□ 浙江省國(guó)土資源廳礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量處 呂曉瀾 徐奇棟

加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)督管理的思考

□ 浙江省國(guó)土資源廳礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量處 呂曉瀾 徐奇棟

據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十二五”期間，浙江省國(guó)土資源系統(tǒng)有163名工作人員因失職瀆職人員被追責(zé)，其中涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所工作人員70名，占總?cè)藬?shù)的41.4%；失職瀆職人員中涉礦的工作人員20名，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所工作人員13名，占比達(dá)到65.0%。從以上統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所工作人員因礦失職瀆職的風(fēng)險(xiǎn)較大。在新形勢(shì)下加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所在礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)督管理的職能顯得尤為重要。下面談幾點(diǎn)粗淺的看法。

一、監(jiān)督管理的主要內(nèi)容

1.礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)督管理的內(nèi)涵

礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)督管理是指國(guó)土資源管理部門依照法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定，對(duì)礦產(chǎn)資源勘查開采、礦業(yè)權(quán)人履行法定義務(wù)和合理勘查開發(fā)利用礦產(chǎn)資源等行為進(jìn)行監(jiān)督檢查的行政管理。礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)督管理是法律賦予國(guó)土資源部門的重要職責(zé)，履行好該項(xiàng)職責(zé)，需要各級(jí)國(guó)土資源管理部門和相關(guān)部門的共同努力，特別是黨的十八大、十八大三中全會(huì)以來，在簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所在礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)督管理中起到更加突出的作用。

2.礦產(chǎn)資源勘查監(jiān)督管理主要內(nèi)容

《礦產(chǎn)資源法》和《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》規(guī)定了探礦權(quán)人在從事礦產(chǎn)資源勘查的全過程中，要履行合理勘查、有效利用和保護(hù)礦產(chǎn)資源的義務(wù)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要減少政府管理部門過多干預(yù)，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，提高監(jiān)管效能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所在礦產(chǎn)資源勘查監(jiān)督管理中應(yīng)當(dāng)包括以下主要內(nèi)容：一是負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)勘查活動(dòng)的日常巡查，落實(shí)動(dòng)態(tài)巡查工作責(zé)任制，將巡查中發(fā)現(xiàn)的違法行為記入檔案；二是監(jiān)督檢查探礦權(quán)人履行法定義務(wù)情況，制止違法勘查行為，對(duì)重大違法行為及時(shí)報(bào)上級(jí)國(guó)土資源管理部門查處，維護(hù)礦產(chǎn)資源勘查秩序；三是維護(hù)探礦權(quán)人的合法利益，協(xié)助調(diào)處探礦權(quán)權(quán)屬糾紛；四是協(xié)助縣級(jí)國(guó)土資源管理部門做好勘查施工現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)督檢查，協(xié)助縣級(jí)國(guó)土資源管理部門開展探礦權(quán)年度信息公示和探礦權(quán)人信用監(jiān)管工作。

3.礦產(chǎn)資源開采監(jiān)督管理主要內(nèi)容

根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》和《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》的規(guī)定，國(guó)土資源管理部門應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的采礦權(quán)人合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源、保護(hù)環(huán)境及其他應(yīng)當(dāng)履行的法定義務(wù)等情況依法進(jìn)行監(jiān)督檢查。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所對(duì)采礦權(quán)人的監(jiān)督管理，應(yīng)當(dāng)以對(duì)采礦權(quán)人須履行的義務(wù)為監(jiān)管重點(diǎn)，尤其是對(duì)礦山生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督管理。

一是監(jiān)督維護(hù)正常礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序。監(jiān)督采礦權(quán)人在劃定的礦區(qū)范圍內(nèi)從事采礦活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)無證開采礦產(chǎn)資源、開采礦種與采礦許可證不相符、越界開采、擅自轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)、破壞和浪費(fèi)礦產(chǎn)資源等違法違規(guī)行為，并及時(shí)予以制止和報(bào)告。二是監(jiān)督采礦權(quán)人履行法定義務(wù)。檢查采礦權(quán)人是否按時(shí)繳納規(guī)定費(fèi)用，是否開展礦山地質(zhì)測(cè)量工作，督促采礦權(quán)人按時(shí)開工和提交工作進(jìn)度報(bào)告資料，協(xié)助縣級(jí)國(guó)土資源管理部門開展采礦權(quán)年度信息公示和探礦權(quán)人信用監(jiān)管工作。三是監(jiān)督礦山企業(yè)合理利用礦產(chǎn)資源。檢查采礦權(quán)人是否按照批準(zhǔn)的開發(fā)利用方案或者礦山設(shè)計(jì)進(jìn)行采礦活動(dòng)，檢查“三率”和綜合利用情況是否符合要求，是否執(zhí)行批準(zhǔn)的土地復(fù)墾方案等。四是監(jiān)督礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理。檢查采礦權(quán)人是否執(zhí)行批準(zhǔn)的礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案，檢查治理備用金是否按時(shí)繳納等。

