唐 瑩, [美]羅伯特·梅森

(1. 遼寧大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院， 沈陽(yáng) 110136; 2. 天普大學(xué) 地理與城市事務(wù)研究系， 美國(guó) 費(fèi)城 19122)

一、 我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤目的與偏差

我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策最初的設(shè)計(jì)目的，是為了在推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、改善農(nóng)村居住環(huán)境的同時(shí)，利用農(nóng)村居民點(diǎn)復(fù)墾獲得的額外建設(shè)用地指標(biāo)支持城鎮(zhèn)建設(shè)用地的理性擴(kuò)張。[1-2]其實(shí)質(zhì)是通過(guò)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間的資源流動(dòng)，提升城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的發(fā)展質(zhì)量并實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。換言之，鄉(xiāng)村通過(guò)讓渡建設(shè)用地指標(biāo)換取其發(fā)展所需的物質(zhì)資源和經(jīng)濟(jì)投入；城鎮(zhèn)通過(guò)農(nóng)村居民點(diǎn)復(fù)墾獲得的額外建設(shè)用地指標(biāo)支撐發(fā)展所需的建設(shè)用地?cái)U(kuò)展空間；政府通過(guò)農(nóng)村居民點(diǎn)復(fù)墾獲得的新增耕地促進(jìn)耕地保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。然而從實(shí)施效果上看，增減掛鉤政策并未真正實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村、農(nóng)民共享城鎮(zhèn)化帶來(lái)的繁榮等目標(biāo)。[3]城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤更多地成為地方政府獲得額外建設(shè)用地指標(biāo)的途徑，農(nóng)村居住環(huán)境改善程度和農(nóng)民生活質(zhì)量提升與否并未獲得足夠關(guān)注，[4]對(duì)增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施帶給周邊生態(tài)環(huán)境的影響更是無(wú)從考量。這不但侵犯了農(nóng)民的土地權(quán)益，給農(nóng)民生產(chǎn)生活帶來(lái)嚴(yán)重干擾，傳承已久的村落文化與生態(tài)文明也遭到不可逆轉(zhuǎn)的破壞。[5]與此同時(shí)，制度缺陷導(dǎo)致的掛鉤指標(biāo)利用效率低下等問(wèn)題，也成為增減掛鉤目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的障礙因素。[6]

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤涉及兩個(gè)要素：人與地。人指的是增減掛鉤涉及的各利益主體，地則指增減掛鉤涉及的農(nóng)村宅基地、通過(guò)農(nóng)村居民點(diǎn)整理得到的新增耕地以及建設(shè)用地結(jié)余指標(biāo)。是否能有效利用增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施后騰挪出的土地和整理出的建設(shè)用地結(jié)余指標(biāo)，是否能合理安置增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施后失去宅基地的農(nóng)民并兼顧各利益主體的利益，是增減掛鉤工作成敗的關(guān)鍵所在。國(guó)外土地配置研究，總結(jié)了國(guó)外土地配置的發(fā)展趨勢(shì)、配置實(shí)施的干擾因素、配置結(jié)果的影響因素、配置過(guò)程中存在問(wèn)題與解決辦法等，可以為我國(guó)增減掛鉤政策的制定與實(shí)施提供有益的參考與借鑒。

二、 國(guó)外土地配置研究對(duì)增減掛鉤政策設(shè)計(jì)的啟示

1. 拓展增減掛鉤政策設(shè)計(jì)目標(biāo)

國(guó)外早期的土地資源配置主要是以提高經(jīng)濟(jì)收益為目的，將土地資源在農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)之間進(jìn)行用途轉(zhuǎn)換。近年來(lái)，國(guó)外學(xué)者逐漸注意到基于經(jīng)濟(jì)學(xué)投入產(chǎn)出的角度，某些土地配置狀態(tài)并非最佳的土地利用途徑。[7]在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作用下，以城市為導(dǎo)向的發(fā)展，更有利于實(shí)現(xiàn)土地配置過(guò)程中的公平和效率，但是卻給生態(tài)用地保護(hù)帶來(lái)巨大壓力。[8]在進(jìn)行土地配置時(shí)，不能單從投入產(chǎn)出的角度考慮如何配置土地，而是應(yīng)基于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)兩個(gè)角度，綜合考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最大化與土地可持續(xù)利用的需要，來(lái)選擇合適的土地配置方案。[9]因此，國(guó)外土地配置目標(biāo)也由如何提高土地經(jīng)濟(jì)收益轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)土地配置過(guò)程中如何保持生態(tài)多樣性、維持生態(tài)系統(tǒng)正常運(yùn)行及保護(hù)土地景觀等問(wèn)題的關(guān)注。[10]在人口密集、生態(tài)環(huán)境脆弱的區(qū)域合理選擇土地利用類型[11]，通過(guò)分區(qū)政策對(duì)土地進(jìn)行配置以保護(hù)生態(tài)環(huán)境不受土地過(guò)度開(kāi)發(fā)的影響[12]，等等，都是減輕或消除人類土地利用行為與環(huán)境保護(hù)之間矛盾的有效途徑，對(duì)土地景觀和生態(tài)多樣性的維護(hù)具有重要意義。

