張永會

加強人大代表聯(lián)系人民群眾工作的探討

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人大代表聯(lián)系群眾工作是實現(xiàn)人民當(dāng)家做主的基礎(chǔ)和源泉?，F(xiàn)實中，由于聯(lián)系主體主觀認識不到位、支持性資源不足和約束性要素相對欠缺，導(dǎo)致人大代表聯(lián)系人民群眾工作還有很大的改進和提升空間。應(yīng)通過強化宣傳教育、創(chuàng)新機制保障以及強化監(jiān)督回饋等途徑加強人大代表聯(lián)系人民群眾工作。

人大代表；聯(lián)系；人民群眾

一、人大代表聯(lián)系人民群眾工作是實現(xiàn)人民當(dāng)家做主的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)

人大代表在我國的政治生活中地位獨特。第一，作為人民代表大會的工作主體，人大代表代表人民的意愿和要求。人大代表是由人民選舉、代表人民意志、受人民委托參與管理國家和社會事務(wù)的國家權(quán)力機關(guān)組成人員，與人民群眾是委托——代理關(guān)系。第二，人大代表是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要環(huán)節(jié)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是將黨的意志和決定，黨的方針和政策，通過人大立法成為法律、變成國家意志來具體實現(xiàn)的。而黨的路線、方針、政策等是遵循群眾路線產(chǎn)生的。第三，人大通過對政府的監(jiān)督實現(xiàn)對行政的制約，從而體現(xiàn)人民政府為人民的工作目標(biāo)。因而，人大代表實際上在某種程度上是黨、人民群眾和政府之間的聯(lián)系點，并通過人大工作機制發(fā)揮作用。

人大代表履職具有充分的法律保障。根據(jù)《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》（以下簡稱《代表法》），對于各級人大代表在履行代表職權(quán)時，首要的一條保障就是“在人民代表大會各種會議上的發(fā)言和表決。不受法律追究”（《代表法》第三十一條），并且“縣級以上的各級人民代表大會代表，非經(jīng)本級人民代表大會主席團許可，在本級人民代表大會閉會期間，非經(jīng)本級人民代表大會常務(wù)委員會許可，不受逮捕或者刑事審判”（《代表法》第三十二條）等。可以說，國家為人大代表的充分、有效履職提供了有效的法律保障和其他支持，人大代表在我國政治生活中具有崇高的地位，理應(yīng)發(fā)揮其各項職能作用，以實現(xiàn)人民代表大會制度的有效運轉(zhuǎn)。

人大代表要通過人民代表大會制度實現(xiàn)充分履職、體現(xiàn)人民意志和利益并最終實現(xiàn)人民當(dāng)家做主，其邏輯起點就是聯(lián)系人民群眾并最終回歸于人民群眾?！洞矸ā返谒臈l第五款規(guī)定：代表應(yīng)當(dāng)與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務(wù)。第七條則更加明確地要求“代表在出席本級人民代表大會會議前，應(yīng)當(dāng)聽取人民群眾的意見和建議，為會議期間執(zhí)行代表職務(wù)做好準備”。人大代表聯(lián)系人民群眾是一個雙向的互饋系統(tǒng)。一方面，人大代表代表人民群眾行使國家權(quán)力。作為我國的權(quán)力機關(guān)，人民代表大會的權(quán)力主要包括立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這四種權(quán)力在不同層級有不同的內(nèi)容并在人大代表職權(quán)中加以規(guī)范和保障，以最終保障人民根本政治利益的實現(xiàn)。一方面，人大代表通過密切聯(lián)系群眾可以實現(xiàn)對黨委政府中心工作的政策解釋、推動法律貫徹執(zhí)行，并對與人民群眾利益攸關(guān)的重大民生問題的解決做出解釋和說明并推動解決。

從權(quán)力邏輯而言，人大代表的履職正當(dāng)性首先的也是根本的，就是來自于人民群眾的授權(quán)和委托。人大代表反映人民群眾的意見和建議，并最終通過人民代表大會制度實現(xiàn)人民群眾的根本利益。因而，加強人大代表聯(lián)系群眾工作是實現(xiàn)人民當(dāng)家做主的基礎(chǔ)和源泉，也是人大代表履職正當(dāng)性的根本性保證。

