規(guī)范地方政府債務管理

按照國務院統(tǒng)一部署，2015年，財政部會同有關部門采取有效措施，規(guī)范地方政府債務管理，取得了階段性成效。

一、完善限額管理制度，建立規(guī)?？刂崎L效機制

按照《中華人民共和國預算法》和《深化財稅體制改革總體方案》有關精神，參考國際通行做法，為合理控制地方政府債務規(guī)模，減少行政審批事項，地方政府債務實行余額限額管理，即地方政府債務余額不得突破全國人大批準的限額。

為做好2015年地方政府債務限額管理工作，財政部會同有關部門對截至2014年末的地方政府存量債務進行了清理核實。根據(jù)清理核實結果，國務院向全國人大常委會報送議案，建議對地方政府債務余額實行限額管理，并提出2015年全國地方政府債務限額16萬億元。經國務院同意，財政部印發(fā)了《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》、《關于中央轉貸地方國際金融組織和外國政府貸款債務限額管理有關事項的通知》等制度辦法，明確了限額管理的具體做法，使地方落實限額管理有規(guī)可依、有章可循，更好發(fā)揮政府債務促進經濟社會發(fā)展的積極作用，防范和化解財政金融風險。

二、推進置換存量債務，控制和化解財政金融風險

地方政府存量債務置換是把短期、高利率、非政府債券形式的存量政府債務，分年逐步置換為中長期、低利率的政府債券，是規(guī)范地方政府債務管理的一項重要舉措。2015年，經國務院批準，財政部向地方下達置換債券額度3.2萬億元，主要用于償還當年到期的地方政府債務本金。

通過發(fā)行政府債券置換存量債務，一是實現(xiàn)到期債務“借新還舊”，減輕了地方政府到期債務集中償還壓力，解決了流動性危機；二是降低地方政府利息成本，銀行貸款、信托、BT等形式的存量政府債務置換為政府債券，融資利率大大下降；三是規(guī)范政府舉債行為，置換債券依法納入限額管理和預算管理，遏制了債務規(guī)模過快增長勢頭。2015年置換債券額度實現(xiàn)了對當年地方政府到期債務的全覆蓋，將被置換的存量債務成本從平均約10%降至3.5%左右，僅此一項地方財政當年節(jié)省利息支出2000億元左右，為地方騰出資金支持重點項目建設創(chuàng)造了條件。

此外，在債券發(fā)行方式上，財政部會同人民銀行、銀監(jiān)會完善債券發(fā)行機制，指導地方在公開發(fā)行方式以外，采取定向承銷方式發(fā)行置換債券。通過定向發(fā)行置換債券，能夠實現(xiàn)存量債務“點對點”精準置換，只需要債權人做賬務調整，不涉及資金撥付，既確保置換債券資金全部用于償還存量政府債務，又有效減輕了對市場流動性的影響。

三、發(fā)行新增債券，支持地方政府穩(wěn)增長

為加大積極財政政策實施力度，2015年全國人代會批準年初預算安排全國財政赤字16200億元，其中地方5000億元，安排地方新增專項債券1000億元，兩項合計新增地方政府債券6000億元。為樹立良好的政策導向，財政部提出2015年分地區(qū)新增政府債券規(guī)模時，對低風險地區(qū)多分配，對高風險地區(qū)少分配或不分配，激勵地方化解政府債務風險。同時，明確新增政府債券資金只能用于公益性資本支出，優(yōu)先用于棚戶區(qū)改造等重點項目建設，不得用于經常性支出，堅決杜絕用于樓堂館所等中央明令禁止的項目支出。隨著地方政府舉債方式的轉換，在堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債的同時，適度加大2015年地方政府債券發(fā)行規(guī)模，有力支持了地方“穩(wěn)增長”。

