李偉舜

坪山全面依法治區(qū)考核指標(biāo)體系構(gòu)建研究

李偉舜

深圳市坪山新區(qū)全面依法治區(qū)考核指標(biāo)體系是坪山法治體系的重要內(nèi)容，是深圳法治體系的一分子，是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的組成部分。指標(biāo)體系的構(gòu)建以中國(guó)特色的社會(huì)主義法律法規(guī)規(guī)范體系、深圳市情和坪山區(qū)情為構(gòu)建依據(jù)。為該區(qū)所制定的指標(biāo)體系的一級(jí)指標(biāo)包括法治政府、社會(huì)矛盾防止機(jī)制法治化、法治社會(huì)建設(shè)和法治隊(duì)伍建設(shè)等。

坪山；全面依法治區(qū)；考核指標(biāo)體系

全面依法治國(guó)是“四個(gè)全面”戰(zhàn)略部署的重要組成部分，是中國(guó)民族再次振興的基本保障。全面依法治國(guó)要求法治中國(guó)事業(yè)應(yīng)在不同層級(jí)和不同領(lǐng)域的工作必須得到全方位的貫徹，深圳的一流法治城市建設(shè)和法治坪山建設(shè)就是法治中國(guó)事業(yè)的組成部分。深圳市坪山新區(qū)全面依法治區(qū)考核指標(biāo)體系（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指標(biāo)體系》）的構(gòu)建是法治坪山事業(yè)全方位貫徹的重要表現(xiàn)，是坪山新區(qū)走向城區(qū)治理精細(xì)化、現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。

一、《指標(biāo)體系》構(gòu)建的背景與意義

（一）背景

黨的十八屆四中全會(huì)將“依法治國(guó)”定為會(huì)議主題，通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，法治中國(guó)事業(yè)實(shí)現(xiàn)新的歷史跨越?！叭嫱七M(jìn)依法治國(guó)”第一次以其鮮明的時(shí)代特征鐫刻在黨的中央全會(huì)的歷史坐標(biāo)上，由此開(kāi)啟了中國(guó)法治建設(shè)的全新征程。四中全會(huì)召開(kāi)后不久，深圳市委常委會(huì)第一時(shí)間傳達(dá)學(xué)習(xí)中央全會(huì)精神，研究部署了貫徹落實(shí)四中全會(huì)精神相關(guān)工作，并下發(fā)了貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)精神、加快建設(shè)一流法治城市的《重點(diǎn)工作方案》及6個(gè)工作實(shí)施方案（簡(jiǎn)稱(chēng)“1+6”方案），力爭(zhēng)在深圳全面推進(jìn)依法治國(guó)事業(yè)中干在實(shí)處、走在前列。

深圳市委市政府高度重視法治城市建設(shè)，2013年就明確提出“要讓一流法治成為深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)新時(shí)期更為顯著的特質(zhì)，成為深圳城市最具競(jìng)爭(zhēng)力的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，成為建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)際化先進(jìn)城市的堅(jiān)強(qiáng)保障”，2014年更是確定了“三化一平臺(tái)”的改革主攻方向，把法治化作為全面深化改革的重要“突破口”，加快建設(shè)“一流法治城市”。

按照深圳市委市政府的要求，坪山新區(qū)在法治政府建設(shè)、基層民主法治社區(qū)建設(shè)、“兩法銜接”等方面做出了一系列實(shí)踐探索，取得了明顯成效。根據(jù)區(qū)情，坪山新區(qū)適時(shí)制定《坪山新區(qū)加快建設(shè)一流法治城區(qū)工作實(shí)施方案》，部署三個(gè)階段16項(xiàng)專(zhuān)題活動(dòng)，對(duì)坪山新區(qū)的法治建設(shè)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，做出全面部署。

（二）意義

一是實(shí)現(xiàn)依法治區(qū)工作的可操作性和科學(xué)性?！耙婪ㄖ螀^(qū)”是法治中國(guó)事業(yè)和一流法治城市戰(zhàn)略部署在城市區(qū)級(jí)層面的貫徹與推進(jìn)。將法治中國(guó)事業(yè)和一流法治城市戰(zhàn)略部署置于城區(qū)治理的具體實(shí)踐中，其內(nèi)涵與外延則顯得較為抽象，不好把控，容易落入空洞的說(shuō)辭，無(wú)法真正推進(jìn)法治工作。法治中國(guó)事業(yè)和一流法治城市建設(shè)需要我們把握住法治坪山推進(jìn)中不可或缺的、必須著手推行的工作，需要推行的與其相契合的制度、機(jī)制、法治方法，坪山全面依法治區(qū)究竟應(yīng)達(dá)到何種水平與程度等，這些都是坪山新區(qū)法治事業(yè)實(shí)踐中必須面對(duì)的命題。《指標(biāo)體系》以法治理念為導(dǎo)向，分解法治目標(biāo)，根據(jù)坪山新區(qū)的區(qū)情，從城市治理的角度重構(gòu)法治中國(guó)和一流法治城市事業(yè)的內(nèi)涵，梳理和歸納出既能反映法治坪山建設(shè)水平又不脫離坪山法治實(shí)踐的具體的可操作標(biāo)準(zhǔn)體系，以此推進(jìn)一流法治城區(qū)建設(shè)。

