顧建蓉

（湖州市統(tǒng)計局，浙江湖州 313000）

工作實務(wù)

編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點工作芻議

顧建蓉

（湖州市統(tǒng)計局，浙江湖州 313000）

浙江湖州市作為全國五個試點地區(qū)之一，扎實推進自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制試點工作，取得一些經(jīng)驗，也存在宏觀和微觀兩方面難點?，F(xiàn)提出加強頂層設(shè)計；強化質(zhì)量管控；加強基礎(chǔ)建設(shè)等措施，以攻克解決自然資源統(tǒng)計中的技術(shù)疑難問題。

自然資源；資產(chǎn)負(fù)債表；試點工作

根據(jù)中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》和國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點方案》的要求，作為全國五個試點地區(qū)之一（其余4個為內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市、湖南省婁底市、貴州省赤水市、陜西省延安市），浙江湖州市科學(xué)謀劃、精心組織，扎實推進自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制試點工作。

一、編制的基本情況

根據(jù)試點方案，我國自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的核算內(nèi)容主要包括土地資源、林木資源和水資源。土地資源資產(chǎn)負(fù)債表主要包括耕地、林地、草地等土地利用情況，耕地和草地質(zhì)量等級分布及其變化情況。林木資源資產(chǎn)負(fù)債表包括天然林、人工林、其他林木的蓄積量和單位面積蓄積量。水資源資產(chǎn)負(fù)債表包括地表水、地下水資源情況，水資源質(zhì)量等級分布及其變化情況。在各地試點中不開展價值量核算。

目前，湖州已編制完成了全市及各縣區(qū)2011—2015年實物量表，并于9月底向國家統(tǒng)計局提交了試點工作報告，試點工作任務(wù)已基本完成。湖州先行先試，試點成果獲得了國家統(tǒng)計局等相關(guān)部委和領(lǐng)導(dǎo)的肯定，為國家進一步總結(jié)編表經(jīng)驗，制定正式的編表制度打下了很好的基礎(chǔ)。

二、編制的典型經(jīng)驗

（一）政府支持，落實責(zé)任。為加強領(lǐng)導(dǎo)，落實責(zé)任，我們成立了由市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，市委、市政府分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長，市相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人及縣區(qū)委副書記為成員的市自然資源資產(chǎn)負(fù)責(zé)表編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，所轄縣區(qū)也建立了相應(yīng)機構(gòu)，統(tǒng)籌聯(lián)動推進試點工作。明確由市生態(tài)文明辦進行總牽頭，市統(tǒng)計局負(fù)責(zé)技術(shù)總把關(guān)，其他各相關(guān)部門分頭把關(guān)，按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、總體把關(guān)、分工負(fù)責(zé)、同步推進”的工作思路，齊心協(xié)力開展試點。

（二）開展試點，積累經(jīng)驗。為切實做好試點工作，探索積累經(jīng)驗做法，我們于3月上旬到下轄的安吉縣及上墅鄉(xiāng)、章村鎮(zhèn)開展了為期一周的縣鄉(xiāng)級試編試點工作，檢驗我市試點方案的操作性和可行性。通過試編試點，發(fā)現(xiàn)問題、研究問題，探索了一些解決問題的方法路徑，把握了編制中的關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)，明確了組織實施模式。在此基礎(chǔ)上，我們進一步完善了全市自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點表式和編制指南。

（三）三級聯(lián)動，加強審核。為確保報送國家試點數(shù)據(jù)質(zhì)量，我市采用省市縣（區(qū)）三級聯(lián)動、各部門輪動的形式，按照水利、環(huán)保、林業(yè)、國土、農(nóng)業(yè)的順序，分部門對全市及各縣區(qū)2011-2015年的水資源、林木資源及土地資源的數(shù)據(jù)進行了審核評估。最后，根據(jù)省級部門專家以及市試點辦的評審意見，各部門進一步解決數(shù)據(jù)中存在的問題，修正完善報表數(shù)據(jù)和編制說明，確保報送國家試點數(shù)據(jù)的真實有效。

（四）科研支撐，破解難題。為高質(zhì)量完成試點任務(wù)，我們嘗試借助了專業(yè)科研機構(gòu)的力量，幫助解決數(shù)據(jù)填報中的疑難問題。如：市林業(yè)局與省林勘所開展合作，建立了市、縣聯(lián)動的森林資源一體化監(jiān)測統(tǒng)計體系；市農(nóng)業(yè)局與省數(shù)農(nóng)所開展了合作，把數(shù)字農(nóng)業(yè)技術(shù)應(yīng)用在耕地質(zhì)量等級統(tǒng)計中，探索出了一個全新的農(nóng)業(yè)耕地質(zhì)量變化統(tǒng)計監(jiān)測方法。另外，市國土局利用早已統(tǒng)一實施、相對成熟的委托第三方調(diào)查方式，順利地完成了耕地質(zhì)量等別的編制工作。

三、編制的難點與問題

在自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的過程中，我們雖然探索創(chuàng)新了一些技術(shù)方法，取得了一定的成效，但仍然有一些困難和問題需要解決。

從宏觀層面來講，主要存在以下三方面問題：

一是《編制指南》設(shè)計理念與資源部門監(jiān)管角度不同?！对圏c方案》提出，根據(jù)自然資源保護和管控現(xiàn)實需要，先行核算具有重要生態(tài)功能的自然資源，《編制指南》報表的設(shè)計也是從自然資源賬戶核算角度出發(fā)的，而資源管理部門的監(jiān)測管理則側(cè)重于自然資源的生產(chǎn)使用管理，相比之下，《編制指南》指標(biāo)選取更為宏觀寬泛。而編制過程中所需要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)均來自各自然資源管理部門，基層填報存在一定的困難，也制約著自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制工作。因此，在納入國民核算指標(biāo)體系時，還需要進一步調(diào)整。

