李桂花（上海社會科學(xué)院 經(jīng)濟(jì)研究所，上海 200020）

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契約精神：基層社會治理創(chuàng)新的制度內(nèi)涵
——基于浦東新區(qū)基層社會治理創(chuàng)新的實踐

李桂花
（上海社會科學(xué)院 經(jīng)濟(jì)研究所，上海 200020）

[摘要]創(chuàng)新能力的激發(fā)和社會穩(wěn)定的需求都需要基層社會治理創(chuàng)新。在這方面，上海浦東新區(qū)走在最前沿。浦東的一些創(chuàng)新經(jīng)驗，能夠看出基層社會治理的亮點、瓶頸和未來突破的方向。本文在浦東案例的基礎(chǔ)上，結(jié)合奧斯特羅姆的公共治理理論，提出了契約精神的培育作為中國基層是社會治理創(chuàng)新的立足點。而法治化是培育和實現(xiàn)契約精神的制度保證。

[關(guān)鍵詞]基層社會治理；法治化；契約精神

一、基層社會治理創(chuàng)新的意義

社會治理是一個系統(tǒng)工程，分宏觀和微觀層次。社區(qū)則是社會治理系統(tǒng)的基本單位，社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基石。所謂基層社會治理創(chuàng)新，即是從“管理”向“治理”的演進(jìn)。

管理同治理之間的區(qū)別，有學(xué)者從國家權(quán)力與社會權(quán)利的互動關(guān)系角度做了分析，提出“管理”體系以政府為主體的自上而下的協(xié)調(diào)方式，其他主體依賴和服從于政府的權(quán)威?！爸卫怼眲t強(qiáng)調(diào)多元主體之間是平等參與、協(xié)調(diào)合作的關(guān)系，他們之間是平等的交易地位，服從于共同利益（張艷國等，2015）。從交易主體的特征來看，筆者認(rèn)為，“治理”與“管理”的本質(zhì)區(qū)別在于“自治”和“同理”，在自治組織的自主博弈基礎(chǔ)上形成了共同遵守的規(guī)則，并且各方自愿讓渡一部分權(quán)力來成立一個強(qiáng)制機(jī)構(gòu)來執(zhí)行規(guī)則。這個規(guī)則能夠持續(xù)執(zhí)行的關(guān)鍵在于共同意識和契約精神，即“同理”。

治理與管理，各有利弊，適應(yīng)不同的社會經(jīng)濟(jì)條件，也會產(chǎn)生相應(yīng)的制度效應(yīng)。制度本身是一個雙刃劍，而且有自我強(qiáng)化的機(jī)制，這就是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)談的“路徑依賴”。在外部條件沒有大的沖擊的時候，一個社會的系統(tǒng)內(nèi)部的各個制度之間形成了一套平衡機(jī)制，相互制衡、相互扶持，受社會整體意識的支配，非常穩(wěn)固，所以局部的改革難以徹底，因為要沖破重重的制度約束。反過來，如果要實現(xiàn)改革紅利，比如“大眾創(chuàng)業(yè)”、“創(chuàng)新型國家”等制度創(chuàng)新，也需要各個領(lǐng)域的改革的配套支持。當(dāng)前，在宏觀面的改革全面鋪開、市場化改革正在攻堅過程之際，基層社會治理領(lǐng)域的創(chuàng)新，是一個關(guān)鍵。

一個良好的基層社會治理結(jié)構(gòu)，本身就是孕育和激發(fā)企業(yè)家精神的土壤。在一個平等、自主、協(xié)同的社會結(jié)構(gòu)中，自然容易產(chǎn)生交流和溝通，容易相互學(xué)習(xí)，容易在互動中試錯，容易形成主見，形成包容失敗、敢于展現(xiàn)自我價值的社會風(fēng)氣，這些都是科技創(chuàng)新的軟環(huán)境。硬環(huán)境好建設(shè)，軟環(huán)境的培育是非常艱難的，因此社會治理創(chuàng)新是一個艱苦的過程，要避免走GDP增長模式的老路，避免后發(fā)劣勢，真正認(rèn)識到制度的真正內(nèi)涵是共有信念，而共有信念是沒有對錯二元的對立的，只是協(xié)同共融的過程，循環(huán)累積的制度創(chuàng)新過程。