設(shè)計(jì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的目的，在于充分利用農(nóng)村宅基地的“挖潛”空間、通過(guò)復(fù)墾農(nóng)村宅基地來(lái)增加耕地并獲得城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張所需的土地指標(biāo)以及提高農(nóng)民居住水平等。[13]這種通過(guò)對(duì)農(nóng)村宅基地的整理以獲得城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張指標(biāo)的政策，實(shí)質(zhì)上是一種土地配置手段，其目的在于在農(nóng)村和城市之間更加合理地分配建設(shè)用地指標(biāo)。通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的開(kāi)展，原有居住環(huán)境較差的農(nóng)村居民點(diǎn)經(jīng)拆遷整合后，農(nóng)民的生活環(huán)境可以得到一定程度的改善。但新建成的集中居住區(qū)對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的影響在多數(shù)情況下均未進(jìn)行系統(tǒng)的研究和論證。[14]為了減輕增減掛鉤工作給生態(tài)環(huán)境帶來(lái)的影響，在政策設(shè)計(jì)中應(yīng)融入對(duì)區(qū)域生態(tài)特征的判斷，因地制宜地選取生態(tài)友好型的掛鉤方案，通過(guò)合理的土地配置來(lái)減少增減掛鉤項(xiàng)目給周邊生態(tài)環(huán)境帶來(lái)的不利影響，應(yīng)成為政策設(shè)計(jì)目標(biāo)之一。

2. 采取多元化的增減掛鉤調(diào)控手段

隨著空間區(qū)位的變化與面向?qū)ο蟮膹?fù)雜化，單一的、直接的手段對(duì)土地配置的效果并不理想。這就需要綜合運(yùn)用多種配置手段，來(lái)提高土地配置效率，達(dá)成土地配置目標(biāo)。提高或降低影響費(fèi)可以引導(dǎo)新增項(xiàng)目選址，利用市場(chǎng)手段間接影響區(qū)域土地配置。[15]分級(jí)稅率是一種潛在的、強(qiáng)有力的間接型土地配置手段。[16]關(guān)稅制度可以在空間和時(shí)間兩個(gè)維度對(duì)工業(yè)土地的配置產(chǎn)生影響。[17]經(jīng)濟(jì)手段是有效的土地配置調(diào)控手段，但是在某些時(shí)段與地區(qū)，土地所有者的土地配置行為并不完全受市場(chǎng)的影響，這就需要政府出臺(tái)相應(yīng)的政策與制度，進(jìn)一步引導(dǎo)土地所有者對(duì)土地配置方向的選擇。[18]就城市發(fā)展管理而言，建設(shè)用地需求量的不斷增大很大程度上是法律與政治環(huán)境的產(chǎn)物。如果要抑制城市建設(shè)用地的擴(kuò)張，就要營(yíng)造相應(yīng)的法律、政治環(huán)境來(lái)減少城市建設(shè)用地的需求量。[19]為了使土地配置目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，需要借助政治制度為土地配置提供更為清晰的選擇方向，并采取綜合的配置手段對(duì)土地發(fā)展進(jìn)行指引。

