李世喜

（貴陽市圖書館，貴州 貴陽 550002）

公共圖書館理事會制度面臨的障礙及應對策略

李世喜

（貴陽市圖書館，貴州 貴陽 550002）

公共圖書館作為公益事業(yè)單位，應按照國家規(guī)劃的要求，改革其管理體制，實行政事分開，執(zhí)行圖書館理事會制度，完成公共圖書館改革的基本目標“政事分開，管辦分離”。通過對公共圖書館理事會制度現(xiàn)狀進行梳理和總結(jié)，分析現(xiàn)有管理體制下，理事會制度運行過程中面臨的障礙和原因，針對現(xiàn)階段理事會制度面臨的障礙，提出了解決策略，旨在為公共圖書館理事會制度的發(fā)展提供借鑒。

公共圖書館 理事會制度 法人治理 公共文化建設

1 引言

根據(jù)《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中提出的要求[1]，“明確不同文化事業(yè)單位功能定位，建立法人治理結(jié)構(gòu)，完善績效考核機制，推動公共圖書館，博物館，文化館，科技館等組建理事會，吸納相關方面代表、專業(yè)人士和各界群眾參與管理”。通過該決定的要求可知，通過建設公共圖書館基礎的理事會，將會給包括公共圖書館在內(nèi)的企事業(yè)單位提供自上而下的有效體制和機制的改革[2]。通過改革不但可以解放思想，提升事業(yè)單位管理體制和運行機制的創(chuàng)新能力，強化事業(yè)單位的公益屬性，加強事業(yè)單位的監(jiān)管力度，并通過法人治理的方式提升事業(yè)單位的自主權(quán)，最終為事業(yè)單位構(gòu)建完善的理事會制度[3]。

目前，關于公共圖書館理事會制度構(gòu)建的研究仍停留在理論階段[4]，對理事會職能描述及推行法人治理結(jié)構(gòu)和現(xiàn)行體制機制對接等實際細節(jié)問題的研究、討論則較少。筆者從實際出發(fā)，首先對現(xiàn)階段我國圖書館實行理事會制度的現(xiàn)狀進行了梳理，分析理事會制度出現(xiàn)的障礙并給出應對策略，旨在為公共文化體系建設提供借鑒和參考。

2 公共圖書館理事會制度發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 理事會制度的基本內(nèi)容

圖書館理事會制度最早來源于1848年美國馬薩諸塞州的《圖書館設置法案》[5]。與傳統(tǒng)圖書館管理方式不同，該制度開創(chuàng)了一種新興的管理方式。通過各國的相互傳播和推廣，公共圖書館的理事會制度在各個發(fā)達國家中已普遍采用，這些國家通過立法的形式，確定理事會作為圖書館的決策結(jié)構(gòu)，從州到縣的各級圖書館都建立相應的圖書館理事會制度，理事會作為圖書館的決策執(zhí)行機構(gòu)，負責為圖書館的發(fā)展研究、規(guī)范制度、政策方針和人員開支等重要問題做出決策。

理事會制度主要包括3個最基本的內(nèi)容[6]：

（1）理事會成員組成。理事會的成員組成通過立法或章程給予明確的限定。各地區(qū)公共圖書館理事會成員必須是該地區(qū)的常住居民，經(jīng)由地區(qū)區(qū)長進行理事任免，每個理事會成員需要有豐富的教育背景，并且有一定的事業(yè)單位任職經(jīng)驗。

（2）理事會議事規(guī)則。理事會是一種現(xiàn)代化的管理方式，通過表決和會議等制度來為民主管理、科學發(fā)展進行合理、有效的決策。表1給出了理事會做出決策的常見方式和等級。

（3）理事會職能。理事會職能重點在于為圖書館制定發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略方針，評估圖書館管理層的工作效率，制定人力資源和薪金結(jié)構(gòu)等制度。圖1為某州立圖書館理事會所需要完成的基本職能。

2.2 理事會制度的特點

理事會制度作為新興的公共圖書館管理制度，主要包含有以下兩個主要特點[7]：

（1）構(gòu)建了完備的立法保障體系。一般情況下，理事會由地區(qū)立法決議生成并賦予其地位、權(quán)利和義務。其不但有國家層面的立法基礎，也有地方層面的立法保護，擁有法律原則的強制性規(guī)定和法律規(guī)則的詳細規(guī)定。隨著法律的不斷完善，立法需要符合公共圖書館事業(yè)的發(fā)展趨勢和公眾需求變化，相應的立法應該及時做出調(diào)整和修改。

