統(tǒng)計園地

《上海市統(tǒng)計條例》亮點解讀

《中華人民共和國統(tǒng)計法》是我國唯一的一部統(tǒng)計法律。結(jié)合上海市實際情況，上海市第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議通過了《上海市統(tǒng)計管理條例》，并自1994年4月1日起施行。20多年過去了，統(tǒng)計工作面臨許多新情況、新問題，需要地方立法提供進一步的法制保障。同時，為了與上位法保持一致，《上海市統(tǒng)計管理條例》有必要進行相應(yīng)的修訂。新修訂的《上海市統(tǒng)計條例》具有七大亮點。

上海市；統(tǒng)計條例；亮點

20多年來，《上海市統(tǒng)計管理條例》（以下簡稱《管理條例》）對于規(guī)范和保障上海市統(tǒng)計工作發(fā)揮了重要作用。但是，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和改革開放的不斷深入，統(tǒng)計工作外部環(huán)境和統(tǒng)計工作自身都發(fā)生了較大變化，《管理條例》的部分內(nèi)容和目前統(tǒng)計工作實際情況已不相符。

一、修改《上海市統(tǒng)計管理條例》的必要性

（一）修改《管理條例》是適應(yīng)改革開放形勢發(fā)展的需要

政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)是黨和政府宏觀決策和科學(xué)管理的基礎(chǔ)。改革開放以來，政府統(tǒng)計在了解國情國力、服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展方面發(fā)揮了十分重要的作用。近幾年來，隨著改革開放進入深水區(qū)，經(jīng)濟進入轉(zhuǎn)型期，新情況、新問題層出不窮，對政府統(tǒng)計工作提出了更高的要求。同時，統(tǒng)計工作也面臨轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新。比如，如何依法有效開發(fā)利用“大數(shù)據(jù)”，作為政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)的必要補充和完善；如何減輕基層企業(yè)負(fù)擔(dān)，避免重復(fù)統(tǒng)計等。這些都需要地方統(tǒng)計立法予以引領(lǐng)和規(guī)范。

（二）修改《管理條例》是政府統(tǒng)計自身改革獲得法律保障的需要

近年來，為了及時反映上海市改革發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級成果，上海市不斷加大統(tǒng)計工作的改革力度。比如，自2005年起，上海市實行“在地統(tǒng)計”改革，實現(xiàn)了從“以條為主”轉(zhuǎn)向“以塊為主”的統(tǒng)計管理模式改革目標(biāo)。2006年起，為了建立全市統(tǒng)一的統(tǒng)計基本單位名錄庫，建立了政府部門行政記錄信息共享機制。2009年起，為了使政府統(tǒng)計資料更好地為政府、社會公眾服務(wù)，統(tǒng)一規(guī)范了全市性重要經(jīng)濟社會統(tǒng)計數(shù)據(jù)管理與發(fā)布工作等。這些統(tǒng)計工作的改革創(chuàng)新，迫切需要通過上海市地方統(tǒng)計立法的頂層設(shè)計提供法律支撐。

（三）修改《管理條例》是與上位法相銜接的需要

1994年4月1日起實施的《管理條例》共26條，與新修訂的《統(tǒng)計法》在內(nèi)容上已基本不符。比如，《統(tǒng)計法》明確了對統(tǒng)計機構(gòu)和統(tǒng)計人員依法獨立履行統(tǒng)計調(diào)查、統(tǒng)計報告、統(tǒng)計監(jiān)督職責(zé)的制度保障，以保證政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)的真實準(zhǔn)確；完善了對統(tǒng)計弄虛作假的行政問責(zé)制度，以防止行政干預(yù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)；規(guī)范了統(tǒng)計調(diào)查項目的管理，以減輕基層單位填報負(fù)擔(dān)；強調(diào)了對統(tǒng)計調(diào)查對象資料保護的規(guī)定，以維護被調(diào)查者權(quán)益；強化了對統(tǒng)計違法行為的監(jiān)督檢查和處罰力度，以保障法律的有效實施，等等。為保持法制統(tǒng)一，迫切需要對《管理條例》進行修訂。