各種稅費(fèi)的使用，其實(shí)質(zhì)是政府通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段在土地配置涉及的各利益主體間進(jìn)行收益分配，從而抑制某些利益主體過(guò)度的逐利行為，達(dá)到調(diào)節(jié)土地利用類型適度轉(zhuǎn)化的目的。而各種行政手段的使用，則是為了對(duì)土地配置方向進(jìn)行明確的限制，確保土地配置目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤出臺(tái)的目的是優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必要的土地載體。但是在政策推廣過(guò)程中，地方政府卻將這一政策作為獲得額外建設(shè)用地?cái)U(kuò)張指標(biāo)的途徑，肆意擴(kuò)大增減掛鉤范圍，政策目標(biāo)與實(shí)際執(zhí)行的錯(cuò)位給農(nóng)民的生產(chǎn)生活帶來(lái)嚴(yán)重的干擾。如果能夠通過(guò)收取相應(yīng)的稅費(fèi)削減地方政府在增減掛鉤過(guò)程中的利益獲取，并通過(guò)監(jiān)督與制裁提高地方政府的違規(guī)成本，能一定程度上抑制地方政府?dāng)U大掛鉤范圍的沖動(dòng)。同時(shí)，還需要有配套的增減掛鉤規(guī)范，用來(lái)限制建新區(qū)的選址、規(guī)定建新區(qū)必須擁有的基礎(chǔ)設(shè)施以及農(nóng)民生產(chǎn)生活的后續(xù)保障措施等，明確地方政府在增減掛鉤過(guò)程中的義務(wù)，也能促進(jìn)增減掛鉤的有序開(kāi)展。

三、 國(guó)外土地配置研究對(duì)增減掛鉤政策實(shí)施過(guò)程的啟示

1. 重視增減掛鉤中弱勢(shì)群體的利益訴求

在確定區(qū)域土地的配置途徑與方向時(shí)，與土地可持續(xù)利用、土地利用結(jié)構(gòu)合理和土地空間優(yōu)化配置三個(gè)目標(biāo)同等重要的，還包括土地配置所涉及的不同利益主體的意愿。[20]除地區(qū)的規(guī)劃者和決策者外，產(chǎn)業(yè)集團(tuán)、土地管理者和社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)者都對(duì)土地配置決策和決策的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響有著巨大興趣。[21]土地配置過(guò)程中，利益主體的參與程度、主觀因素都對(duì)土地配置有重要影響，其中以對(duì)農(nóng)地配置的影響最為明顯。農(nóng)戶的特征(包括性別、年齡、教育程度、家庭成員、種地經(jīng)驗(yàn)等)、農(nóng)戶土地面積、家庭內(nèi)部從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的人口數(shù)量、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)收入、副業(yè)收入、家庭資本以及獲得貸款的便利程度都對(duì)農(nóng)戶的土地利用行為有重要影響。[22-23]當(dāng)國(guó)家的土地調(diào)控政策對(duì)土地的配置作用受到限制時(shí)，應(yīng)通過(guò)制定適合的戰(zhàn)略和管制體系來(lái)限制農(nóng)戶土地行為，并結(jié)合全面的協(xié)商來(lái)解決土地配置問(wèn)題，以達(dá)成對(duì)土地配置進(jìn)行有效干預(yù)的目的。

關(guān)注城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤利益相關(guān)者的利益訴求，有助于預(yù)測(cè)不同掛鉤方案可能產(chǎn)生的后果，便于針對(duì)不同的結(jié)果提前做好應(yīng)對(duì)措施。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中不同利益主體的利益訴求，可以通過(guò)政策制定與執(zhí)行過(guò)程中的公眾參與來(lái)實(shí)現(xiàn)。地方政府、開(kāi)發(fā)企業(yè)等強(qiáng)勢(shì)利益主體在主導(dǎo)、參與增減掛鉤政策時(shí)，對(duì)決策的影響力要遠(yuǎn)大于農(nóng)民等弱勢(shì)群體的影響力。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤涉及農(nóng)村宅基地的拆遷、補(bǔ)償和農(nóng)民安置等問(wèn)題，給農(nóng)民的穩(wěn)定生活和持續(xù)收入帶來(lái)不可預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村宅基地對(duì)農(nóng)民而言，是其社會(huì)保障的一部分，在農(nóng)民日常生活中兼具居住、養(yǎng)殖、種植、倉(cāng)儲(chǔ)等功能，可以無(wú)償取得、無(wú)限期使用。宅基地的這些功能有助于農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。為了減少或者消除城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤給農(nóng)民生產(chǎn)生活帶來(lái)的負(fù)面影響，在執(zhí)行具體的增減掛鉤項(xiàng)目時(shí)，需要考慮不同類型農(nóng)戶的利益訴求。提供拆遷補(bǔ)償、就業(yè)安置、解決醫(yī)療保險(xiǎn)與養(yǎng)老保險(xiǎn)等多種補(bǔ)償安置模式，為不同類型農(nóng)戶制定具體的補(bǔ)償安置方案。