二是不同資源管理部門的指標(biāo)口徑和分類標(biāo)準(zhǔn)不盡一致。由于部門之間認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計口徑的不同，致使相關(guān)部門提供的同一指標(biāo)數(shù)據(jù)不一致，容易在自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制過程中產(chǎn)生混淆，不便于國家層面對于負(fù)債表的管理。如林地面積：林業(yè)部門提供的林地面積數(shù)量要大于國土資源部門的監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)。耕地面積：農(nóng)業(yè)局統(tǒng)計的耕地面積不包括可調(diào)整耕地，與國土局的統(tǒng)計口徑不一致。耕地質(zhì)量等級及變動數(shù)據(jù)：國土與農(nóng)業(yè)部門劃分標(biāo)準(zhǔn)不同，國土部門將耕地質(zhì)量分為15個等級，每年進行數(shù)據(jù)更新；農(nóng)業(yè)部門分為10個等級，統(tǒng)計范圍僅限于新申報的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田小樣本，實行不定期調(diào)查，每次調(diào)查時間要5年左右。因此，兩家提供的耕地質(zhì)量等級數(shù)量不一致。

三是市縣一級編制資料缺口較大。由于各地自然資源稟賦的不同，基層資源管理部門日常監(jiān)管職責(zé)和任務(wù)也存在一定的差異性。從管理層面看，資源統(tǒng)計的行政記錄、歷史臺賬也相對不完整，日常監(jiān)測的樣本點少，監(jiān)測頻率低，加上人員力量、技術(shù)水平相對薄弱，市縣一級數(shù)據(jù)缺口就較大，尤其是縣區(qū)一級表現(xiàn)的更為突出。如森林資源數(shù)據(jù)：按照法律規(guī)定每10年普查一次，而非普查年份的動態(tài)監(jiān)測，湖州市從2012年才開始，其樣本僅對全市和安吉縣具有代表性。濕地面積數(shù)據(jù)：湖州市目前還沒有開展年度監(jiān)測，常規(guī)年份數(shù)據(jù)無法更新。地下水水質(zhì)數(shù)據(jù)：由于湖州地表水較為豐富，地下水水質(zhì)監(jiān)測工作基本上還是空白，所以無法填報相應(yīng)數(shù)據(jù)。

從微觀層面來講，指標(biāo)體系的設(shè)計也存在三方面的問題：

一是推算指標(biāo)較多，準(zhǔn)確性不高。從已填報的93個指標(biāo)來看，市級的推算指標(biāo)占比為17.2%，縣區(qū)級為23.3%。分部門來看，僅有國土、環(huán)保部門的日常監(jiān)測數(shù)據(jù)基本可以滿足填報，其他部門，如水利局推算指標(biāo)占比為48%；農(nóng)業(yè)局達100%；林業(yè)局雖市級有監(jiān)測數(shù)據(jù)，但縣區(qū)級數(shù)據(jù)全為推算所得，縣區(qū)推算指標(biāo)占比為100%。推算指標(biāo)越多，數(shù)據(jù)質(zhì)量越難以保障。

二是指標(biāo)分類過細(xì)，針對性不強?！对圏c方案》指出，通過探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，努力摸清自然資源資產(chǎn)的家底及其變動情況，為推進生態(tài)文明建設(shè)、有效保護和永續(xù)利用自然資源提供信息基礎(chǔ)。而編制過程中，我們發(fā)現(xiàn)一些指標(biāo)數(shù)據(jù)并沒有完全體現(xiàn)編制目標(biāo)，如水資源存量及變動表中的“河湖生態(tài)耗水量”指標(biāo)，以及林木資源存量及變動表中，要求在天然林和人工林下再分公益林和商品林等，這樣一些流量指標(biāo)和分類指標(biāo)，設(shè)置過細(xì)，統(tǒng)計難度很大，卻發(fā)揮不了實際作用，針對性不強。

三是數(shù)據(jù)生產(chǎn)滯后，時效性不強。部分資源管理部門由于監(jiān)測體系、調(diào)查制度等原因，統(tǒng)計數(shù)據(jù)存在生產(chǎn)時間滯后的問題。如國土部門“耕地質(zhì)量等別及變動表”中的數(shù)據(jù)，其基本流程是次年評定，隔年報備國土資源部，得到批復(fù)后才能使用。而水利、林業(yè)以及農(nóng)業(yè)部門的指標(biāo)很大一部分都是建立在幾年一次的普查或資源清查的基礎(chǔ)上的，期間缺乏實測資料，常常出現(xiàn)上一輪的數(shù)據(jù)比較陳舊，新的數(shù)據(jù)還未產(chǎn)生的情況。因此，資源統(tǒng)計報表要做到每年及時填報上一年度的數(shù)據(jù)，難度確實很大。

四、意見和建議

（一）加強頂層設(shè)計。一是建議各資源管理部門加大統(tǒng)計協(xié)作力度，統(tǒng)一方法、標(biāo)準(zhǔn)和口徑，優(yōu)化指標(biāo)體系，建立全國范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)范的自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計方法制度，建立資源互補、信息共享、緊密合作、統(tǒng)一管理的自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計協(xié)作機制。二是考慮到多數(shù)自然資源每個年度之間變化量較小的特點，建議科學(xué)安排調(diào)查頻率，調(diào)查頻率不宜太高，一般以五年開展一次為宜。三是要加強自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制與領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究、生態(tài)文明考核評價等重要制度的銜接，做到制度之間思路連貫、分工明確、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、導(dǎo)向一致。

（二）強化質(zhì)量管控。為保證自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工作質(zhì)量，建議建立完善自然資源統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量管控體系，把質(zhì)量管控貫穿于自然資源