二是切實(shí)反映法治坪山建設(shè)的成績(jī)與不足。建立《指標(biāo)體系》的最終目標(biāo)，是運(yùn)用精細(xì)化、客觀的法治診斷，幫助政府部門(mén)厘清法治建設(shè)中的癥結(jié)所在，以便實(shí)施更有針對(duì)性的優(yōu)化與改進(jìn)，促進(jìn)法治水平的提高。[1]依據(jù)《指標(biāo)體系》對(duì)區(qū)政府各部門(mén)的法治實(shí)踐工作進(jìn)行量化考核，可以看出坪山新區(qū)各部門(mén)在推進(jìn)法治事業(yè)的工作成效與差距，又可以在縱向時(shí)間軸上進(jìn)行年度比較，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷把法治坪山事業(yè)推上新的高地，實(shí)現(xiàn)坪山城區(qū)治理現(xiàn)代化。此外，《指標(biāo)體系》還有利于把握和衡量法治坪山事業(yè)建設(shè)目標(biāo)制定的合理性，有利于判斷法治具體工作項(xiàng)目推行的現(xiàn)實(shí)契合度和必要性，有利于明晰相關(guān)法治推進(jìn)措施的實(shí)效，有利于找出坪山法治事業(yè)中的矛盾和問(wèn)題，為后續(xù)的城區(qū)治理規(guī)劃提供必要的思路和參考。

二、《指標(biāo)體系》構(gòu)建的依據(jù)

（一）以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系

以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系是《指標(biāo)體系》制定的正當(dāng)性基礎(chǔ)和制度保障，是《指標(biāo)體系》制定的基本依據(jù)。《指標(biāo)體系》文本中的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、文本解釋都以我國(guó)現(xiàn)行的憲法法律法規(guī)體系和深圳法規(guī)體系為依據(jù)，增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)性、邏輯性和可行性。坪山新區(qū)旨在建立以法治為導(dǎo)向的《指標(biāo)體系》，運(yùn)用法治思維和法治方法處理政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系、處理社會(huì)矛盾、選拔干部隊(duì)伍，在實(shí)踐中切實(shí)落實(shí)政府工作法治化要求。《指標(biāo)體系》是坪山法治體系的重要內(nèi)容，是深圳法治體系的一分子，是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的組成部分。

（二）黨的十八大以來(lái)，關(guān)于全面依法治國(guó)的新目標(biāo)

全面依法治區(qū)是坪山新區(qū)全面落實(shí)和推進(jìn)全面依法治國(guó)基本方略的應(yīng)有之義。《指標(biāo)體系》的構(gòu)建應(yīng)全面貫徹和落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)精神，把握新時(shí)期中國(guó)法治事業(yè)建設(shè)的新思路和新戰(zhàn)略，因此，坪山新區(qū)全面依法治區(qū)考核指標(biāo)體系應(yīng)吸納《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》所規(guī)劃的各類(lèi)法治建設(shè)目標(biāo)和提出的各種具體工作要求，以此推進(jìn)法治中國(guó)事業(yè)在城區(qū)層面的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)市情和區(qū)情，將黨的十八大以來(lái)關(guān)于全面依法治國(guó)的新目標(biāo)、新策略和新思路，具體落實(shí)為法治坪山事業(yè)的具體要求，是構(gòu)建《指標(biāo)體系》的重要環(huán)節(jié)。

（三）國(guó)務(wù)院《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》的要求

圍繞法治政府建設(shè)的中心目標(biāo)，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》就依法全面履行政府職能、完善依法行政制度體系、推進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化、法治化、強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督、依法有效化解社會(huì)矛盾糾紛、全面提高政府工作人員法治思維和依法行政能力方面的具體工作提出指導(dǎo)性要求。上述要求涵蓋了推進(jìn)依法行政各個(gè)領(lǐng)域的工作，對(duì)《指標(biāo)體系》中“法治政府建設(shè)”部分的起草思路和指標(biāo)設(shè)計(jì)提供了重要指引。

（四）廣東省和深圳市各類(lèi)官方文件與相關(guān)指標(biāo)