二、《上海市統(tǒng)計條例（草案）》的起草過程和主要思路

（一）《上海市統(tǒng)計條例（草案）》的起草經(jīng)過

在認(rèn)真總結(jié)現(xiàn)行《管理條例》實施經(jīng)驗、認(rèn)真研究新《統(tǒng)計法》實施情況的同時，上海市統(tǒng)計局對研究起草《上海市統(tǒng)計條例（草案）》（以下簡稱《條例（草案）》）進行了大量調(diào)研。在起草過程中，按照開門立法的要求，通過書面征詢、召開座談會、實地調(diào)研、專家論證等形式，聽取各方面的意見。征求意見的范圍包括：各區(qū)縣政府，相關(guān)行政部門，以及市政協(xié)、市高級人民法院、市律協(xié)等單位。先后召開多次座談會，分別聽取了企業(yè)代表、相關(guān)行政部門、人大代表、法律專家以及有關(guān)行業(yè)協(xié)會的意見。起草過程中，市統(tǒng)計局、市政府法制辦及時與市人大財經(jīng)委和市人大常委會法工委溝通，認(rèn)真聽取意見。經(jīng)充分吸收各方面意見、反復(fù)修改完善，形成了《上海市統(tǒng)計條例（草案）》。

（二）《條例（草案）》的主要思路

1.全面修訂。考慮到《管理條例》施行至今已20多年，多個條款已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前上海市統(tǒng)計工作的實際情況，需要作全面修訂。

2.不簡單重復(fù)、不照搬。根據(jù)《立法法》規(guī)定，“制定地方性法規(guī)，對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定”。因此，《條例（草案）》不簡單重復(fù)、不照抄照搬《統(tǒng)計法》條款，而是在上位法規(guī)定的基礎(chǔ)上進行細(xì)化、補充。

3.注重解決實際問題。政府統(tǒng)計面臨一些新情況、新問題，需要通過修改地方性法規(guī)予以規(guī)范、引領(lǐng)、保障和推動?！稐l例（草案）》的重點在于解決當(dāng)前統(tǒng)計工作實踐中遇到的問題。

4.回應(yīng)改革需求。從上海市統(tǒng)計工作的實際和發(fā)展趨勢出發(fā)，準(zhǔn)確把握改革開放和統(tǒng)計工作規(guī)律，既把統(tǒng)計工作的成功經(jīng)驗以法規(guī)形式固定下來，又為統(tǒng)計深化改革預(yù)留空間。

三、《上海市統(tǒng)計條例》的特點和亮點

2016年9月12日，上海市第十四屆人大常委會第三十二次會議聽取《上海市統(tǒng)計條例（草案）》審議結(jié)果報告，并審議《上海市統(tǒng)計條例（草案）》（修改稿）。14日下午，常委會表決通過《上海市統(tǒng)計條例》（以下簡稱《條例》）?！稐l例》將自2016年12月1日起正式施行。

修訂后的《上海市統(tǒng)計條例》（以下簡稱《條例》）具有以下七大亮點。

（一）啟用新的地方統(tǒng)計法規(guī)名稱

原有的地方統(tǒng)計法規(guī)名稱是《上海市統(tǒng)計管理條例》，內(nèi)容側(cè)重于加強對上海市統(tǒng)計工作的管理和監(jiān)督，這次通過的地方統(tǒng)計法規(guī)名稱改為《上海市統(tǒng)計條例》，刪除“管理”二字，基于4點考慮：（1）注重統(tǒng)計基礎(chǔ)建設(shè)和制度建設(shè)；（2）強調(diào)統(tǒng)計管理與服務(wù)并重；（3）明確責(zé)權(quán)利相對應(yīng)；（4）體現(xiàn)統(tǒng)計改革、創(chuàng)新、發(fā)展精神。

（二）更加注重健全統(tǒng)計工作網(wǎng)絡(luò)

穩(wěn)定、健全的統(tǒng)計工作網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)“有人員統(tǒng)計，有能力統(tǒng)計”，對于提升統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量，具有重要的作用。為此，《條例》對統(tǒng)計工作各相關(guān)主體的責(zé)任和人員配備提出要求，分四個層次作出規(guī)定：

1.統(tǒng)計機構(gòu)。市人民政府統(tǒng)計機構(gòu)是統(tǒng)計工作的主管部門，負(fù)責(zé)全市統(tǒng)計工作，并規(guī)定與國家統(tǒng)計局在上海市設(shè)立的派出調(diào)查機構(gòu)建立聯(lián)系協(xié)調(diào)機制；區(qū)縣人民政府統(tǒng)計機構(gòu)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)統(tǒng)計工作。

2.部門統(tǒng)計機構(gòu)。政府有關(guān)部門依法組織、管理本部門職責(zé)范圍內(nèi)的統(tǒng)計工作，協(xié)助統(tǒng)計機構(gòu)對違法行為進行查處。