二、監(jiān)督管理工作職責(zé)

1.監(jiān)管職責(zé)的內(nèi)涵

法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所的監(jiān)管職責(zé)是通過相關(guān)法律法規(guī)直接或者間接規(guī)定的。通過明確監(jiān)管職責(zé)可以最大限度地實(shí)現(xiàn)工作科學(xué)配置，可以有效地防止因職務(wù)重疊而發(fā)生的工作扯皮現(xiàn)象，還可以提高工作效率和工作質(zhì)量，規(guī)范操作行為，提高監(jiān)管效能。

2.監(jiān)管職責(zé)的內(nèi)容

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所在礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)督管理工作的主要職責(zé)有：一是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)做好礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃、地質(zhì)環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃及其他專項(xiàng)規(guī)劃的編制和實(shí)施工作。二是開展轄區(qū)內(nèi)日常國(guó)土資源執(zhí)法動(dòng)態(tài)巡查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止和報(bào)告國(guó)土資源違法行為，配合做好國(guó)土資源違法案件的調(diào)查核實(shí)、取證和處理工作。三是參與探礦權(quán)、采礦權(quán)設(shè)置的論證工作；協(xié)助做好礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量登記、壓覆礦產(chǎn)資源證明等有關(guān)工作。四是協(xié)助調(diào)處礦業(yè)權(quán)屬糾紛，維護(hù)礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)秩序；對(duì)礦業(yè)權(quán)人履行法定權(quán)利義務(wù)、礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用與保護(hù)、礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理進(jìn)行監(jiān)督檢查。

三、存在的主要問題及原因分析

對(duì)照新形勢(shì)下構(gòu)建“強(qiáng)化事中事后監(jiān)管”的監(jiān)管新體系要求，通過對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所日常監(jiān)管工作的認(rèn)真研究，筆者認(rèn)為當(dāng)前礦產(chǎn)資源監(jiān)管工作中存在以下主要問題。

1.監(jiān)管體制問題

在現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源法律法規(guī)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)對(duì)礦產(chǎn)資源勘查開采如何履行監(jiān)督管理職責(zé)沒有明確，這是目前礦產(chǎn)資源監(jiān)管職能向鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所延伸的一個(gè)法律障礙。而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所在行政執(zhí)法上的法律依據(jù)較少，即便是有的礦山企業(yè)不服從監(jiān)管，也只能上報(bào)上級(jí)國(guó)土資源管理部門進(jìn)行查處，加上缺乏專業(yè)的執(zhí)法人員和隊(duì)伍，在調(diào)查和處罰過程中也存在較大的難度，進(jìn)而導(dǎo)致勘查開采監(jiān)管難度較大。

2.監(jiān)督管理手段問題

目前，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所通過“一礦一卡”記分制、高頻次動(dòng)態(tài)巡查等方式加強(qiáng)了監(jiān)管力度，但隨著地礦信用監(jiān)管、勘查開采信息公示等新監(jiān)管方式的出現(xiàn)，使得監(jiān)管手段日益豐富，但隨之產(chǎn)生的問題是與目前傳統(tǒng)的監(jiān)管手段存在不相適應(yīng)的地方。

3.工作職責(zé)問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所是受上級(jí)國(guó)土資源部門和本級(jí)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所在完成上級(jí)國(guó)土資源部門規(guī)定的責(zé)任外，還要配合好本級(jí)政府的工作，使得工作職責(zé)不清晰。除此之外，隨著監(jiān)管工作的不斷完善和深化，日常管理和服務(wù)的內(nèi)容也在不斷變化，如巡查、監(jiān)管、執(zhí)法等職能的延伸，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所人員的數(shù)量普遍不足，難以適應(yīng)當(dāng)前所承擔(dān)的繁重監(jiān)管任務(wù)。

