全面推進(jìn)國(guó)債地方債發(fā)行機(jī)制改革

根據(jù)中央決策部署，2015年我國(guó)繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策。面對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)，財(cái)政部進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)分析研究，統(tǒng)籌國(guó)債發(fā)行策略的穩(wěn)定性和靈活性，深入推進(jìn)國(guó)債管理市場(chǎng)化改革，努力提高國(guó)債科學(xué)化規(guī)范化管理水平，順利完成國(guó)債發(fā)行任務(wù)；同時(shí)，根據(jù)《預(yù)算法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱國(guó)發(fā)43號(hào)文）有關(guān)規(guī)定，全面推進(jìn)地方債發(fā)行機(jī)制改革，首次實(shí)現(xiàn)地方債全部由省級(jí)人民政府自發(fā)自還，為加快建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制奠定了良好基礎(chǔ)。2015年國(guó)債、地方債發(fā)行機(jī)制改革有力保障了積極財(cái)政政策實(shí)施，降低了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

一、2015年國(guó)債發(fā)行機(jī)制改革進(jìn)一步深化

（一）國(guó)債發(fā)行主要特點(diǎn)。

1．國(guó)債發(fā)行規(guī)模上升。實(shí)際發(fā)行國(guó)債約2.1萬(wàn)億元，比上年增加約3398億元，增長(zhǎng)約19.3%。

2．國(guó)債 品 種結(jié) 構(gòu) 有所 調(diào) 整。發(fā) 行記賬 式 國(guó)債81 期（次），面值約1.8萬(wàn)億元，占全年國(guó)債發(fā)行面值的比例比上年上升4.1個(gè)百分點(diǎn)。發(fā)行儲(chǔ)蓄國(guó)債14個(gè)期次3000.41億元，占全年國(guó)債發(fā)行面值的比例比上年下降4.1個(gè)百分點(diǎn)。

3．國(guó)債加權(quán)平均發(fā)行期限縮短。國(guó)債發(fā)行加權(quán)平均待償期為6.64年，比上年縮短0.85年。主要影響因素:一是貼現(xiàn)國(guó)債發(fā)行規(guī)模占比增加。2015年二季度起按月滾動(dòng)發(fā)行6個(gè)月貼現(xiàn)國(guó)債，四季度起按周發(fā)行3個(gè)月貼現(xiàn)國(guó)債，全年貼現(xiàn)國(guó)債發(fā)行面值為2851.4億元，占全部國(guó)債的比例比上年提高6.8個(gè)百分點(diǎn) ；二是3年、5年期記賬式國(guó)債發(fā)行規(guī)模占比增加。全年3年、5年期記賬式國(guó)債發(fā)行面值占全部國(guó)債的比例比上年提高7.3個(gè)百分點(diǎn)。

4．國(guó)債加權(quán)平均發(fā)行利率下降。全年國(guó)債加權(quán)平均發(fā)行利率3.28%，比上年下降90個(gè)基點(diǎn)。其中 ：儲(chǔ)蓄國(guó)債平均發(fā)行利率4.74%，下降41個(gè)基點(diǎn) ；記賬式國(guó)債平均發(fā)行利率3.04%，下降92個(gè)基點(diǎn)。

5．記賬式國(guó)債需求全年波動(dòng)較大。記賬式國(guó)債平均招投標(biāo)倍數(shù)為2.31倍，比上年提高0.28倍。分月份看，招投標(biāo)倍數(shù)全年變化較大，其中：12月份倍數(shù)最高，超過(guò)3倍；其他月份在1.7-3倍之間。

6．儲(chǔ)蓄國(guó)債售出百分比有所下降。儲(chǔ)蓄國(guó)債發(fā)行利率隨人民銀行下調(diào)存款基準(zhǔn)利率進(jìn)行了下調(diào)，對(duì)個(gè)人投資者吸引力有所減弱，儲(chǔ)蓄國(guó)債售出百分比（實(shí)際發(fā)行額/計(jì)劃最大發(fā)行額）約為93.8%，比上年下降1.7個(gè)百分點(diǎn)。

（二）國(guó)債發(fā)行機(jī)制改革采取的主要措施。

1．深化記賬式國(guó)債發(fā)行機(jī)制改革。

（1）完善短期國(guó)債發(fā)行機(jī)制。為促進(jìn)人民幣納入SDR（特別提款權(quán)）貨幣籃子，從2015年四季度起按周滾動(dòng)發(fā)行3個(gè)月貼現(xiàn)國(guó)債。財(cái)政部建立了承銷團(tuán)成員對(duì)3個(gè)月貼現(xiàn)國(guó)債需求的報(bào)送機(jī)制，及時(shí)了解市場(chǎng)需求，統(tǒng)籌安排發(fā)行規(guī)模，并縮短招標(biāo)日與上市日時(shí)間間隔，優(yōu)化內(nèi)部發(fā)債流程，保障3個(gè)月貼現(xiàn)國(guó)債順利發(fā)行。3個(gè)月貼現(xiàn)國(guó)債按周滾動(dòng)發(fā)行工作的順利開(kāi)展，為促進(jìn)人民幣納入SDR貨幣籃子和推動(dòng)人民幣國(guó)際化提供了有力支持，同時(shí)，對(duì)促進(jìn)完善短端國(guó)債收益率曲線也發(fā)揮了積極作用。