二、當(dāng)前人大代表聯(lián)系群眾工作存在很大的改進空間

人大代表是國家權(quán)力機關(guān)組成人員，其性質(zhì)和產(chǎn)生決定了人大代表在民意代表和實現(xiàn)方面具有獨特的優(yōu)勢和地位，理應(yīng)成為人民群眾反映意見、建議，實現(xiàn)合理利益的重要渠道。然而，與信訪、投訴、輿論、訴訟等其他接受、反映和處理社情民意、社會糾紛和利益訴求的渠道相比，我們在現(xiàn)實中較少看到通過人大代表這一更具根本性聯(lián)系群眾途徑而發(fā)揮作用的案例出現(xiàn)——無可否認，有些通過人大代表發(fā)聲而最終促進解決的事例，但與其實際應(yīng)該發(fā)揮作用的空間和地位相比，是明顯不相稱的。人大代表聯(lián)系群眾工作在很多地方都存在著不規(guī)范、甚至缺失的狀況，放任自流、聯(lián)系工作依代表個人自覺而開展的情形比較普遍，形式主義也比較明顯。這嚴重背離了人大代表履職要求，也對人大代表履職正當(dāng)性產(chǎn)生不利影響。

會出現(xiàn)這種狀況的原因很多，總的來看，比較明顯的有以下幾方面：

（一）聯(lián)系主體主觀上認識不足

作為雙向聯(lián)系溝通的主體，人大代表與人民群眾（選民）兩者對于人大代表聯(lián)系人民群眾工作存在認識不到位的狀況。一方面，不少人大代表沒有充分認識到自身在人大工作中的性質(zhì)、地位與作用。有不少人大代表僅僅只是把做人大工作作為一種“規(guī)定性義務(wù)”參與，有的認為人大代表身份是對自身工作肯定的一種政治性榮譽獎勵，更有個別的是把人大代表身份的取得作為為自身謀取各種利益的政治保障等等。這些不正確不積極的認識直接導(dǎo)致一些人大代表在聯(lián)系群眾工作中消極被動、走過場。一方面，不少群眾（選民）對人大代表也存在著認識不清的狀況。一是人大代表本身并不直接處理事務(wù)，因而不少尋求矛盾糾紛解決的基層民眾并不會把求助的重心投向這里。二是人大代表的選舉雖然是差額的，然而選舉過程的競爭性程度卻不強，導(dǎo)致不少人大代表在選舉前與選民的見面、溝通等環(huán)節(jié)存在走過場現(xiàn)象，出現(xiàn)不少選民竟然不了解、不清楚本選區(qū)人大代表具體情況的狀況發(fā)生。再加上長期以來對人大“橡皮圖章”的偏見的存在，使得人民群眾（選民）對于人大代表的作用認識不足，因而在有意見、建議特別是有矛盾糾紛時不會首先想到人大代表這條途徑。

（二）人大代表聯(lián)系群眾工作的支持性資源不足

《代表法》第五條規(guī)定：“國家和社會為代表執(zhí)行代表職務(wù)提供保障。代表出席本級人民代表大會會議，參加閉會期間統(tǒng)一組織的履職活動，應(yīng)當(dāng)安排好本人的生產(chǎn)和生活，優(yōu)先執(zhí)行代表職務(wù)。然而，這種保障要求在代表實際履行人大代表聯(lián)系人民群眾工作職責(zé)時是很難充分落實的。其中一個重要因素是，人大代表的履職是業(yè)余性行為，代表不脫離各自的生產(chǎn)和工作。前述代表參加代表大會以及其他統(tǒng)一組織的履職行為在代表的工作中是有限的并且對其工作單位而言是可預(yù)期的，因而是相對比較容易安排的。而人大代表聯(lián)系人民群眾工作是持久的、瑣碎的、需要代表個人付出額外資源的，因而這就意味著除非在制度安排上做出統(tǒng)一性規(guī)定，否則是很難對人大代表聯(lián)系人民群眾工作落到實處、取得成效的。另一個因素是，聯(lián)系工作沒有實現(xiàn)常態(tài)化的機制保障。現(xiàn)實中，不少地方為充分發(fā)揮代表作用，設(shè)立了人大工作室、人大代表聯(lián)系點以及建立了人大代表小組等。然而，對于上述設(shè)置、場所等的運作功能、機制、流程等并沒有相對詳盡、可操作的規(guī)則。對于代表聯(lián)系人民群眾工作中應(yīng)該詳細規(guī)定的意見、建議的收集、傳遞、辦理、反饋等沒有形成規(guī)范的運作機制規(guī)定，因而導(dǎo)致不少地方的人大代表聯(lián)系工作處于可有可無、形式化明顯的狀態(tài)，嚴重影響了人大代表聯(lián)系群眾工作的開展。