二、浦東新區(qū)基層社會治理創(chuàng)新的幾個亮點

黨的十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！秉h的十八屆四中全會從建設(shè)法治社會的高度出發(fā)，提出了“推進(jìn)基層治理法治化”的新任務(wù)新目標(biāo)，肯定了社會自治組織、自治規(guī)章在構(gòu)建多層次多領(lǐng)域依法治理中的重要作用。

浦東的社會治理水平在全國處于領(lǐng)先地位，主要成果表現(xiàn)為：（1）社會救助水平顯著提高。“十二五”以來，累計投入城鄉(xiāng)低保資金21.55億元，共救助575.02萬人次；（2）基層社會建設(shè)管理進(jìn)一步健全。表現(xiàn)在村（居）自治不斷深化，城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)全面推進(jìn)；（3）社會組織健康發(fā)展。浦東新區(qū)已被評為“全國社會組織建設(shè)新示范區(qū)”；（4）社工人才隊伍不斷壯大，營造了社工人才干事創(chuàng)業(yè)的好環(huán)境（陶希東，2015）。

幾年來，浦東在強(qiáng)化基層民主自治建設(shè)方面，逐漸形成了社區(qū)、社工、社會組織的三社聯(lián)動體系，出現(xiàn)了一些居民和村民自治組織和社區(qū)共治的形式，體現(xiàn)了居民自主平等參與公共事務(wù)的意識。今日的浦東，在雙自驅(qū)動下，隨著人口大規(guī)模增加，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展多層次多樣化，公共管理服務(wù)的壓力越來越大，基層社會治理亟須加大創(chuàng)新力度。

2014年，浦東出臺了《浦東新區(qū)關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會治理加強(qiáng)基層建設(shè)的實施意見》，結(jié)合社會治理突出問題，推動了包括張江管鎮(zhèn)聯(lián)動等24項改革措施。在推進(jìn)基層社會治理方面，筆者認(rèn)為有幾個亮點：

（一）清晰政府考核標(biāo)準(zhǔn)，激勵其推動社區(qū)共治的意愿

政府的作用，在中國是不可忽視的。能否有效地激發(fā)政府的積極性，是基層社會治理創(chuàng)新的關(guān)鍵。社會治理和政府領(lǐng)導(dǎo)，不是二元對立的關(guān)系。而是在政府領(lǐng)導(dǎo)中促進(jìn)社區(qū)自治和共治，通過自治和共治來提高治理水平，從而對政府的管理起到正面的監(jiān)督和輔助作用。以經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點看，每個人都是追求自利最大化的，有自己的利益追求，這是正常的，官員也不例外。因此，政績考核的標(biāo)準(zhǔn)就至關(guān)重要。有科學(xué)合理的考核標(biāo)準(zhǔn)，才能激發(fā)基層官員的積極性，去積極有為地推動制度創(chuàng)新。這與第一條的法治化建設(shè)相輔相成。一個是激勵，一個是約束，二者缺一不可。

早在2007年，浦東新區(qū)已取消街道招商引資功能，2015年3月，浦東在張江鎮(zhèn)率先試點推出“管鎮(zhèn)聯(lián)動”，取消鎮(zhèn)政府的招商引資職能，由開發(fā)區(qū)管委會把經(jīng)濟(jì)開發(fā)功能統(tǒng)起來，鎮(zhèn)把開發(fā)區(qū)范圍的社會管理統(tǒng)起來。在三個多月的試點后，浦東新區(qū)推廣了試點范圍，推動了新一輪基層體制改革，重構(gòu)基層的社會治理架構(gòu)，街鎮(zhèn)職能定位為社會治理職能，體現(xiàn)在“公共管理、公共服務(wù)、公共安全”。

在合理界定考核標(biāo)準(zhǔn)后，基層政府可以成為推動社區(qū)共治的積極力量。例如，滬東新村街道的居委利用“聯(lián)席會議”等平臺，引導(dǎo)居民參與自治，探索社區(qū)共治的新模式。由黨總支牽頭，定期召開居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司、社區(qū)民警等組成四方“聯(lián)席會議”機(jī)制，為居民辦實事（滬東，2015）。張江鎮(zhèn)的居委會實施的是以居委會為主導(dǎo)，包括居民、物業(yè)、業(yè)主委員會、商戶等各方利益在內(nèi)的共治。

（二）鼓勵自治組織發(fā)展和結(jié)盟，增強(qiáng)社會治理的創(chuàng)新動力

居村層面可以因地制宜地深化推廣合慶鎮(zhèn)村民自治“1+1+X”模式，促進(jìn)居民自治。2014 年9月起，浦東新區(qū)在全區(qū)所有村推廣合慶鎮(zhèn)村民自治‘1+1+X’模式。”即黨組織領(lǐng)導(dǎo)加《村民自治章程》以及相應(yīng)的實施細(xì)則。