（2）優(yōu)化招投標(biāo)控制。適當(dāng)擴(kuò)大了2年期（含）以下的記賬式國(guó)債的中標(biāo)剔除區(qū)間和貼現(xiàn)國(guó)債的投標(biāo)標(biāo)位范圍，一定程度上提高了短期國(guó)債定價(jià)市場(chǎng)化程度。

（3）推進(jìn)國(guó)債續(xù)發(fā)行工作。對(duì)3、5年期記賬式國(guó)債實(shí)行一次新發(fā)、兩次續(xù)發(fā)的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了除1年期外所有關(guān)鍵期限國(guó)債均新發(fā)一次、續(xù)發(fā)兩次，進(jìn)一步優(yōu)化了國(guó)債到期結(jié)構(gòu)，促進(jìn)完善了國(guó)債收益率曲線。

（4）完善承銷團(tuán)成員管理。為保障國(guó)債順利發(fā)行，將乙類承銷團(tuán)成員最低投標(biāo)義務(wù)從1%增加至1.5%，同時(shí)增加對(duì)承銷團(tuán)成員1年期（含）以下國(guó)債最低投標(biāo)額和最低承銷額的考核。此外，為激勵(lì)承銷團(tuán)成員做好國(guó)債承銷工作，增加了對(duì)預(yù)發(fā)行業(yè)務(wù)以及承銷團(tuán)成員報(bào)送月度、季度、年度報(bào)告等方面的考核。

2. 推進(jìn)儲(chǔ)蓄國(guó)債發(fā)行機(jī)制改革。

（1）研究完善儲(chǔ)蓄國(guó)債定價(jià)機(jī)制。在利率市場(chǎng)化進(jìn)程加速的背景下，財(cái)政部會(huì)同人民銀行完善了儲(chǔ)蓄國(guó)債定價(jià)機(jī)制，更加注重參考同期限定期存款、理財(cái)產(chǎn)品等同類產(chǎn)品的收益水平，保障了儲(chǔ)蓄國(guó)債平穩(wěn)順利發(fā)行。

（2）組織升級(jí)改造儲(chǔ)蓄國(guó)債（電子式）發(fā)行管理信息系統(tǒng)。財(cái)政部會(huì)同人民銀行，組織國(guó)債公司及儲(chǔ)蓄國(guó)債承銷團(tuán)成員對(duì)儲(chǔ)蓄國(guó)債信息系統(tǒng)進(jìn)行了全面升級(jí)改造，實(shí)現(xiàn)了儲(chǔ)蓄國(guó)債發(fā)行關(guān)鍵環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)操作信息化、自動(dòng)化，建立了日間銷售數(shù)據(jù)核對(duì)預(yù)警機(jī)制，有效提高了工作效率，降低了操作風(fēng)險(xiǎn)。

（3）進(jìn)一步推進(jìn)儲(chǔ)蓄國(guó)債（電子式）網(wǎng)上銀行銷售工作。2015年，新增光大銀行等10家成員開(kāi)展網(wǎng)上銀行銷售儲(chǔ)蓄國(guó)債（電子式）業(yè)務(wù)，網(wǎng)銀銷售成員已經(jīng)達(dá)到19家，占全部?jī)?chǔ)蓄國(guó)債承銷團(tuán)成員的一半。

二、2015年地方債發(fā)行機(jī)制改革全面推進(jìn)