（三）人大代表聯(lián)系群眾工作的約束性要素欠缺

首先，對于人大代表產(chǎn)生的激勵性因素不足。人大代表候選人，是按照選區(qū)或者選舉單位，由各政黨、各人民團體以及選民或者代表十人以上聯(lián)名等提名產(chǎn)生的。這些代表候選人的基本情況經(jīng)選舉委員會或者大會主席團審核后，按照規(guī)定的程序經(jīng)差額選舉產(chǎn)生人大代表。實踐中，有不少單位或者選區(qū)，把人大代表作為一種政治性榮譽給予表現(xiàn)比較突出的個人，因而作為代表候選人的個人實際上對于代表所應(yīng)該具備的基本素質(zhì)、職能內(nèi)容等缺乏基本的了解和認識，有不少是成為人大代表后才對人大工作有所了解的。在這個過程中，不少代表實際上是相對“被動”的，因而缺乏作為一名人大代表所應(yīng)該具備的職業(yè)榮譽感和履職的神圣感，主動聯(lián)系人民群眾的積極性也不高。

其次，人大代表實際聯(lián)系工作的機制性約束剛性不足。如上所述，除了人大統(tǒng)一安排、組織的人大活動外，對于人民代表履行聯(lián)系人民群眾的工作職責(zé)并沒有相對剛性的機制安排，聯(lián)系場所、時間、次數(shù)、方式以及效果回饋等沒有比較具體的制度安排，客觀上導(dǎo)致了代表聯(lián)系群眾工作的工作機制性約束不強。

第三，人民群眾（選民）對于人大代表的監(jiān)督不夠。《代表法》第六條明確規(guī)定：代表受原選區(qū)選民或者原選舉單位的監(jiān)督。然而，一方面，不少選民對于人大代表的認識不足，對于人大代表的實際履職缺乏足夠的關(guān)注，因而對于代表履職狀況沒有主動監(jiān)督的自覺意識。另一方面，現(xiàn)有的制度安排又使人民群眾對于人大代表履職的監(jiān)督缺乏有力的抓手。不少地方嘗試實行代表述職等強化代表履職的制度設(shè)計，然而其述職范圍、對象以及對述職的評價結(jié)果運用并沒有常態(tài)化的合理性安排，因而使得人民群眾（選民）對于人大代表的監(jiān)督大打折扣。因為監(jiān)督不夠，現(xiàn)實中關(guān)涉人大代表的問題、案件基本上都是通過其它渠道、因為其他原因才暴露出來，通過選民的監(jiān)督體現(xiàn)出來的占比很少。

三、采取多種途徑改善和加強人大代表聯(lián)系群眾工作

人大代表密切聯(lián)系群眾能夠發(fā)揮巨大的作用，這已經(jīng)為實踐所證實。比如，新加坡的各黨派當(dāng)選議員，特別是人民行動黨的議員、部長幾乎每周都有固定時間去選區(qū)接見選民，傾聽選民心聲，幫助解決各種問題。據(jù)統(tǒng)計，在這種常態(tài)化、持續(xù)性的接觸和交流中，大概三分之一的小事調(diào)解調(diào)解就可以解決，更多時候需要指導(dǎo)群眾走法律途徑去解決，還有一些問題不一定能夠解決的，就做好安慰工作，溝通交流，出主意。因而，在這種看似家長里短、雞毛蒜皮的交流氛圍中，群眾的問題得以解決，議員的作用得以體現(xiàn)、威信不斷提升，執(zhí)政黨的權(quán)威潛移默化建立起來了。新加坡人民行動黨能夠長期執(zhí)政，與它通過各種渠道、途徑密切聯(lián)系群眾、傾聽群眾呼聲、解決群眾問題是有很大關(guān)系的。在我國，群眾路線是黨的優(yōu)良作風(fēng)之一。人大代表聯(lián)系人民群眾工作是黨的群眾路線在人大工作中的具體體現(xiàn)，理應(yīng)充分發(fā)揮作用，為新時期全面做好群眾工作做出貢獻。具體而言，可以從以下幾方面入手加強和提升人大代表聯(lián)系群眾工作。

