蘇 若 群

從社會管理到社會治理：十八大以來黨的社會建設方略的演進

蘇 若 群

黨的十八大以來，在習近平總書記領導下，十八屆三中、四中、五中全會提出一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，形成了“四個全面”戰(zhàn)略布局和“五大發(fā)展理念”。在推進理論創(chuàng)新的同時，黨中央高度重視社會建設與經(jīng)濟發(fā)展不相適應的狀況，積極進行以社會管理、社會治理為重要內(nèi)容的社會建設方略創(chuàng)新，不斷賦予其新的內(nèi)涵。本文擬從黨的歷史的角度，以社會管理—社會治理的變化為重點，來探討黨的社會建設方略演進，以及這些演進與黨的理論創(chuàng)新之間的關系，以求教于學界同仁。

一、十八大：在“全面建成小康社會”戰(zhàn)略指導下，提出“構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系”

十八大召開之前，黨中央根據(jù)我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，不斷探索適應我國國情的社會建設體制機制，就加強和改進社會管理提出一系列方針政策，推動了社會管理工作領導體系的建立、社會管理組織網(wǎng)絡的構(gòu)建，以及社會管理基本法律法規(guī)的制定，初步形成“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局。

2011年5月30日，中共中央政治局專題研究加強和創(chuàng)新社會管理問題，提出黨的社會建設方略的重要部署是“全面提高社會管理科學化水平”，“積極推進社會管理理念、體制、機制、制度、方法創(chuàng)新，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，加強社會管理法律、能力建設，完善基層社會管理服務，建設中國特色社會主義社會管理體系”*《中共中央政治局召開會議研究加強和創(chuàng)新社會管理問題》，《人民日報》2011年5月31日。。同年7月，中共中央和國務院頒布《關于加強和創(chuàng)新社會管理的意見》，就加強和創(chuàng)新社會管理的指導思想、基本原則和目標任務，加強和完善社會管理格局、制度建設等，提出了指導性意見。此后，以“創(chuàng)新”為核心推進社會管理，成為社會建設的重要內(nèi)容。

2012年10月召開的黨的十八大，提出“全面建成小康社會”的戰(zhàn)略任務，為中國特色社會主義的全面進步與繼續(xù)發(fā)展，明確了奮斗目標，規(guī)劃了整體布局。全面建成小康社會戰(zhàn)略任務的提出，凸顯了以民生和社會管理為核心的社會建設的重要性，因而黨的十八大報告以專門篇章，闡述“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設”，指出“要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系，加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應急處置相結(jié)合的社會管理機制”*《十八大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社，2014年，第27頁。。

這是黨的歷史上第一次鮮明地提出“構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系”的重要戰(zhàn)略思想。而且，十八大報告圍繞這一戰(zhàn)略思想而提出的四個“加快”，實際上明確了中國特色社會主義社會管理體系的基本架構(gòu)，即這一體系由社會管理體制、基本公共服務體系、現(xiàn)代社會組織體制、社會管理機制四個部分構(gòu)成。進一步綜合分析這四個構(gòu)成部分的各個要素可以看出，其中已經(jīng)體現(xiàn)出黨的現(xiàn)代國家的治理理念，具有明顯的由“政府主體”向“多元主體”轉(zhuǎn)變的趨向?！爸袊厣鐣髁x社會管理體系”的提出及其架構(gòu)的形成，體現(xiàn)了黨探索中國特色社會主義社會管理的重大成就，是黨的社會建設方略演進史上濃墨重彩的一筆，同時也為黨的“社會治理”理念形成作了重要鋪墊。

二、十八屆三中全會：在“全面深化改革”戰(zhàn)略指導下，“社會管理”演進為“社會治理”

作為社會管理的主要力量，各類社會組織在十八大前就開始快速增多。截至2012年年底，全國共有各類登記注冊的社會組織49.9萬個，其中社會團體27.1萬個、民辦非企業(yè)單位22.5萬個、基金會3029個。*參見宋貴倫主編：《中外社會治理研究報告》，中國人民大學出版社，2015年，第44—45頁。然而，政社不分現(xiàn)象依然存在。由于政府管理過多過死，導致社會組織活力不足，作用發(fā)揮不夠，公眾參與社會管理意識不強。