在自治組織的發(fā)展提升方面，浦東塘橋的經(jīng)驗值得借鑒。塘橋街道的社區(qū)共治平臺，發(fā)揮了街道辦事處、社會組織、社區(qū)委員會、業(yè)委會、物業(yè)企業(yè)的不同作用，制定共同規(guī)則，解決民生難題。例如，“停車難”是交通管理中的瓶頸問題，塘橋街道近年來發(fā)揮社區(qū)共治的作用，在全市率先推出的“潮汐式停車”，圓滿解決了這一問題。2012年初，塘橋街道開始嘗試“錯時停車”，是“潮汐式停車”的起步和雛形?；舅悸肪褪亲屔虅?wù)樓和居民小區(qū)“結(jié)對子”，利用時間差，交換資源。然而，一旦實施起來就發(fā)現(xiàn)很多實際困難，如收費標(biāo)準(zhǔn)、身份驗證等。最終，經(jīng)過多次實踐和在社委會平臺上的討論、表決，形成了《塘橋街道“潮汐式”停車公約》。通過“潮汐式停車”，額外產(chǎn)生的一部分停車費用來補(bǔ)充小區(qū)的維修基金，由業(yè)委會規(guī)劃如何使用這筆資金。經(jīng)過三年多的實踐，塘橋轄區(qū)內(nèi)兒醫(yī)中心等23家單位，與周邊小區(qū)簽訂了停車協(xié)議。目前，塘橋社區(qū)實施“潮汐式停車”的潮汐點已經(jīng)達(dá)到25個，停車位1700多個。

社會組織的作用，在社區(qū)共治中起到了關(guān)鍵的作用，與政府形成有效的協(xié)同。“塘橋物業(yè)服務(wù)社”的專業(yè)化服務(wù)供給、差異化需求發(fā)現(xiàn)在其中發(fā)揮了不小的作用。在項目制定之初，服務(wù)社就展開了實地調(diào)研，查明社區(qū)停車“大數(shù)據(jù)”，并在項目的執(zhí)行過程中進(jìn)行跟進(jìn)與評估。與此同時，服務(wù)社還扮演了一個協(xié)調(diào)員的作用，在各個場合協(xié)調(diào)各方訴求，化解矛盾。

根據(jù)“潮汐式停車”的思路，處理各類社會問題的社區(qū)自治方式日益增多。如“限時菜場”、解決就業(yè)難的“青年群體創(chuàng)業(yè)孵化”，把社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、居委會、志愿者等力量組成的團(tuán)隊試行的“項目化”養(yǎng)老方式……“潮汐式”帶來的社區(qū)共治、居民自治，已經(jīng)在更大的層面被實踐。

2015年10月，浦東塘橋自治聯(lián)盟成立大會在塘橋社會組織服務(wù)中心舉行，為塘橋自治組織的培養(yǎng)與指導(dǎo)提供了優(yōu)質(zhì)的平臺。自治聯(lián)盟把游離分散在各個居民區(qū)的各類自治組織、自治團(tuán)隊凝聚、召集在一起，同時引導(dǎo)、發(fā)掘、培育和打造更多居民和更多的資源參與到小區(qū)治理中。

（三）發(fā)揮專業(yè)社會組織的作用

自治組織在發(fā)展中可以發(fā)揮專業(yè)組織的作用，提升專業(yè)化水平。比如，“草根”團(tuán)隊能力無法滿足專業(yè)化、差異性更高的社區(qū)服務(wù)需求，項目運作缺乏完善的監(jiān)督評估機(jī)制等問題。因此，應(yīng)扶持和積極引入第三方專業(yè)社會組織力量。這方面，陸家嘴“自治金”項目在2015年有了新的突破。