2. 理性選擇拆舊區(qū)土地利用方向

在進(jìn)行土地配置方案選擇時(shí)，不僅要綜合考慮土地的各種特性，還要將環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)福利水平的提高等目標(biāo)納入考量體系，以此為基礎(chǔ)分析、判斷土地配置的方向。國(guó)外有些學(xué)者認(rèn)為將地球科學(xué)數(shù)據(jù)處理與多準(zhǔn)則決策法相結(jié)合是最好的土地配置手段之一。該方法可以將環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和自然因素融入土地配置決策，并通過(guò)構(gòu)建空間驅(qū)動(dòng)模型，使決策者可以預(yù)見(jiàn)決策的空間以及各影響因素對(duì)配置結(jié)果的影響。[24]土地配置方向選擇不只涉及時(shí)間維度的適宜性判斷，還應(yīng)考慮土地配置方案在空間維度的合理性。對(duì)研究區(qū)的土地進(jìn)行分區(qū)，再考慮各分區(qū)的土地配置方案，也是兼顧多目標(biāo)土地配置的有效途徑。[25]利用地理信息系統(tǒng)中的地圖代數(shù)法、人工智能等技術(shù)方法進(jìn)行空間維度的土地配置研究，既可以對(duì)土地適宜性進(jìn)行評(píng)判，又能綜合考慮到土地利用類型的空間分布關(guān)系，實(shí)現(xiàn)土地類型的空間優(yōu)化配置。[26-27]

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中拆除的農(nóng)村宅基地，有直接用于城市建設(shè)和整理為耕地兩種轉(zhuǎn)化途徑。現(xiàn)階段增減掛鉤項(xiàng)目拆舊區(qū)的選擇，主要考慮農(nóng)村居民點(diǎn)的整理潛力和拆舊的難易程度。[28]對(duì)拆舊區(qū)的土地利用方向的選擇，也是以土地利用的經(jīng)濟(jì)價(jià)值為導(dǎo)向，[29]靠近城市建成區(qū)的拆舊區(qū)直接用于城市建設(shè)，邊遠(yuǎn)地區(qū)的拆舊區(qū)則整理為耕地，換言之是由原有宅基地所處區(qū)位來(lái)決定拆舊區(qū)的土地利用方向。土地本身的適宜性及利用方向改變對(duì)周圍生態(tài)環(huán)境的影響，尚未成為拆舊區(qū)區(qū)域選擇與拆舊區(qū)土地利用方向變更的主導(dǎo)因素。拆舊區(qū)土地利用的合理與否，不但關(guān)系到土地本身的利用效率，還會(huì)給地塊周圍的生態(tài)環(huán)境帶來(lái)一定影響。在進(jìn)行土地用途選擇時(shí)，不但要考慮拆舊區(qū)本身的適宜性，還要考慮土地利用類型的空間分布關(guān)系，從生態(tài)環(huán)境、土地的特性等多角度判別拆舊區(qū)土地利用方案在時(shí)空兩個(gè)維度的合理性，綜合考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與自然因素對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤方案的影響。

四、 國(guó)外土地配置研究對(duì)增減掛鉤后續(xù)管理工作的啟示

1. 將土地儲(chǔ)備制度融入增減掛鉤項(xiàng)目

土地銀行作為一種土地資源保護(hù)與調(diào)配工具，已經(jīng)在國(guó)外土地配置過(guò)程中得到廣泛應(yīng)用。土地銀行不但可以控制土地利用變更方向與數(shù)量，還起到保護(hù)生態(tài)環(huán)境、確保物種多樣性以及減少土地的破碎化等作用。作為土地整理手段之一的土地銀行，可以縮短土地開(kāi)發(fā)的周期與不確定性，同時(shí)避免土地細(xì)碎化及產(chǎn)權(quán)分散化等問(wèn)題。[30]土地銀行的運(yùn)行，一定程度上維護(hù)了土地規(guī)模利用，為生物多樣性保護(hù)、社會(huì)福利和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等提供了支持和保障。在土地銀行運(yùn)行過(guò)程中，存在補(bǔ)償不到位、土地復(fù)墾方向選擇等問(wèn)題，廣泛的公眾參與可以從一定程度上解決這些問(wèn)題。[31]在土地銀行項(xiàng)目規(guī)劃階段，充分考慮來(lái)自不同社區(qū)、擁有不同目標(biāo)的公眾的意見(jiàn)，對(duì)土地銀行政策的順利實(shí)施具有重要的意義。[32]