十八大后，以習近平同志為總書記的黨中央銳意探索和解決社會建設領域出現(xiàn)的新矛盾新問題，積極推進社會管理創(chuàng)新。針對政社不分的問題，新一屆政府正式履職伊始，即提出以“簡政放權(quán)”為核心“轉(zhuǎn)變政府職能”*《十八大以來重要文獻選編》(上)，第252頁。，提出“創(chuàng)新行政管理方式，增強政府治理能力，健全公共服務體系，提高政府效能，建設現(xiàn)代政府”*《十八大以來重要文獻選編》(上)，第299頁。的任務。在實踐上，以國務院機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變?yōu)槠瘘c，以“減政放權(quán)”為抓手，以“服務經(jīng)濟社會發(fā)展、服務人民群眾”為目的，全力推進政府職能轉(zhuǎn)變。這一舉措被視為“我國社會組織迎來了發(fā)展的春天”*李愛青：《我國社會組織迎來了發(fā)展的春天》，《中國社會組織》2013年第3期。。而從“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變，則在客觀上促使黨的社會管理理念必須更新，這就為社會治理理念的形成奠定了實踐基礎。

2013年7月，習近平總書記在湖北考察時，首次提出“全面深化改革”的戰(zhàn)略要求，并論述了全面深化改革需要處理好的五個重大關系*即“解放思想和實事求是的關系、整體推進和重點突破的關系、頂層設計和摸著石頭過河的關系、膽子要大和步子要穩(wěn)的關系、改革與發(fā)展穩(wěn)定的關系”。。此后，他又提出六個“進一步”作為全面深化改革的抓手，即“進一步形成公平競爭的發(fā)展環(huán)境，進一步增強經(jīng)濟社會發(fā)展活力，進一步提高政府效率和效能，進一步實現(xiàn)社會公平正義，進一步促進社會和諧穩(wěn)定，進一步提高黨的領導水平和執(zhí)政能力”*《十八大以來重要文獻選編》(上)，第496頁。。這六個“進一步”無一不與社會建設息息相關，意味著在黨的全面深化改革戰(zhàn)略布局中，社會建設的改革占有重要地位，也預示著黨的“社會治理”理念將呼之欲出。

經(jīng)過一年的探索，2013年11月召開的黨的十八屆三中全會即提出“全面深化改革”的戰(zhàn)略思想，把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”*《十八大以來重要文獻選編》(上)，第512頁。確定為全面深化改革的總目標，并直接提出“加快形成科學有效的社會治理體制”*《十八大以來重要文獻選編》(上)，第513頁。的任務。至此，“社會治理”取代了“社會管理”，成為黨的治國理政理念升華后對社會建設提出的基本要求。

“社會管理”到“社會治理”，僅一字之差，但內(nèi)涵卻發(fā)生了質(zhì)的變化。在觀念上，實現(xiàn)了由傳統(tǒng)的國家管理理念向現(xiàn)代的國家治理理念的轉(zhuǎn)變；在主體上，實現(xiàn)了由政府主體向多元主體的轉(zhuǎn)變；在過程上，實現(xiàn)了由單向度的自上而下向多向度的協(xié)商與合作的轉(zhuǎn)變；在內(nèi)容上，實現(xiàn)了由政府管理向政府與社會、公民合作共治的轉(zhuǎn)變。從政府的角度來說，從管不好和不該管的領域中退出，建設“有限政府”和“服務型政府”，并對社會進行引導和適度干預；從公民和社會的角度來說，則要主動實現(xiàn)自我組織和自我管理，積極參與維護社會穩(wěn)定和社會秩序?？傊陨鐣卫砣〈鐣芾?，意味著維護社會秩序不再是政府單方面的事務，而是政府與公民及社會共同的事務。毫無疑問，社會治理理念的提出，在中國特色社會主義社會建設史上具有十分重要的意義。

十八屆三中全會把創(chuàng)新社會治理體制作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，并從改進社會治理方式、激發(fā)社會組織活力、創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾體制、健全公共安全體系四個方面，確定了創(chuàng)新社會治理體制的任務，具有很強的戰(zhàn)略指導性和問題針對性，也為黨在推進全面深化改革的過程中繼續(xù)探索國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、探索中國特色社會主義社會建設，確定了新的目標。

三、十八屆四中全會：在“全面依法治國”戰(zhàn)略指導下，提出“提高社會治理法治化水平”