（一）強化宣傳教育，提升主體意識

一個機構(gòu)、制度的信度來自于其效度。要真正有效提升和改善人大代表聯(lián)系人民群眾工作，必須讓人民群眾（選民）相信通過人大代表的聯(lián)系工作能夠真正反映人民意見和建議，并在實踐中實現(xiàn)人民利益的維護。有效性導(dǎo)致可信性，可信性提升信任度，構(gòu)成一種正向反饋，從而激發(fā)并提升主體（包括人大代表和人民群眾）責(zé)任和權(quán)利意識。要實現(xiàn)這一點，首先需要強化宣傳教育：要通過有效的媒介手段，充分介紹人大在體制運作中的地位與作用，改變在不少民眾中存在的“橡皮圖章”等不正確和模糊性認識；運用典型事例，對人大代表的工作形式、內(nèi)容、方式加以介紹，提升人們對人大代表的性質(zhì)、地位、工作成效的認識，突出人大及人大代表在政府治理中的獨特作用。

（二）創(chuàng)新機制保障，增強聯(lián)系效能

如前所述，人大代表聯(lián)系人民群眾在工作機制的建立和實施方面，還存在著不少需要完善的地方。特別是人大代表“不脫離自己的生產(chǎn)和工作”使得聯(lián)系工作的常態(tài)化溝通機構(gòu)的建立面臨著時間安排等方面的困難，各種具有約束性的剛性工作機制安排也難于落到實處?？赡艿耐緩街皇枪膭钊舜蟠沓浞掷脴I(yè)余時間，加強與選取民眾的溝通與交流。這方面，人大機構(gòu)要在人力支持和多方協(xié)調(diào)方面做好前期工作。途徑之二是充分利用現(xiàn)有信息技術(shù)手段構(gòu)建網(wǎng)上人大代表平臺，通過技術(shù)突破空間、時間限制，實現(xiàn)人大代表和選區(qū)選民的零距離、無障礙溝通。當(dāng)然，在這些過程中，要建立并完善聯(lián)系工作的閉環(huán)回饋流程，實現(xiàn)對該項工作的相對剛性約束。

（三）強化監(jiān)督回饋，激勵代表履職

首先，要突出人大代表候選人與選民見面環(huán)節(jié)。在有條件的選區(qū)/單位，被推選（提名）的人大代表候選人要強制性要求與選民見面并回答選民的各種問題——這既增加了雙方的互相了解，也是對人大代表（候選人）的一種激勵。其次，人大代表在履職中，要積極主動接受選民的監(jiān)督。要切實防止出現(xiàn)選舉時漫天許諾、選舉后無人過問的現(xiàn)象，人大代表要定期向選民進行履職匯報，接受選民的詢問，并主動向選民公布自己的聯(lián)系方式并及時通報各種工作信息。那種以“防止騷擾”為理由而不愿公開其個人聯(lián)系方式的人大代表本身就是違背了人大代表這一身份要求的。在這方面，人大機構(gòu)可以在其公開事項中對于選區(qū)劃分及人大代表信息做出適度的公開，以方便人民群眾與代表的主動聯(lián)系。

[1]中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法[Z].

[2]中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法[Z].

[3]習(xí)近平.在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話[EB/OL].[2014-09-05].

[4]張春陽.新加坡基層組織[M].北京：民主與建設(shè)出版社，2005.

責(zé)任編輯：鐘曉媚

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1673-5706（2016）06-0038-04

2016-09-18

張永會，深圳市委黨校公共管理學(xué)教研部副教授、博士。