近年來(lái)，圍繞依法治國(guó)和法治政府建設(shè)的目標(biāo)，廣東省委省政府印發(fā)了一系列文件，其中《廣東省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》和《廣東省依法行政考評(píng)辦法》是《指標(biāo)體系》制定的重要參考。廣東省司法廳關(guān)于法治社會(huì)建設(shè)相關(guān)的規(guī)范性文件也是《指標(biāo)體系》構(gòu)建的依據(jù)。

深圳市委下發(fā)的“1+6”方案以及每年不斷修改的法治政府建設(shè)指標(biāo)體系則是《指標(biāo)體系》的關(guān)鍵源泉。

（五）坪山新區(qū)區(qū)委、區(qū)政府的現(xiàn)實(shí)要求

《坪山新區(qū)加快建設(shè)一流法治城區(qū)工作實(shí)施方案》關(guān)于依法治區(qū)的全面部署以及規(guī)范性文件都是《指標(biāo)體系》構(gòu)建的直接依據(jù)。坪山新區(qū)“信息公開(kāi)及網(wǎng)上服務(wù)”指標(biāo)考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程則是《指標(biāo)體系》的直接依據(jù)。

（六）國(guó)內(nèi)外同類(lèi)法治指數(shù)設(shè)計(jì)和評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)

現(xiàn)有的各類(lèi)法治指數(shù)，為《指標(biāo)體系》的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和內(nèi)容編寫(xiě)提供了參考。例如，香港法治指數(shù)以法律的基本要求、依法的政府、不許有任意權(quán)力、法律面前人人平等、公正地施行法律、司法公益人人可及、程序公益等七個(gè)方面為法治的基本表現(xiàn)。[2]

三、《指標(biāo)體系》的特點(diǎn)與基本內(nèi)容

《指標(biāo)體系》的一級(jí)指標(biāo)有：法治政府、社會(huì)矛盾防止機(jī)制法治化、法治社會(huì)建設(shè)和法治隊(duì)伍建設(shè)?？傇u(píng)估分值為750分。

（一）《指標(biāo)體系》的特點(diǎn)

一是共性與個(gè)性相統(tǒng)一。指標(biāo)既有評(píng)估法治建設(shè)所需的一般性指標(biāo)，也有根據(jù)坪山的法治發(fā)展?fàn)顩r所設(shè)置個(gè)性指標(biāo)，如健全人民調(diào)解制度。

二是操作性強(qiáng)。明確的責(zé)任主體、考評(píng)周期、具體的考評(píng)項(xiàng)目和分值實(shí)現(xiàn)和加強(qiáng)了《指標(biāo)體系》的實(shí)用性和可操作性。首先，《指標(biāo)體系》明確指標(biāo)評(píng)估數(shù)據(jù)采集責(zé)任單位及責(zé)任部門(mén)為綜合辦公室，對(duì)于評(píng)估對(duì)象則根據(jù)評(píng)估指標(biāo)的不同而有所區(qū)別，比如法治政府指標(biāo)評(píng)估對(duì)象為區(qū)直部門(mén)和辦事處。其次，考評(píng)周期根據(jù)具體需要可為半年或一年，并對(duì)數(shù)據(jù)采集時(shí)間事件也做了明確規(guī)定。最后，考評(píng)指標(biāo)細(xì)化到第三級(jí)，且分值明確，打分規(guī)則具體明確。

三是用途多樣?？傮w使用可縱向比較坪山新區(qū)的法治建設(shè)水平，分解使用可對(duì)接上級(jí)部門(mén)的考評(píng)要求，比如法治政府。

四是緊密結(jié)合市法制辦最新制定的《“法治政府建設(shè)（含普法教育）”指標(biāo)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程》。目的在于貫徹落實(shí)上級(jí)規(guī)范性文件，提升新區(qū)在市里的法治考核排名。這表現(xiàn)在充分吸納該規(guī)程的精神和各個(gè)指標(biāo)，并且與所吸納的每個(gè)指標(biāo)的評(píng)估分值保持一致，當(dāng)然結(jié)構(gòu)與其有所區(qū)別。以下二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成《“法治政府建設(shè)（含普法教育）”指標(biāo)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程》的內(nèi)容：規(guī)范性文件法治化、政府職能法治化、行政決策法治化、行政執(zhí)法體制法治化、政府信息公開(kāi)法治化、法治保障與監(jiān)督、普法教育制度化、法制機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備與工作任務(wù)相適應(yīng)、公務(wù)人員法律知識(shí)培訓(xùn)、考查和測(cè)試制度化。當(dāng)然《指標(biāo)體系》范圍要稍微大一點(diǎn)。