陸家嘴街道“自治金”項目開始于2010年，當(dāng)年浦東新區(qū)政府對新區(qū)各社區(qū)居委會工作經(jīng)費增加，這成了“自治金”啟動的契機(jī)?！白灾谓稹苯?jīng)費來源于新區(qū)財政預(yù)算安排和社會定向募集的專項資金，專門用于補(bǔ)貼居民自治的相關(guān)工作?！灾谓稹５膶嵤?，有很多的創(chuàng)新意義，對基層社會治理起了很好的帶頭作用。一方面在決策方式上由過去的自上而下的‘替民作主’改為自下而上的‘由民作主’，可以有效避免信息的扭曲；另一方面，在公共服務(wù)供給上將政府單一供給模式改為多元供給模式，更加民主，打破了壟斷。4年來，“自治金”在激活基層自治活力、提升自治意識、培育自治項目等方面做出了不少成績。2015年，陸家嘴街道推出了“自治金”2.0版本，從幾個方面進(jìn)行升級。（1）進(jìn)一步明確了居民區(qū)黨組織、居委會、居民以及社會其他成員在基層中的角色；（2）從自治項目立項方向到立項議題過程呈現(xiàn)透明化；（3）引入專業(yè)社會力量培育自治團(tuán)隊；（4）進(jìn)一步規(guī)范‘自治金’項目運作的機(jī)制。不僅如此，自治項目在申請的過程中也有專業(yè)的社會組織參與其中進(jìn)行審核。

升級后的2.0版，成立了‘上海浦東新區(qū)公共服務(wù)模式凝心聚力社區(qū)發(fā)展公益基金會’，發(fā)動社會組織參與社區(qū)事務(wù)的治理，不僅匯集了社會資金進(jìn)入社區(qū)服務(wù)，而且可以更好發(fā)揮社會組織的專業(yè)優(yōu)勢（侯莉娜，2015）。

三、基層社會治理創(chuàng)新的深層思考

（一）注意行政力量的擠出效應(yīng)

當(dāng)前，基層社區(qū)治理創(chuàng)新，誰在推動？是政府。而政府就必然面臨著在政績的考核標(biāo)準(zhǔn)問題。我們擔(dān)心的是，正如中國基層政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中的作用一樣，在政府推動社會治理創(chuàng)新過程中也會出現(xiàn)雙刃劍的效應(yīng)。GDP考核體系導(dǎo)致了政府主導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)高速增長，同時也導(dǎo)致了大量的“面子工程”、資源浪費。同樣地，如果政績意識不改變，或者說沒有科學(xué)的政績考核標(biāo)準(zhǔn)，勢必導(dǎo)致在社會建設(shè)領(lǐng)域出現(xiàn)同樣的結(jié)果。因為制度的本質(zhì)是人心，用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的語言即“共有信念”。青木昌彥的研究表明，社會是有相互制衡的“域”構(gòu)成。如果共有信念不改變，單個域的變革是難以持續(xù)的。

行政力量雖然在一定程度上緩解了社區(qū)建設(shè)與治理過程中的法律供給不足、立法手段滯后的矛盾，起到了應(yīng)一時急需的作用，但從長遠(yuǎn)來看，只能是過渡手段。目前來看，“長效性的整治”代表著更多的政府資源的投放，和更加嚴(yán)厲的管制。這種以資源投放為動力、以政府單一主體、方式自上而下的模式，如果沒有法治和社會結(jié)構(gòu)的支持，終將因交易成本過高而難以為繼。更關(guān)鍵的是，政府力量在推動社會組織形成和發(fā)展過程中，也會更加強(qiáng)大和強(qiáng)勢，那樣一來，一方面在培育社會組織，另一方面則會擠出自治和共治精神。因此，要警惕像GDP一樣把基層社會治理創(chuàng)新變成政績工程和面子工程，從而讓手段顛覆了目的。

（二）不要落于末端治理

社區(qū)自治規(guī)約的合法性，既來源于國家正式法律法規(guī)對社區(qū)自治權(quán)的認(rèn)可、賦權(quán)和保障，同時也來源于社區(qū)居民認(rèn)同、擁護(hù)和遵守，社會規(guī)約與國家正式制度之間是一種相輔相成的互動關(guān)系。社區(qū)自治規(guī)約制定、討論、修改、實施的過程，體現(xiàn)了居民民主意識、參與意識、合作意識、自治意識的逐步成長發(fā)育，是社區(qū)居民民主地、自主地參與社區(qū)建設(shè)和治理的過程，與社區(qū)民主政治發(fā)展具有內(nèi)在一致性。

相反，如果沒有基本的公民意識，再好的治理機(jī)制也會流于另一種形式的行政機(jī)制。這就是“后發(fā)劣勢”難題。治理的根本在于人心，人心的根本在于理性程度。如果不能提升公民意識，也就是個體的理性程度，那就會出現(xiàn)社會治理的“面子工程”，還是一個平面演化的制度，而不是自組織。