改革無止境，探索就無止境。十八屆三中全會提出全面深化改革的戰(zhàn)略任務后，習近平總書記即告誡說，推進改革必須一鼓作氣、堅定不移，要“敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，以更大決心沖破思想觀念的障礙、突破利益固化的藩籬”*中共中央文獻研究室編：《習近平關于協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局論述摘編》，中央文獻出版社，2015年，第64頁。。他指出，“相比我國經(jīng)濟社會發(fā)展要求，相比人民群眾期待，相比當今世界日趨激烈的國際競爭，相比實現(xiàn)國家長治久安，我們在國家治理體系和治理能力方面還有許多不足，有許多亟待改進的地方?！?中共中央文獻研究室編：《習近平總書記重要講話文章選編》，中央文獻出版社、黨建讀物出版社，2016年，第92頁。影響改革難以全面深化的重要問題之一，就是法治建設存在不足，有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿；執(zhí)法體制權(quán)責脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法；一些領導干部知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法；部分社會成員尊法信法守法用法意識不強等。改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中而深化。黨以問題為導向，開始了新的探索。

2014年10月召開的十八屆四中全會，提出“全面依法治國”的戰(zhàn)略思想，明確指出“依法治國,是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關我們黨執(zhí)政興國，事關人民幸福安康，事關黨和國家長治久安”*《黨的十八屆四中全會〈決定〉學習輔導百問》，學習出版社、黨建讀物出版社，2014年，第1頁。。

十八屆四中全會把“推進法治社會建設”作為全面依法治國的重要內(nèi)容，第一次鮮明地提出“提高社會治理法治化水平”的概念，并進一步將“堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”作為提高社會治理法治化水平的基礎*《黨的十八屆四中全會〈決定〉學習輔導百問》，第20頁。；將“加快保障和改善民生、推進社會治理體制創(chuàng)新法律制度建設”作為提高社會治理法治化水平的必要條件*《黨的十八屆四中全會〈決定〉學習輔導百問》，第10頁。。提高社會治理法治化水平，其核心要義是在依法治國的基本方略下，把社會治理納入法治化軌道，努力實現(xiàn)社會治理體系和運行機制的法治化、制度化。

在傳統(tǒng)的社會管理模式被打破之后，怎樣建立一個適應現(xiàn)代社會發(fā)展需要的社會治理模式，就成為黨必須面對和解決的問題?！疤岣呱鐣卫矸ㄖ位健?，是黨在新的歷史條件下關于社會治理的一個重要理念，它直面的是法治建設與社會治理需求不適應的現(xiàn)實問題。社會治理體系是一個多元參與的治理體系，要維護政府—市場—社會—公民之間良性互動的多元共治格局，保障參與社會治理的各主體依法行使自己的權(quán)力和反映自己的利益訴求，使社會治理真正成為全社會參與的治理，只能依靠法治，以法治精神作為社會治理的精神支撐，以法治規(guī)則作為社會治理的重要基石，以法治秩序作為社會治理的根本保證。也就是說，社會治理只有建立在法治的基礎之上，才能保證其權(quán)威性、合法性，乃至持續(xù)健康的發(fā)展。黨中央提出“提高社會治理法治化水平”，既體現(xiàn)了一體推進法治國家、法治政府、法治社會建設的重大戰(zhàn)略，也彰顯了促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的決心和信心。

四、十八屆五中全會：在“五大發(fā)展理念”指導下，提出“推進社會治理精細化”

十八屆四中全會后，黨在探索協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的過程中，開始規(guī)劃新形勢下治國理政的戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)略舉措。

面對2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的艱巨任務，習近平總書記關注的重點是如何使發(fā)展的成果讓人民共享。他要求從政治、經(jīng)濟、社會、文化、法律、行政等各方面采取有力措施，“促進社會公平正義，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益，特別是要實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大普通勞動者根本利益”*習近平：《在慶祝“五一”國際勞動節(jié)暨表彰全國勞動模范和先進工作者大會上的講話》(2015年4月28日)，《人民日報》2015年4月29日。。如何使社會建設在促進社會公平中發(fā)揮作用，是習近平總書記思考的一個重要問題。2015年5月他在浙江調(diào)研時曾指出，“社會建設要以共建共享為基本原則，在體制機制、制度政策上系統(tǒng)謀劃，從保障和改善民生做起，堅持群眾想什么、我們就干什么”*《習近平在浙江調(diào)研時強調(diào)干在實處永無止境走在前列要謀新篇》，《人民日報》2015年5月28日。。