（2）理事會制度本身的完整性。理事會制度應該涵蓋了完整的對理事會成員、議事規(guī)則、權(quán)力職能、事務內(nèi)容和監(jiān)管手段等各方面的詳細規(guī)定。完整的規(guī)定可以使得理事會制度具有權(quán)威性，在公共圖書館的管理上也有更全面的能力。

圖2為公共圖書館理事會制度的基本示意圖。

2.3 我國公共圖書館理事會制度發(fā)展狀況

我國事業(yè)單位從21世紀開始進入改革階段，圖書館理事會制度得到了業(yè)界重視，公共圖書館試點開始對理事會制度進行管理改革。從深圳、廣州等地的公共圖書館開始，來自政府機關、圖書館管理層和社會各界人士參與到理事會組建中，通過理事會章程的規(guī)定，在一定范圍內(nèi)行使圖書館的決策權(quán)和議事權(quán)[8]。深圳圖書館是我國公共圖書館中最早建設理事會制度的，經(jīng)過5～6年的不斷發(fā)展，該圖書館已經(jīng)基本形成了完善的理事會制度架構(gòu)，表2為該圖書館的理事會基本內(nèi)容。

我國公共圖書館的理事會制度普及程度不高，主要由幾所大型圖書館完成了理事會制度的構(gòu)建，但是理事會制度還都不夠全面，尚存在一些障礙和問題，需要深入分析原因，并給出一系列的解決措施。實際上，實施理事會制度不但是我國公共圖書館等事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的需要，而且是全面提升各級公共圖書館的服務能力和服務水平的需要。

3 公共圖書館理事會制度存在的問題及原因分析

3.1 我國公共圖書館理事會制度存在的問題

到目前為止，我國的公共圖書館理事會制度存在以下3種最常見的問題：

（1）理事會創(chuàng)建后定位不明確?！稕Q定》指出，理事會成立后應作為決策機構(gòu)，在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)行使權(quán)利，包括對圖書館重大業(yè)務的規(guī)劃、中長期的發(fā)展方向規(guī)劃、年度人才計劃、預算和薪資結(jié)構(gòu)規(guī)劃等決策行為。同時，理事會還應該完成監(jiān)督管理職能。實際上，從我國圖書館部分試點的理事會來看，雖然都成立了理事會，但是實際上履行的義務卻有很大差異。

（2）理事會決策權(quán)受到限制。根據(jù)《決定》的規(guī)定，理事會與圖書館部門之間應該屬于平級關系，相互進行監(jiān)督和規(guī)劃，理事會行使重大事件的決策權(quán)。但是我國圖書館理事會現(xiàn)階段的決策權(quán)劃分模糊。

（3）理事會制度設計不合理，沒有合理的運行機制。由于我國事業(yè)單位理事會的創(chuàng)建還沒有統(tǒng)一標準，所以不同地區(qū)的理事會設計都有自己的一套，存在大量設計制度不完善的地方。一旦理事會組面不合理，會造成運行環(huán)境不良，最終淪為沒有意義的機構(gòu)。通過分析我國現(xiàn)階段公共圖書館理事會試點，可以發(fā)現(xiàn)在制度設計上，有如下常見的幾種問題（如表3所示）。

3.2 我國公共圖書館理事會制度問題的原因分析

（1）圖書館理事會制度認識還不深入。理事會作為一種新興的事業(yè)單位制度，還未形成豐富的實踐經(jīng)驗和一整套合適的運作制度、體系。我國事業(yè)單位比較特殊，政府和圖書館對于構(gòu)建理事會制度的認識不同，沒有理清法人治理政策要求，無法設計能夠合理、獨立運行的政策制度，沒有制定出符合社會公眾利益的決策。

（2）圖書館立法滯后，理事會行使權(quán)力時無法依賴已有法律。由于我國公共圖書館的理事會制度是從國外引進的，國外的理事會制度是在法律健全后形成的，而我國實際上只是引進了理事會制度，卻沒有相關法律法規(guī)保護理事會制度的合理運行，這就造成了由于立法滯后，沒有法律法規(guī)依靠的圖書館理事會最終沒有決策權(quán)，導致理事會無法有效行使權(quán)力。

（3）政府職能轉(zhuǎn)變不夠，不能有力支持圖書館理事會制度。理事會制度是法人治理的代表，法人治理要求“委托——代理”關系，通過社會群眾對政府授權(quán)行使權(quán)力，再由政府授權(quán)理事會行使權(quán)力，最后通過圖書館館長達到對理事會的責任履行，行使理事會的執(zhí)行權(quán)。所以，政府職能的轉(zhuǎn)變很大程度上關系到理事會是否被授權(quán)，只有擁有決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的理事會才能夠建立法人治理。