所以，我們在社會治理模式的創(chuàng)新中，要注意源頭治理。不是對著依賴政府的個體居民引導(dǎo)自治和法治，而是真正通過制度建立起平等參與的社區(qū)自治和共治機(jī)制。這個瓶頸的突破點在于政府社會組織和個體的多元化主體結(jié)構(gòu)的建立。政府可以自己組織，也可以購買社會組織的服務(wù)，聘請第三方專業(yè)社會組織在社區(qū)開展交流與培訓(xùn)，給居民和志愿者培訓(xùn)居民自治的內(nèi)容，其中包括自治的概念、理念，并從專業(yè)化的角度告訴我們要怎么開展自治項目，提高居民的自治意識等。

（三）切實轉(zhuǎn)變思維方式

社會治理的創(chuàng)新，最重要的是要發(fā)揮多元主體作用，也就是公民意識基礎(chǔ)上的自治和共治組織。政府力量有限，社會治理機(jī)制的創(chuàng)新，關(guān)鍵在于培育和鼓勵社會組織的發(fā)展和參與。

要進(jìn)一步組織引導(dǎo)社會力量參與社區(qū)治理，必須切實轉(zhuǎn)變思維，從管理思維轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硭季S。社會自治意識不強(qiáng)，缺乏有力的社會組織的力量，單憑政府單方面的努力，任重道遠(yuǎn)。政府的集中整治，對硬件環(huán)境，包括環(huán)境衛(wèi)生、經(jīng)營秩序、交通秩序等方面可以短期內(nèi)起到大力規(guī)范的作用，然而，事件層出不窮、矛盾不斷演化，單憑政府的力量必然受制。

在對社會組織的扶持上，政府該放手要放手，該扶持要扶持，這兩方面都需要有強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)和推動。具體地，對自治部分放手，對妨礙自治文化形成、妨礙自治和共治平臺運作的因素進(jìn)行強(qiáng)有力的拆除。而這種拆除不是物質(zhì)性的一下子的，而是需要深入人心的引導(dǎo)和扶持。如，加強(qiáng)公民公共安全意識的培訓(xùn)、防災(zāi)減災(zāi)的技能演練、自律自治的行業(yè)精神、民主協(xié)商的村、居民自治和社區(qū)共治意識和制度，等等，這些社會治理的軟件的建設(shè)，不是能一蹴而就的。這需要中央和地方政府足夠的耐心和強(qiáng)有力的支持。

四、契約精神：社會治理創(chuàng)新的關(guān)鍵

按照傳統(tǒng)的理解，由于個體追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，加上道德風(fēng)險的存在，搭便車、機(jī)會主義無處不在，非排他性的共有財產(chǎn)(以“公共池塘”為代表)在多位使用者的使用中，必然會出現(xiàn)所謂的“公地悲劇”現(xiàn)象，由于不負(fù)責(zé)任的過度使用、缺乏養(yǎng)護(hù)而枯竭。因此，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的主流觀點一直認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)清晰是避免這個悲劇的唯一路徑，大量的經(jīng)濟(jì)學(xué)實證分析，也表明了私人所有的財產(chǎn)比集體擁有的更容易保護(hù)。因此，經(jīng)濟(jì)學(xué)界按照西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的范式研究下來，普遍認(rèn)同公共池塘資源的管理要么政府集中化管理，要么進(jìn)行私有化。而埃莉諾經(jīng)過大量的實地調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實世界中還存在第三種解決方式，即多中心的自主治理機(jī)制。資源使用者在相互信任的基礎(chǔ)上，通過民主協(xié)商，自然演化出共有規(guī)范，實現(xiàn)持有者們的共治。例如，蒙古與臨近的大部分中國和俄羅斯地區(qū)都是以游牧民族為主，以放養(yǎng)牲畜為生，天然的草原如果過渡放牧必然會枯竭，這是典型的公地背景。然而，幾個世紀(jì)以來，那些草原都一直繁榮著。原因是牧民相互之間盡管存在利益沖突，但都會自覺地遵守共同的規(guī)范，比如季節(jié)性的遷移習(xí)慣或其他休牧規(guī)則，從而使得那些天然草原得以休養(yǎng)生息。這一傳統(tǒng)在20世紀(jì)90年代的蒙古仍然還是相當(dāng)完整的。而當(dāng)時的蘇聯(lián)和中國則是經(jīng)歷了公地悲劇。自從實行了農(nóng)業(yè)集體化的人民公社制度，大部分牧民永久性地定居了下來，打破了遷徙的習(xí)慣，結(jié)果草原的嚴(yán)重退化。為了扭轉(zhuǎn)這種趨勢，政府在20世紀(jì)80年代轉(zhuǎn)向了另一個極端，放棄集中管理，實施個人承包。然而，這種治理模式的結(jié)果造成了牧場的更大的退化。因為，這個制度下，牧民仍舊傾向于永久定居，個人的自利最大化，帶來的卻是整體無效率（陳宇峰等，2010）。