2015年10月召開的十八屆五中全會深入分析了“十三五”時期我國發(fā)展環(huán)境的基本特征，認為我國發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期，但也面臨諸多矛盾疊加、風險隱患增多的嚴峻挑戰(zhàn)。為了在全面建成小康社會決勝階段，補齊實現(xiàn)全面小康的短板，全會在對改革開放30多年發(fā)展經(jīng)驗深刻總結(jié)的基礎上，提出了創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展的理念。這“五大發(fā)展理念”體現(xiàn)了黨堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，貫穿著鮮明的民生導向。

全會將五大發(fā)展理念深深融入社會建設方略之中，以“構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”作為目標對象，第一次提出“推進社會治理精細化”*《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，人民出版社，2015年，第42頁。的理念。這是繼“提高社會治理法治化水平”之后黨提高社會治理能力的又一創(chuàng)新理念。它針對社會治理中存在的法律法規(guī)不健全、制度規(guī)范不細致、治理系統(tǒng)缺乏統(tǒng)籌聯(lián)動、信息資源難以共享互通等問題，聚焦于社會治理和公共服務過程的改進和質(zhì)量的提升，要求通過實現(xiàn)治理方式的創(chuàng)新，利用更低的成本、更專業(yè)的治理手段，實現(xiàn)更優(yōu)質(zhì)、更關注細節(jié)和更人性化的治理效果，以標準化、科學化、規(guī)范化、人性化的思路，實現(xiàn)社會治理理念、制度、手段和技術(shù)的精細化，實現(xiàn)社會治理活動的全方位覆蓋和高效能運作，提升社會治理和公共服務供給的靈敏度和細致化程度。

社會治理精細化是在五大發(fā)展理念指導下提出的，同時社會治理精細化的實現(xiàn)，也離不開五大發(fā)展理念的指導。如果說，五大發(fā)展理念回答的是新形勢下實現(xiàn)什么樣的發(fā)展、如何實現(xiàn)發(fā)展的重大問題，那么社會治理精細化就是回答了新形勢下實現(xiàn)什么樣的治理、如何實現(xiàn)治理的問題。社會治理精細化的推進，為中國特色社會主義的社會建設開辟了一個新階段，將黨的社會建設方略提升到一個新境界。

通過上述對十八大以來黨的社會建設方略演進的歷史回顧，可以得出以下三點結(jié)論：第一，從社會管理到社會治理，從提高社會治理法治化水平到推進社會治理精細化，黨的社會建設方略是隨著黨的中國特色社會主義“五位一體”總體布局、“四個全面”戰(zhàn)略布局、“五大發(fā)展理念”的形成而不斷演進的，是隨著黨的理論創(chuàng)新而不斷創(chuàng)新的。黨的理論創(chuàng)新每前進一步，社會建設方略就前進一步。第二，黨的社會建設方略的演進是一個以問題為導向而逐漸演進的過程。社會管理領域的滯后與社會發(fā)展的需求不相適應，倒逼著黨加快建設社會管理的體制機制；社會管理體制的落后與社會建設的轉(zhuǎn)型不相適應，倒逼著黨更新社會管理理念，改變社會管理主體，實行社會治理模式；法治建設的速度與社會治理的需求不相適應，倒逼著黨把提高社會治理法治化水平作為全面推進依法治國的重要內(nèi)容；粗放式的社會治理狀況與全面建成小康社會的目標不相適應，倒逼著黨把推進社會治理精細化納入落實“五大發(fā)展理念”的要求之中。黨就是在直面問題、解決問題的過程中，不斷探索，不斷創(chuàng)新。第三，以社會治理為重點的黨的社會建設方略，能夠在短短三年時間實現(xiàn)如此巨大的進步，是以習近平同志為總書記的黨中央領導全國人民不斷推進中國特色社會主義社會建設實踐的結(jié)果，是黨中央和全黨集體智慧的結(jié)晶，習近平總書記在其中起到了核心作用。

(本文作者 中國人民大學馬克思主義學院博士后流動站研究人員 北京 100872)

(責任編輯 薛 承)