4 公共圖書館理事會制度構(gòu)建建議

4.1 加強圖書館立法和制度配套建設

國外大多數(shù)國家都針對圖書館進行專門的立法，通常采用基本法的方式進行頒布，具有很高的法律地位和效益，制定相關法律法規(guī)是治理圖書館的重要依據(jù)。為了更好地制定圖書館專門性法律，筆者提出以下建議：

（1）通過法律形式確認公共圖書館為法定機構(gòu)。我國長期奉行事業(yè)單位行政化管理和運作，圖書館也不例外。若將圖書館確立為法定機構(gòu)，則可以從本質(zhì)上去除其行政屬性，并建立決策、管理層，以期對理事會的組織架構(gòu)、決策、監(jiān)督和協(xié)作進行管理。通過專門立法確立公共圖書館為法定機構(gòu)，一方面可以對現(xiàn)有法律規(guī)章制度缺失部分進行完善，另一方面，則可以打破傳統(tǒng)事業(yè)單位受行政機構(gòu)管理的現(xiàn)狀，避免在決策權(quán)上造成管理體制和法人治理相沖突的現(xiàn)狀。

（2）明確理事會的決策地位，并加強相關法律建設。在我國，國家結(jié)構(gòu)為中央集權(quán)單一制，地方上的組織權(quán)利較?。皇聵I(yè)單位又是全國性集中管理方式，所以在下方職能、權(quán)利上的力度不夠，要通過足夠的立法空間，對公共圖書館理事會制度的相關內(nèi)容進行配套設施完善，明確理事會在決策過程中的主導地位。另外，相關的法律法規(guī)也需要一并完成。只有在法律法規(guī)的依靠上，理事會的決策才能夠保證擁有足夠的法律地位。

4.2 加快行政主管部門職能的轉(zhuǎn)變

行政部門職能也會影響到公共圖書館理事會制度，行政主管部門如不能轉(zhuǎn)變職能，下放決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)等權(quán)利，公共圖書館理事會將是空談。到目前為止，針對事業(yè)單位法人治理、理事會制度等職能還未進行轉(zhuǎn)變。為了加快行政主管部門職能，筆者給出兩點建議：

（1）加大政策執(zhí)行力度?，F(xiàn)階段針對事業(yè)單位法人治理和公共圖書館理事會制度，國家還未出臺相關政策，作為行政主管部門應該在改革過程中及時與相關部門溝通協(xié)調(diào)，并提出相關政策的建議，加大執(zhí)行的力度，為公共圖書館理事會制度的實施和發(fā)展做出努力。

（2）轉(zhuǎn)變管理方式，強化監(jiān)督指導。法人治理模式下，行政主管部門應該減少行政對于具體事務的干預，下放決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，將管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理，不參與具體事務的決策和執(zhí)行過程，而是加強指導作用。加強對圖書館的外部監(jiān)督，實行準入監(jiān)管、過程監(jiān)管和事后處罰等全方面的監(jiān)管。通過績效評估整合資源，提升圖書館的服務效率。

4.3 完善理事會內(nèi)部制度并確保決策和執(zhí)行的獨立

理事會制度作為新興的制度，需要有一套完善的運行制度。為了保證理事會制度的順利進行，需要完善理事會的內(nèi)部制度，并保證理事會在決策和執(zhí)行上的獨立性：

（1）完善公共圖書館理事會的決策基礎。決策是公共圖書館創(chuàng)建理事會最重要的功能之一，為了更好的提升決策能力，完善理事會的決策基礎，筆者提出如下方針和具體方案（如表4所示）。

（2）健全公共圖書館理事會規(guī)章制度并完善監(jiān)管機制。由于理事會被賦予了重大事件的決策權(quán)，理事會的規(guī)章制度和監(jiān)管機制也需要完善。表5顯示了完善理事會規(guī)章制度和監(jiān)管機制的方針和方案。

5 結(jié)語

理事會制度作為一種新興的圖書館決策和管理制度，由國外興起，逐漸發(fā)展至我國。目前，我國試行理事會制度的公共圖書館較少，而試行了理事會制度的圖書館往往由于軟硬件條件跟不上，最后出現(xiàn)一定的障礙。如今，隨著科學技術和制度的不斷創(chuàng)新，越來越多的傳統(tǒng)行業(yè)管理模式和決策方式受到了沖擊和挑戰(zhàn)，在不久的將來，越來越多的新興管理方式將會給圖書館服務帶來更全面的提升。完善健全的理事會制度，必將有助提升公共圖書館的決策水平和管理效率。

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李世喜 女，1972年生。本科學歷，副研究館員。研究方向：閱讀推廣、圖書館管理等。

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2016-09-08；責編：楊新寬。）