十年的調(diào)整和趨向》，《世界經(jīng)濟(jì)》1995年第6期。文中的章節(jié)標(biāo)題是區(qū)域政策，內(nèi)容展開(kāi)又主要通過(guò)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的概念術(shù)語(yǔ)，區(qū)域政策有時(shí)就代表區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策。實(shí)際上，兩者是有區(qū)別的。⑦參見(jiàn)陳耀等，《新時(shí)期我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)和政策思路》，金碚、陳耀、楊繼瑞，《2013—2014中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)前沿：區(qū)域與城鄉(xiāng)一體化》，經(jīng)濟(jì)管理出版社，2014年。楊永恒指出，國(guó)家發(fā)展規(guī)劃委員會(huì)成立，作為戰(zhàn)略性公共政策的制定主體，國(guó)家區(qū)域政策委員會(huì)與其可合并。參見(jiàn)楊永恒，《完善我國(guó)發(fā)展規(guī)劃的編制》，《行政管理改革》2014年第1期。⑧“與一些面積較小的國(guó)家相比，我國(guó)的一個(gè)省相當(dāng)于一個(gè)中等規(guī)模的國(guó)家?！眳⒁?jiàn)肖金成，《關(guān)于我國(guó)行政區(qū)劃體制改革的初步思考》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2005年第26期。⑨這里需要補(bǔ)充說(shuō)明的是，盡管存在區(qū)域微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、區(qū)域宏觀經(jīng)濟(jì)等理論分支，相應(yīng)地存在微觀個(gè)體和宏觀總體對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的區(qū)位選擇行為，但是，公司等個(gè)體的空間經(jīng)濟(jì)行為選擇策略，不屬于通常意義上的“政策”。另外，一些關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)包括區(qū)域經(jīng)濟(jì)理論、區(qū)域經(jīng)濟(jì)方法和區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策三部分的表述，可能也存在需要商榷之處。⑩區(qū)域政策應(yīng)該是由一系列相互聯(lián)系、綜合協(xié)調(diào)的單項(xiàng)政策共同組成的政策體系，是中央政府和較高級(jí)的地方政府制定的、旨在規(guī)劃各區(qū)域的產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)及方向、協(xié)調(diào)區(qū)際關(guān)系的政策總和。區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策則是指政府制定和實(shí)施的、旨在協(xié)調(diào)、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種法令、條例和措施，它是政府干預(yù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、規(guī)范區(qū)域經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)行為的重要手段。êIS包括公共財(cái)政支持“問(wèn)題區(qū)域”，尤其是落后地區(qū)的科教、人力資本形成、制度建設(shè)、理念優(yōu)化等。êIT一些篇名為美國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的文章，已經(jīng)就美國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的性質(zhì)進(jìn)行了闡述，指出其市場(chǎng)主導(dǎo)型下的公共政策性。特別是，美國(guó)政府投資項(xiàng)目以基礎(chǔ)建設(shè)、興辦教育、提供各類公共實(shí)施為主，為私人資本投資創(chuàng)造了良好的條件。美國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策中滲透著盡可能不干擾市場(chǎng)機(jī)制作用的理論，這就提供了對(duì)落后地區(qū)進(jìn)行開(kāi)發(fā)這項(xiàng)從某種意義上講的公平事業(yè)最根本的效率保證，從而使地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高度化，與國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展呈同步趨勢(shì)。參見(jiàn)沈?yàn)I、王海龍：《論美國(guó)市場(chǎng)主導(dǎo)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策》，《世界經(jīng)濟(jì)文匯》2000年第6期。êIU《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃》。êIV區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，是指在特定的區(qū)域空間范圍內(nèi)，對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的總體部署。區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技和環(huán)境的空間統(tǒng)一形式，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃在地域空間上的落實(shí)和體現(xiàn)。一個(gè)完備合理的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃應(yīng)包括在充分的調(diào)查研究的基礎(chǔ)上先期的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略思路的確定，并以此為指導(dǎo)進(jìn)行區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的全面系統(tǒng)地分析、制定、評(píng)價(jià)與落實(shí)。它是統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。顯然，這里對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的含義解讀是廣義層面上的。êIW張可云、陳家海已就這兩個(gè)概念的關(guān)系問(wèn)題做了闡述。指出區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)界混同區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策和區(qū)域經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略兩者之間的關(guān)系，這需要扭轉(zhuǎn)。

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（責(zé)任編輯：柳陽(yáng)）

Thinking and Exploring the Basic Theoretical Factors of Regional Economic Policy

Ma Xianbiao

Abstracts: Some basic theoretical factors of regional economic policy, including function, responsible body, policy types and feature, formulation basis and principle，are discussed here. Thereby, we especially pointed out the following aspects: firstly, regional economic policy’s function aims at narrowing the excessive or inappropriate gap between the regions, so as to promote the coordinated development among all regional economies. Furthermore, it avoids social conflict and contradiction owing to excessive regional development gap. Apart from the above, regional economic policy’s function are also extended through nationality development and national defense, and so forth. Secondly, the central government and provincial government are the main parts of the whole responsible policy body, yet the municipal government and county government also have its special regional economical policy focused on“problem area”sometimes. Thirdly, public feature is the rooted among each feature of regional economy, which should keep the harmony between the market-oriented role and government-guided role certainly, in order to build up long term mechanism solving regional problems. Undoubtedly, some related conclusions in this paper provide basic theory support toward the formulation of regional economical policy system, even helpful to the modernization of regional governance system and its governance capability.

Key Words:Regional Economic Policy; Basic Theoretical; Function and Responsible Body; Policy Types and Feature; Formulation Basis and Principle

作者簡(jiǎn)介：馬先標(biāo)，男，南昌大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授，南開(kāi)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，南開(kāi)大學(xué)政府管理博士后，中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)理事（南昌330031）。

中圖分類號(hào)：F207

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095—5766（2016）01—0014—10

收稿日期：2015—11—08