能否合理利用農(nóng)村居民點(diǎn)整理結(jié)余出的建設(shè)用地指標(biāo)，是評(píng)判城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施效果的重要標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)有增減掛鉤運(yùn)行模式均處于探索階段，農(nóng)村居民點(diǎn)整理結(jié)余用地指標(biāo)的各種流轉(zhuǎn)和管理模式尚未完全成熟，這給地方政府濫用農(nóng)村居民點(diǎn)整理結(jié)余指標(biāo)提供了可操作空間，不利于結(jié)余指標(biāo)的有效利用。運(yùn)用土地儲(chǔ)備制度，將增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)作為后備土地資源進(jìn)行存儲(chǔ)，制定嚴(yán)格的審批制度，保證其再利用符合相關(guān)規(guī)定與規(guī)范，可以充分壓縮地方政府扭曲增減掛鉤政策的空間。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目中引入土地儲(chǔ)備制度，可以充分發(fā)揮增減掛鉤項(xiàng)目減弱區(qū)域景觀破碎化程度、整合零散分布的土地資源的作用，促使增減掛鉤政策更好地發(fā)揮調(diào)控區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)的作用。

2. 開(kāi)展增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施評(píng)價(jià)

研究評(píng)價(jià)土地調(diào)控政策的實(shí)施效果，進(jìn)一步分析土地調(diào)控涉及到的各項(xiàng)具體政策，辨識(shí)土地調(diào)控實(shí)施效果的影響因素，讓土地調(diào)控政策更好地發(fā)揮其作用，這已逐步成為國(guó)外學(xué)者們關(guān)注的另一個(gè)重點(diǎn)。國(guó)外學(xué)者們通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，土地利用規(guī)劃對(duì)研究區(qū)域內(nèi)林地和耕地的保護(hù)起到了巨大作用，可以控制城市發(fā)展對(duì)優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的侵蝕。[33]土地利用規(guī)劃在某些制度環(huán)境中有較高的適應(yīng)性效率，能夠?qū)ν恋嘏渲眠M(jìn)行有效干預(yù)；而在某些制度環(huán)境中適應(yīng)性效率較低，從而影響其土地配置效力。[34]城市綠化帶對(duì)城市發(fā)展的控制效果也在學(xué)者們的研究中得以印證。研究發(fā)現(xiàn)，綠化帶的寬度和位置決定了綠化帶控制城市增長(zhǎng)的效率。但是控制效率受控制區(qū)的土地利用類型和距離城市服務(wù)中心距離的影響很大。[35]除區(qū)位等自然因素外，利益相關(guān)者的參與程度也對(duì)土地配置的實(shí)施效率有重要影響，公眾參與的實(shí)現(xiàn)有利于土地配置目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。[36]

從土地利用角度，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的實(shí)施整合了分散化分布的農(nóng)村居民點(diǎn)，減輕了區(qū)域土地的破碎化程度，一定程度上促進(jìn)了耕地的規(guī)?；?；從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的實(shí)質(zhì)是利用農(nóng)村居民點(diǎn)整理出的結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必要的土地載體，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展；從農(nóng)民生活角度，通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，農(nóng)民的居住環(huán)境可以得到一定程度的改善，能夠更好地享有優(yōu)良的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。然而，增減掛鉤在實(shí)際運(yùn)作中的效果究竟如何？是否真正實(shí)現(xiàn)了這些目標(biāo)？干擾目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的因素有哪些？這些疑問(wèn)都可以通過(guò)增減掛鉤實(shí)施后的評(píng)價(jià)工作來(lái)解決。作為一種事后監(jiān)督手段，對(duì)增減掛鉤政策實(shí)施效果的評(píng)價(jià)可以考察掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施是否符合政策規(guī)范，避免地方政府在政策執(zhí)行中歪曲政策性質(zhì)，將增減掛鉤政策作為增加土地財(cái)政收入的新途徑。通過(guò)政策評(píng)價(jià)分析增減掛鉤政策的區(qū)域適應(yīng)性，明確政策開(kāi)展的影響因素，可以提高政府干預(yù)掛鉤政策實(shí)施效果的能力，促使增減掛鉤政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