3.基層統(tǒng)計力量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理機構(gòu)等單位，應(yīng)當(dāng)根據(jù)統(tǒng)計任務(wù)需要，設(shè)置統(tǒng)計崗位或者配備統(tǒng)計人員，做好相關(guān)統(tǒng)計工作?？紤]到人口普查等統(tǒng)計調(diào)查活動中，村民委員會和居民委員會的協(xié)助對于順利開展工作具有重要作用，《條例》對這一做法予以固化。

4.企業(yè)事業(yè)單位和其他組織。作為統(tǒng)計調(diào)查對象，企業(yè)事業(yè)單位和其他組織根據(jù)統(tǒng)計任務(wù)需要，指定統(tǒng)計工作負(fù)責(zé)人及工作人員，完成政府統(tǒng)計調(diào)查任務(wù)。

（三）創(chuàng)設(shè)“委托統(tǒng)計”制度

委托統(tǒng)計是統(tǒng)計工作改革、創(chuàng)新的一項舉措，《條例》包括兩方面內(nèi)容：

1.政府委托統(tǒng)計。市和區(qū)人民政府統(tǒng)計機構(gòu)及有關(guān)部門可以根據(jù)統(tǒng)計工作需要，可以通過政府購買服務(wù)的方式，委托依法成立的社會統(tǒng)計服務(wù)機構(gòu)組織實施數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)核實等活動。

2.企業(yè)事業(yè)單位委托統(tǒng)計。缺少專業(yè)統(tǒng)計人員，對統(tǒng)計制度不了解，是許多單位在填寫統(tǒng)計報表時面臨的主要困難。為此，《條例》規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他組織可以根據(jù)需要，委托依法成立的社會統(tǒng)計服務(wù)機構(gòu)完成本單位的政府統(tǒng)計調(diào)查任務(wù)。

創(chuàng)設(shè)“委托統(tǒng)計”制度，是《條例》的一大亮點。需要強調(diào)的是，統(tǒng)計工作并不是“委托了之”，相關(guān)單位仍要對統(tǒng)計任務(wù)的完成情況承擔(dān)法律責(zé)任。

（四）進一步完善統(tǒng)計調(diào)查制度

《統(tǒng)計法》對于統(tǒng)計調(diào)查項目的規(guī)定已比較全面，因此《條例》主要是對上位法的規(guī)定進行細(xì)化，同時對實踐做法予以固化。包括以下幾個方面：

1.明確“在地統(tǒng)計”管理制度。2005年起,上海市全面實行區(qū)縣在地統(tǒng)計管理制度。即原則上統(tǒng)計調(diào)查對象接受所在地的區(qū)縣人民政府統(tǒng)計機構(gòu)的管理，對不宜按區(qū)行政區(qū)域劃分生產(chǎn)經(jīng)營活動情況的統(tǒng)計調(diào)查對象，由市人民政府統(tǒng)計機構(gòu)實行管理。

2.完善統(tǒng)計基本單位名錄庫制度。《條例》規(guī)定市人民政府統(tǒng)計機構(gòu)和市有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)完善全市統(tǒng)一的統(tǒng)計基本單位名錄庫，記錄統(tǒng)計調(diào)查對象的基本信息。市和區(qū)人民政府統(tǒng)計機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)統(tǒng)計基本單位名錄庫，確立統(tǒng)計調(diào)查關(guān)系，向統(tǒng)計調(diào)查對象告知統(tǒng)計義務(wù)和權(quán)利。

3.加強地方統(tǒng)計調(diào)查項目管理。為避免統(tǒng)計調(diào)查項目重復(fù)、設(shè)置不合理等問題，在上位法的基礎(chǔ)上作出細(xì)化：（1）制定地方統(tǒng)計調(diào)查項目，應(yīng)當(dāng)對統(tǒng)計調(diào)查項目的必要性、可行性、科學(xué)性進行論證，并向政府統(tǒng)計機構(gòu)提出申請。（2）經(jīng)批準(zhǔn)的地方統(tǒng)計調(diào)查項目應(yīng)當(dāng)通過政府網(wǎng)站等渠道予以公布，提高統(tǒng)計工作透明度等規(guī)定。

（五）積極推進統(tǒng)計資料共享與開放

統(tǒng)計資料的共享與開放，可以有效減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，提升統(tǒng)計工作的社會效果?！稐l例》主要作了四方面規(guī)定：

1.政府部門間統(tǒng)計數(shù)據(jù)資源共享。考慮到上海市已經(jīng)建成政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享平臺，為避免重復(fù)建設(shè)，《條例》規(guī)定市和區(qū)人民政府統(tǒng)計機構(gòu)及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依托該平臺，實現(xiàn)各自業(yè)務(wù)領(lǐng)域統(tǒng)計數(shù)據(jù)資源的共享。同時，要求相關(guān)單位在開展統(tǒng)計工作時，應(yīng)當(dāng)利用共享的統(tǒng)計數(shù)據(jù)資源，避免重復(fù)采集。同時，市人民政府統(tǒng)計機構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強對統(tǒng)計數(shù)據(jù)資源共享工作的綜合協(xié)調(diào)。