四、納入預算管理，發(fā)揮人大監(jiān)督作用

為切實規(guī)范地方政府債務預算管理，財政部印發(fā)了《2015 年地方政府一般債券預算管理辦法》、《2015 年地方政府專項債券預算管理辦法》等制度辦法，修訂了政府收支分類科目，修改了預算草案相關報表，指導地方將地方政府債務收支納入預算，報本級人大或其常委會審查批準；修訂印發(fā)財政總預算會計制度，將地方政府債券作為負債納入總預算會計核算體系；發(fā)布政府會計基本準則，規(guī)范政府負債的定義、確認和計量標準以及列示要求等；出臺政府財務報告編制辦法與操作指南，推進政府財務報告編制試點工作，提高政府資產負債管理和風險控制水平。同時，建立地方政府債務限額及債務收支情況隨同預算公開的常態(tài)機制。截至2015年底，各地均已嚴格按照要求將新增債券收支等納入預算管理。

五、完善風險評估和預警機制，督促地方化解政府債務風險

按照預算法要求，財政部積極采取措施，建立健全地方政府債務風險評估和預警機制。一是完善風險預警機制。研究制定了地方政府債務風險評估和預警辦法，綜合運用債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等風險指標，全面反映地方政府整體承債能力、債務增長速度、當期償債壓力、政府履約能力等，并組織評估各地區(qū)政府債務風險。二是督促地方做好風險化解政策安排。根據(jù)風險預警要求，各省級政府確定了本地區(qū)化解政府債務風險的政策安排，制定了風險化解規(guī)劃或應急處置預案，有的省已經向社會公布了本地區(qū)政府債務應急處置預案。對列入預警范圍的高風險地區(qū)，財政部要求其制訂中長期債務風險化解規(guī)劃，通過控制項目規(guī)模、壓縮公用經費、處置存量資產、引入社會資本等方式，多渠道籌集資金消化存量債務，逐步將債務風險指標控制到警戒線以內。一些省份對高風險市縣進行了預警，個別地區(qū)還建立激勵約束機制，督促高風險市縣化解債務。

六、建立市場化發(fā)行機制，發(fā)揮市場約束作用

2015年，財政部采取措施，提高地方政府債券發(fā)行市場化水平。一是健全利率形成機制。地方政府債券全部由省級政府自發(fā)自還，與同期限國債的利差逐步回歸合理水平，發(fā)行市場化水平穩(wěn)步提升。二是強化地方政府債券信息披露機制。強調債券發(fā)行應遵循市場化原則，要求發(fā)行主體嚴格按照政府信息公開和債券市場監(jiān)管有關規(guī)定披露債券信息、財政狀況、債務余額、債務限額等。三是推動地方政府債券投資主體多元化。鼓勵具備條件的地區(qū)在上海等自貿區(qū)內開展地方政府債券發(fā)行試點，吸引外資法人金融機構參加債券承銷團。研究探索面向社會保險基金、住房公積金、企業(yè)年金等機構投資者發(fā)行地方政府債券。

七、加強“政府外貸”管理

2015年，為進一步加強中央轉貸地方國際金融組織和外國政府貸款(以下簡稱“政府外貸”)管理，按照預算法、《國務院有關加強地方政府性債務管理的意見》和《財政部關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》以及擔保法有關規(guī)定，財政部國際財金合作司配合預算司出臺了《財政部關于中央轉貸地方國際金融組織和外國政府貸款債務限額管理有關事項的通知》，明確了按照償債資金來源對政府外貸實行分類管理。其中，政府負有償還責任的外貸，通過財政資金償還，屬于政府債務中的一般債務，納入政府債務限額管理；政府負有擔保責任的外貸，通過企業(yè)自有收入等非財政性資金償還，政府根據(jù)擔保合同依法承擔相關責任，不納入政府債務限額管理。政府負有償還責任的外貸納入政府債務限額管理的工作程序包括外貸計劃報送、外貸計劃審核、政府債務外貸規(guī)模的下達、外貸項目的下達、各地政府債務外貸使用的報批和下達、政府債務外貸規(guī)模的調整等六個步驟。同時，將2015年地方政府債務外貸規(guī)模情況下達給各省級政府。

（財政部預算司、國際財金合作司供稿，章 泉、牟婷婷執(zhí)筆）