奧斯特羅姆的研究成果打破了政府和市場的二元對立思維。長久以來，關(guān)于市場和政府的功能，一直存在爭論，經(jīng)濟(jì)學(xué)界往往是非此即彼的選擇。奧斯特羅姆的制度分析提供了一個“多中心”治理和各個組織間協(xié)同合作的制度研究視野。這個理論提供了一種思維方式和理論框架，使我們對人類合作秩序的演進(jìn)有了更開闊的視野。在她看來，傳統(tǒng)的用來解釋公共池塘資源管理的理論，如“公地悲劇”、“囚徒困境”和“集體行動的邏輯”并不是必然的，是有條件的。在高折現(xiàn)率、極少相互信任、缺乏溝通能力等情境下才會產(chǎn)生公地悲劇，如果具備信任和溝通的能力，即便沒有政府的強(qiáng)制，也不存在私人產(chǎn)權(quán)，資源使用者經(jīng)過多次重復(fù)博弈，往往也能夠形成共有信念，從而演化出讓資源可持續(xù)的制度和規(guī)范（蔡晶晶，2010）。

奧斯特羅姆的研究對中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌非常有啟發(fā)。長久以來，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受制于國有制和自由化的爭論，制度創(chuàng)新難以形成共識。奧斯特羅姆的研究開啟了第三種思路，也就是說沒有一個固定的方式和制度來統(tǒng)一資源配置，而是由資源持有和使用者相互博弈，在相互信任、自主協(xié)商基礎(chǔ)上形成規(guī)范，并建立起對違反規(guī)則的個體的懲罰制度。這樣一來，就不存在一個脫離歷史條件和地理環(huán)境的制度，也沒有政府與市場的對立，還原了制度的“共有信念”的本質(zhì)。

她的分析中體現(xiàn)了制度分析的靈魂。其實，科斯以交易成本為工具，早就論證過了，企業(yè)和市場的區(qū)別在于那個交易成本更低，而本質(zhì)上都是一種交易方式。同樣，政府也好、市場也好、其他的共治組織也好，都是為了降低交易成本而自然形成的交易制度。具體交易制度的形式，根據(jù)本地區(qū)的居民的歷史、偏好和博弈規(guī)則而會有個性上的差異。而政府在其中，既是制度的一個鏈環(huán)，又是一個具有強(qiáng)制權(quán)力的組織。正像諾斯的制度變遷和國家理論指出的，國家本身是個雙刃劍，她既可能是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長的動力，也會成為阻礙增長的原因。因此，國家和政府的作用，對于發(fā)展中國家是至關(guān)重要的。關(guān)鍵在于形成多元主體的相互信任和相互溝通的能力。

奧斯特羅姆的理論研究啟發(fā)了我們，除了私有化和政府單一的管制，還可以有多元化的共治之道。中國要實現(xiàn)這一點，就需要在培育契約精神方面，大力推進(jìn)。契約精神中包含了公民意識、責(zé)任意識，這些意識的形成，對自治組織和社區(qū)共治的機(jī)制是一個基礎(chǔ)，否則，這些組織只有身體而沒有靈魂。

契約精神也是法治的基石，但可以通過法治的制度建設(shè)來推進(jìn)。可以通過法律體系的完善，將社會治理從制度創(chuàng)新、平臺搭建，逐步深入自治、共治的共有意識。從而實現(xiàn)社會治理的系統(tǒng)化，即政府整治、社區(qū)（行業(yè)）自治和法治的互動，從而實現(xiàn)政府、市場（社區(qū)）、社會組織、公民個體之間的多維度互動和共融。在尊重現(xiàn)實、歷史條件基礎(chǔ)是上，發(fā)揮各方面的能動性，探索出一條中國特色的基層社會治理之道。

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責(zé)任編輯：劉華安

[中圖分類號]D638

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1008-4479（2016）03-0076-06

[收稿日期]2015-12-29

[作者簡介]李桂花，上海社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、副研究員。