2.推動“社會數(shù)據(jù)資源”的開發(fā)利用。新一代信息技術(shù)的發(fā)展，尤其是大數(shù)據(jù)技術(shù)理念的推廣和普及，為統(tǒng)計工作帶來了新的機遇和考驗?？紤]到不宜強制要求市場主體向統(tǒng)計機構(gòu)和有關(guān)部門提供數(shù)據(jù)，《條例》規(guī)定，統(tǒng)計機構(gòu)及有關(guān)部門可以通過協(xié)議合作或者購買服務(wù)等方式獲取社會數(shù)據(jù)資源，同時不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益。

3.向社會公布統(tǒng)計資料。市和區(qū)人民政府統(tǒng)計機構(gòu)應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)計資料公布計劃，按照計劃公布統(tǒng)計資料；有關(guān)部門對于取得的統(tǒng)計資料，按照統(tǒng)計調(diào)查制度的規(guī)定予以公布。公布時，應(yīng)當(dāng)說明指標(biāo)含義、調(diào)查范圍等情況，便于社會公眾正確理解和使用統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

4.拓寬社會公眾獲取統(tǒng)計資料的渠道。社會公眾可以通過政府門戶網(wǎng)站、信息公開咨詢熱線、現(xiàn)場查閱等方式查詢統(tǒng)計資料，還可以根據(jù)政府信息公開的規(guī)定，向統(tǒng)計機構(gòu)或者有關(guān)部門提出申請，收到申請的單位應(yīng)當(dāng)依法答復(fù)。

（六）進一步強化對統(tǒng)計調(diào)查對象的權(quán)益保護

保護統(tǒng)計調(diào)查對象的合法權(quán)益，對于提升統(tǒng)計工作質(zhì)量，具有重要意義。在《統(tǒng)計法》規(guī)定的基礎(chǔ)上，《條例》主要從三方面作出細(xì)化：

1.明確權(quán)利范圍。明確統(tǒng)計調(diào)查對象享有了解統(tǒng)計調(diào)查項目、不受干涉提供統(tǒng)計資料、拒絕非法統(tǒng)計以及統(tǒng)計資料不被濫用等權(quán)利，盡可能減少統(tǒng)計調(diào)查對象在報送資料時的顧慮。

2.明確保密要求。對于涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人信息的資料，能夠識別或者推斷單個統(tǒng)計調(diào)查對象身份的資料，通過統(tǒng)計調(diào)查收集的有關(guān)統(tǒng)計調(diào)查表，相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以保密。

3.重申違反保密規(guī)定的處理。泄露國家秘密的，按照國家有關(guān)保密法律法規(guī)予以處理；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。泄露其他需要保密的統(tǒng)計資料的，依法對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予處分。

（七）完善統(tǒng)計監(jiān)督檢查工作方式

為了督促和保證政府統(tǒng)計機構(gòu)和有關(guān)部門正確、有效履行職責(zé)，完成統(tǒng)計調(diào)查、統(tǒng)計報告、統(tǒng)計監(jiān)督等任務(wù)，同時保護統(tǒng)計調(diào)查對象的合法權(quán)益，結(jié)合上海市統(tǒng)計工作實際，《條例》對監(jiān)督檢查工作方式作了規(guī)定。

1.統(tǒng)計監(jiān)督檢查。主要是對統(tǒng)計調(diào)查對象履行法定義務(wù)的情況進行監(jiān)督檢查。統(tǒng)計機構(gòu)應(yīng)當(dāng)每年制定統(tǒng)計監(jiān)督檢查計劃，建立檢查記錄。同時，創(chuàng)設(shè)“約談”機制。在依法履行檢查職責(zé)過程中，發(fā)現(xiàn)違反規(guī)定的，可以約談有關(guān)單位主要負(fù)責(zé)人。

2.統(tǒng)計工作巡查。主要是對統(tǒng)計機構(gòu)及有關(guān)部門開展統(tǒng)計工作的情況進行監(jiān)督。明確了巡查權(quán)限和巡查的主要內(nèi)容，以及統(tǒng)計機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)計工作巡查完成后出具報告，針對相關(guān)問題提出指導(dǎo)意見。

（本文由上海市統(tǒng)計局法規(guī)處提供）

（責(zé)任編輯：曹家樂）