以上的問題分析起來主要有以下三個(gè)方面原因：一是礦產(chǎn)資源法律法規(guī)修改完善工作進(jìn)展緩慢，特別是目前的《礦產(chǎn)資源法》修訂工作進(jìn)展緩慢，而部分礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理制度也已經(jīng)不適應(yīng)新形勢(shì)下的礦政管理工作需求。二是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源管理人員面對(duì)不斷變化的非法勘查開采活動(dòng)，習(xí)慣于沿用傳統(tǒng)工作方法，應(yīng)對(duì)新情況和新問題的準(zhǔn)備不足，監(jiān)管方式?jīng)]有與時(shí)俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新。三是監(jiān)督管理中存在責(zé)權(quán)不清，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所主體分工責(zé)任范圍不夠明確。而且監(jiān)管精細(xì)化不夠深入，隊(duì)伍素質(zhì)仍不適應(yīng)新形式要求。雖然近年來通過舉辦培訓(xùn)班，隊(duì)伍素質(zhì)有所提升，但整體知識(shí)結(jié)構(gòu)偏低，仍有部分人員監(jiān)管手段粗放、業(yè)務(wù)技能不精等現(xiàn)象，亟待在今后工作中加以完善和提高。

四、建議與對(duì)策

通過上述分析，對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所在礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)督管理的工作內(nèi)容、職責(zé)分工和存在的問題有了一定的認(rèn)識(shí)，那么就如何加強(qiáng)其礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)督管理能力，筆者認(rèn)為可以做好以下幾個(gè)方面的工作。

一是切實(shí)強(qiáng)化法律法規(guī)的宣傳。通過不斷強(qiáng)化普法宣傳工作的開展，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源管理人員的危機(jī)意識(shí)，避免失職瀆職行為產(chǎn)生，并將法制教育宣傳工作作為長(zhǎng)期的任務(wù)，做到常抓不懈，盡可能多元化地拓展宣傳方式，盡可能地加強(qiáng)廣大群眾的教育，為確保礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)督管理完善奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二是修改完善現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律法規(guī)。目前與礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)督管理有關(guān)的法律法規(guī)主要有《礦產(chǎn)資源法》《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》《刑法》等，這些法律法規(guī)在礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)督管理方面的作用還有待進(jìn)一步加強(qiáng)，要在法規(guī)層面確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所在礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)督管理中的地位和作用。

三是探索建立實(shí)施有效的監(jiān)管手段。要鼓勵(lì)各級(jí)國(guó)土資源管理部門積極探索，更好地發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所的作用，體現(xiàn)責(zé)任和權(quán)力統(tǒng)一的有效手段和方法。要總結(jié)推廣一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所切實(shí)加強(qiáng)礦產(chǎn)資源監(jiān)管的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過幾年的探索實(shí)踐和創(chuàng)新發(fā)展，進(jìn)一步總結(jié)出一套更具推廣意義的全面系統(tǒng)的好手段、好做法。

四是進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所的職責(zé)。作為國(guó)土資源部門最基層單位，必須對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所的職責(zé)進(jìn)一步作出明確規(guī)定，建立礦產(chǎn)資源勘查開采“縱向到底、橫向到邊”的監(jiān)管責(zé)任體系，按照“任務(wù)到礦、責(zé)任到人”的要求，確保其職責(zé)得到有效的落實(shí)，盡可能地將監(jiān)察部門的作用發(fā)揮出來，并對(duì)現(xiàn)有的監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行不斷的改進(jìn)和完善。

五是加強(qiáng)基層所人員隊(duì)伍建設(shè)?！叭f事人為先”。有了一支作風(fēng)優(yōu)、素質(zhì)高、肯辦事、會(huì)辦事的基層工作隊(duì)伍，就不怕形勢(shì)如何變化，就不懼任務(wù)如何繁重。加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，關(guān)鍵是業(yè)務(wù)培訓(xùn)，基礎(chǔ)是人員調(diào)配管理。調(diào)配得好，隊(duì)伍就好管好帶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源管理人員要每年集中培訓(xùn)一次礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)督管理的業(yè)務(wù)知識(shí)，全面提高隊(duì)伍素質(zhì)，建立一支政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精通、愛崗敬業(yè)、作風(fēng)過硬的基層干部隊(duì)伍，不斷提升礦產(chǎn)資源監(jiān)管工作能力和水平。