（二）《指標(biāo)體系》的基本內(nèi)容

1.法治政府（223分）

規(guī)范性文件法治化。包括以下方面的考核：規(guī)范性文件規(guī)定事項(xiàng)是否符合制定機(jī)關(guān)職權(quán)范圍、制定規(guī)范性文件是否經(jīng)過(guò)規(guī)定程序、政府規(guī)范性文件是否進(jìn)行合法性審核、規(guī)范性文件是否統(tǒng)一編號(hào)和發(fā)布以及按規(guī)定上報(bào)備案、推行規(guī)范性文件有效期制度、規(guī)范性文件公布與施行之間的時(shí)間間隔、政府部門(mén)規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)規(guī)定有效期。

政府職能法治化。全面梳理行政職權(quán)，編制并公布權(quán)責(zé)清單，權(quán)責(zé)清單完整準(zhǔn)確，形成權(quán)責(zé)清單動(dòng)態(tài)管理工作機(jī)制。

行政決策法治化。包括以下方面的考核：行政決策規(guī)則和程序是否完善、制定并公布重大行政決策事項(xiàng)目錄及聽(tīng)證事項(xiàng)目錄、重大行政決策公眾參與常態(tài)化、重大行政決策專(zhuān)家論證必備化、重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估常效化、行政決策合法性審查必經(jīng)化、健全行政決策集體討論長(zhǎng)效化、重大行政決策檔案制度、重大行政決策聽(tīng)證工作必備化、重大行政決策實(shí)施后應(yīng)進(jìn)行實(shí)效評(píng)估。

行政執(zhí)法體制法治化。包括以下方面的考核：建立健全行政執(zhí)法崗位責(zé)任制、行政執(zhí)法主體及其職權(quán)依法核準(zhǔn)界定后按法定程序向社會(huì)公告以及遵循行政執(zhí)法委托規(guī)則、執(zhí)法主體明確本單位適用的行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)以及向公眾公開(kāi)、落實(shí)行政執(zhí)法人員資格管理制度、行政執(zhí)法協(xié)作機(jī)制健全以及行政執(zhí)法案件移送制度落實(shí)、行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的工作機(jī)制完善、優(yōu)化行政執(zhí)法具體操作流程、建立健全重大執(zhí)法決定法制審核制度、完善和規(guī)范行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度、建立本部門(mén)（系統(tǒng)）案卷評(píng)查制度、推行行政執(zhí)法公示制度、建立新區(qū)行政執(zhí)法廉潔性評(píng)估機(jī)制。

政府信息公開(kāi)法治化。包括以下方面的考核：組織領(lǐng)導(dǎo)、制度建設(shè)、網(wǎng)上信息公開(kāi)法治化、財(cái)政預(yù)算公開(kāi)法治化、財(cái)政決算公開(kāi)法治化、基層信息公開(kāi)法治化、信息公開(kāi)保障服務(wù)。

法治保障與監(jiān)督。包括以下方面的考核：年度推進(jìn)依法行政工作具體安排和部署的考核、行政復(fù)議被申請(qǐng)人按時(shí)答復(fù)并積極配合案件審理以及行政機(jī)關(guān)工作人員主動(dòng)配合案件審理、行政復(fù)議撤銷(xiāo)率、認(rèn)真落實(shí)行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)和建議書(shū)、自覺(jué)接受法院依照行政訴訟法實(shí)施的監(jiān)督和自覺(jué)接受檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督以及落實(shí)相關(guān)司法建議、依法配合法院的審判活動(dòng)以及行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人親自出庭應(yīng)訴行政案件。

2.社會(huì)矛盾防治法治化（375分）

包括以下方面的考核：健全人民調(diào)解制度、健全社區(qū)法律顧問(wèn)制度、社區(qū)矯正和幫扶制度

3.法治社會(huì)建設(shè)（104分）

基層民主法治化，包括民意聯(lián)系平臺(tái)、訴求代理機(jī)制和居民民主生活等三方面；普法工作制度化。

4.法治隊(duì)伍建設(shè)（48分）

一是法制機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備與工作任務(wù)相適應(yīng)；二是公務(wù)人員法律知識(shí)培訓(xùn)、考查和測(cè)試制度化；三是推進(jìn)公共法律服務(wù)志愿者隊(duì)伍建設(shè)。

[1]錢(qián)弘道等.法治評(píng)估的實(shí)驗(yàn)——余杭案例[M].北京：法律出版社，2012：15.

[2]戴耀庭.香港的法治指數(shù)[J]環(huán)球法律評(píng)論，2007，（6）.

責(zé)任編輯：李 彥

D927

A

1673-5706（2016）06-0111-04

2016-10-31

李偉舜，深圳市委黨校政法教研部副教授、博士。