五、 結(jié)論與討論

第一，多元化的政策目標(biāo)與調(diào)控手段是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤順利開(kāi)展的前提條件。隨著城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的開(kāi)展，期間產(chǎn)生的問(wèn)題也日漸多元化，土地權(quán)利主體間的利益沖突、土地開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)間的取舍等矛盾也愈發(fā)尖銳，直接影響到增減掛鉤項(xiàng)目的順利開(kāi)展。如何在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤過(guò)程中實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益最大化，如何在農(nóng)村改造過(guò)程中提升農(nóng)民生活質(zhì)量，以及如何判斷增減掛鉤項(xiàng)目對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，探尋實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的具體手段和途徑，提高地方政府違規(guī)成本，減少地方政府扭曲增減掛鉤政策的空間，可以為我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的順利開(kāi)展提供參考和借鑒。

第二，利益主體間的“協(xié)同”治理有助于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的有序推進(jìn)。與國(guó)外土地私有制相比，在我國(guó)土地公有制的背景下土地權(quán)利主體間的利益訴求與矛盾沖突更加地突出與復(fù)雜。這些矛盾沖突的存在，已成為影響增減掛鉤工作順利開(kāi)展的主要阻礙。公眾參與對(duì)提高各種土地配置手段效率的作用已經(jīng)在國(guó)外眾多學(xué)者的研究中得到了廣泛證實(shí)。無(wú)論是政策制定階段還是政策執(zhí)行階段，作為土地配置結(jié)果的最終承受者，公眾的意愿應(yīng)該在土地配置方案確定與執(zhí)行過(guò)程中受到應(yīng)有的重視。實(shí)現(xiàn)政府與公眾間的協(xié)同配合，可以增強(qiáng)增減掛鉤政策制定的科學(xué)性，減少政策執(zhí)行過(guò)程中的阻礙，對(duì)化解增減掛鉤執(zhí)行過(guò)程中的矛盾有著積極的作用。

第三，拆舊區(qū)多維度土地利用類型適宜性評(píng)判是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤成敗與否的關(guān)鍵。我國(guó)土地利用類型適應(yīng)性的評(píng)判，大多是從時(shí)間維度來(lái)考慮土地適宜的利用方向。如何運(yùn)用地理信息系統(tǒng)，從空間拓?fù)潢P(guān)系的角度對(duì)土地利用類型進(jìn)行適宜性評(píng)判，尚未得到應(yīng)有的重視。從空間維度判斷土地利用類型的適宜性，可以避免土地利用細(xì)碎化的產(chǎn)生，有助于實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；?，增強(qiáng)土地配置方案合理性?，F(xiàn)有農(nóng)村居民點(diǎn)大多被耕地環(huán)繞，對(duì)這些農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行拆遷后，如何合理利用這些土地，不但關(guān)系到區(qū)域土地的利用效率，還會(huì)對(duì)周圍耕地的可持續(xù)利用產(chǎn)生重要影響。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤過(guò)程中，從時(shí)間與空間兩個(gè)維度開(kāi)展拆舊區(qū)土地的適宜性評(píng)判，可以為拆舊區(qū)土地利用方向的選擇提供科學(xué)的依據(jù)。

第四，嚴(yán)格的后續(xù)管理與監(jiān)督工作是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤成功開(kāi)展的必要程序。由于地方政府習(xí)慣性的土地財(cái)政依賴，建設(shè)用地指標(biāo)出讓一直是地方政府重要的收入來(lái)源。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策可以通過(guò)農(nóng)村居民點(diǎn)整理結(jié)余出大量建設(shè)用地指標(biāo)，這已經(jīng)被很多地方政府當(dāng)成新的獲取土地收入的途徑。利用土地儲(chǔ)備制度對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)整理結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行管理，可以一定程度上控制地方政府濫用結(jié)余指標(biāo)的行為。同時(shí)，通過(guò)政策評(píng)價(jià)明確增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施效果是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府的有效監(jiān)督。通過(guò)政策評(píng)價(jià)還可以辨析影響政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的干擾因素，為未來(lái)增減掛鉤項(xiàng)目的開(kāi)展提供參考依據(jù)。