（一）地方債發(fā)行主要特點(diǎn)。2015年34個(gè)省份發(fā)行地方債合計(jì)約3.8萬(wàn)億元。其中，按債券性質(zhì)區(qū)分，一般債券、專項(xiàng)債券分別發(fā)行約2.86萬(wàn)億元、9700億元 ；按額度屬性區(qū)分，新增債券、置換債券分別發(fā)行約6000億元、3.2萬(wàn)億元；按發(fā)行方式區(qū)分，采用公開(kāi)發(fā)行、定向承銷方式分別發(fā)行約3.04萬(wàn)億元、7900億元。2015年地方債發(fā)行工作總體平穩(wěn)有序，主要有以下特點(diǎn)：一是地方債自發(fā)自還改革全面推開(kāi)。按照《預(yù)算法》和國(guó)務(wù)院有關(guān)文件要求，2015年地方債自發(fā)自還改革首次面向全國(guó)36個(gè)省份全面推開(kāi)，各省份作為獨(dú)立的發(fā)債主體，以自身信用發(fā)行債券，按有關(guān)規(guī)定自行辦理債券發(fā)行和還本付息。二是發(fā)行規(guī)模大幅增長(zhǎng)。2015年地方債發(fā)行規(guī)模是上年（0.4萬(wàn)億元）的9.6倍，已明顯高于全年國(guó)債、政策性金融債發(fā)行規(guī)模。三是發(fā)行方式“雙管齊下”。為拓寬發(fā)行渠道，財(cái)政部會(huì)同人民銀行、銀監(jiān)會(huì)研究引入了定向承銷方式，直接將銀行貸款等存量債務(wù)置換為地方政府債券，提高了地方政府存量債務(wù)置換效率，促進(jìn)了地方債的順利發(fā)行。四是發(fā)行定價(jià)市場(chǎng)化程度穩(wěn)步提升。2015年7月底之前，地方債公開(kāi)發(fā)行利率與同期限國(guó)債利率基本持平。8月中旬以后，伴隨著地方債發(fā)行規(guī)模的逐步增加，地方債公開(kāi)發(fā)行利率與同期限國(guó)債利率的利差開(kāi)始增大，后期比國(guó)債利率整體高約20-40個(gè)基點(diǎn)，發(fā)行利率基本得到市場(chǎng)認(rèn)可。

（二）地方債發(fā)行機(jī)制改革取得明顯成效。

1.基本建立起地方債自發(fā)自還制度框架。為保障2015年地方債自發(fā)自還工作規(guī)范開(kāi)展，財(cái)政部先后印發(fā)了一般債券、專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法和發(fā)行工作通知，與人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)了定向承銷有關(guān)制度，對(duì)地方政府采用公開(kāi)發(fā)行、定向承銷方式發(fā)行地方債進(jìn)行了規(guī)范。地方財(cái)政部門根據(jù)有關(guān)文件規(guī)定，結(jié)合各地實(shí)際，研究制定了本地區(qū)承銷團(tuán)組建辦法、債券發(fā)行兌付辦法和招投標(biāo)規(guī)則等制度。上述一系列制度文件基本建立起地方債自發(fā)自還制度框架，為地方債發(fā)行工作順利開(kāi)展提供了制度保障。

2.降低了地方政府融資成本。采用公開(kāi)發(fā)行方式發(fā)行的地方債平均發(fā)行利率為3.31%。置換債券平均發(fā)行利率約為3.4%，大大低于此前通過(guò)非政府債券方式舉借債務(wù)的平均成本（約10%）。同時(shí)，各地結(jié)合存量債務(wù)到期情況等因素，合理安排債券發(fā)行時(shí)間、規(guī)模等要素，及時(shí)籌集資金償還到期債務(wù)，有效防范了系統(tǒng)性、區(qū)域性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

3.推動(dòng)了地方政府預(yù)算信息公開(kāi)透明。在2014年地方債自發(fā)自還試點(diǎn)工作基礎(chǔ)上，2015年財(cái)政部在相關(guān)制度中細(xì)化了地方債信息披露要求，要求地方財(cái)政部門進(jìn)一步做好地方債信息披露工作。各地財(cái)政部門積極與本地區(qū)有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，按規(guī)定披露了地方政府債務(wù)管理有關(guān)信息，滿足了投資者的基本信息需求，也促進(jìn)了地方政府預(yù)算信息透明度的提高。

4.促進(jìn)了地方債市場(chǎng)發(fā)展。地方債年度發(fā)行量已超過(guò)國(guó)債、政策性金融債，在債券市場(chǎng)發(fā)行量占比達(dá)到17% ；地方債余額達(dá)到4.8萬(wàn)億元，占債券市場(chǎng)存量比重超過(guò)10%。地方債作為“銀邊債券”全面登上債券市場(chǎng)舞臺(tái)，成為債券市場(chǎng)的重要品種。地方債期限結(jié)構(gòu)進(jìn)一步豐富，在以往3、5、7、10年期品種基礎(chǔ)上，2015年新增了1年期和2年期品種，進(jìn)一步滿足了投資者多樣化投資需求。為促進(jìn)提高地方債流動(dòng)性，財(cái)政部會(huì)同人民銀行、銀監(jiān)會(huì)明確將地方債納入國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理、人民銀行部分貨幣政策操作工具、商業(yè)銀行質(zhì)押貸款的抵（質(zhì)）押品范圍，并可按規(guī)定在交易場(chǎng)所開(kāi)展回購(gòu)交易。地方債登記托管、信用評(píng)級(jí)等市場(chǎng)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步完善，各類中介機(jī)構(gòu)服務(wù)水平不斷提升。

（財(cái)政部國(guó)庫(kù)司供稿，唐龍生、鞏方強(qiáng)執(zhí)筆）