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治理視域下國(guó)家治理能力提升若干問(wèn)題探析

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推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)抉擇，是中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)自身現(xiàn)代化改革的重要內(nèi)容。無(wú)論是“治理體系”還是“治理能力”，其關(guān)鍵都在于“治理”，“治理”成為全面深化改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵所在。

一、治國(guó)理念的重大改變

治理（goverance）理論最早興起于西方，1989年世界銀行在《撒哈拉以南的非洲:從危機(jī)到可持續(xù)增長(zhǎng)》報(bào)告中用“治理危機(jī)”（crisis in governance）一詞描述當(dāng)時(shí)非洲的情形?！爸卫順?biāo)志著政府管理含義的變化，指的是一種新的管理過(guò)程，或者一種改變了的有序統(tǒng)治狀態(tài)，或者一種新的管理社會(huì)的方式”。我們黨把“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”與“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度”并列為全面深化改革的總目標(biāo)。這不僅體現(xiàn)了黨的政治智慧和勇氣，也是對(duì)我國(guó)改革開(kāi)放30多年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，為我國(guó)未來(lái)全面深化改革指明了方向?？偰繕?biāo)的確立意味著黨的執(zhí)政理念發(fā)生了根本性的變化，即由政府自上而下的“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)檎陨隙屡c社會(huì)自下而上相結(jié)合的“治理”。“治理”要求社會(huì)問(wèn)題的解決注重主體多元，注重合作協(xié)商，注重平等參與，注重社會(huì)問(wèn)題的解決，注重構(gòu)建和諧的社會(huì)關(guān)系，注重分權(quán)、民主，注重分權(quán)、參與，等等。從傳統(tǒng)“管理”到現(xiàn)代“治理”的跨越，是治國(guó)理政模式的深刻的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變是生產(chǎn)力對(duì)生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)對(duì)上層建筑的必然要求，體現(xiàn)了生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑積極構(gòu)建兩性互動(dòng)關(guān)系，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的有效變革。說(shuō)明我國(guó)將在完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度方面，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)方面，采取具有革命性的變革，把中國(guó)帶入改革開(kāi)放的新階段。

二、治理，推動(dòng)政府革新

一是政府由封閉走向公開(kāi)。最近幾年因PX項(xiàng)目引發(fā)的環(huán)保問(wèn)題群體事件頻發(fā)。民眾一遇到PX項(xiàng)目就表現(xiàn)出強(qiáng)烈的反彈與對(duì)抗意識(shí)，PX項(xiàng)目走到哪里就會(huì)引發(fā)公眾抗議。這種現(xiàn)象與國(guó)外形成了鮮明的對(duì)比。究其原因，公眾激烈的表達(dá)背后，實(shí)際上是未被尊重的權(quán)利、未被滿(mǎn)足的訴求，是沒(méi)有被聽(tīng)見(jiàn)、被看見(jiàn)的情緒和聲音，更是政府信息的封閉，政府決策權(quán)力專(zhuān)斷的體現(xiàn)。透過(guò)一系列PX項(xiàng)目引發(fā)的公眾抗議事件表明，其共性的一面都是政府在一些重大項(xiàng)目的重大決策，特別是事關(guān)民生的重大決策中沒(méi)有堅(jiān)持決策的公開(kāi)、決策的民主化，僅以“通告”、“告知”的形式向民眾“單向傳輸”，缺少自下而上的參與、官民平等的互動(dòng)。再深入的探究，會(huì)發(fā)現(xiàn)缺失溝通不尊重公眾權(quán)利只是問(wèn)題產(chǎn)生的表面原因，其根源在于落后的政府管理理念，即目前的行政活動(dòng)還處在以政府為中心，政府獨(dú)大，政府執(zhí)掌全部權(quán)力的狀態(tài)中；公眾只是被管理的對(duì)象，處于被動(dòng)接受的角色，更談不上對(duì)重大決策的知曉與參與。PX項(xiàng)目事件揭示了政府自身的封閉，對(duì)公眾知情權(quán)力的漠視、忽視。因此，推行政府信息公開(kāi)，保障公眾的知情權(quán)應(yīng)當(dāng)成為全面深化改革的突破口和切入點(diǎn)，成為建立現(xiàn)代化治理體系和能力的關(guān)鍵所在。習(xí)近平同志曾說(shuō)，要防止出現(xiàn)“把我們黨和人民群眾隔開(kāi)”的無(wú)形之墻。讓權(quán)力與權(quán)利平等對(duì)話(huà)、政府與公眾良性互動(dòng)，才能打掉這堵無(wú)形之墻。這就需要我們從頂層設(shè)計(jì)去改變治國(guó)執(zhí)政理念與方式，推進(jìn)政府信息公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)從“決定——宣布——服從”為特征的傳統(tǒng)政府“管理”模式到“參與——協(xié)商——共識(shí)”為特征的現(xiàn)代政府“治理”模式的轉(zhuǎn)變。

二是政府由獨(dú)斷走向分權(quán)。治理理念明確了政府已不再享有唯一的、獨(dú)占性的統(tǒng)治權(quán)威。除政府外，私人機(jī)構(gòu)，社會(huì)團(tuán)體、非社區(qū)互助組織等在維持秩序、參加政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)中具有重要的調(diào)節(jié)作用，逐漸分享政府原有的唯一、獨(dú)占性權(quán)力。政府已不是管理社會(huì)唯一的公共權(quán)力中心，須與其他組織等主體一道，通過(guò)協(xié)同，在各自的行政行為的合理性以及有效性得到充分保障的基礎(chǔ)上，形成權(quán)力分散化、多元化的現(xiàn)代社會(huì)治理格局。由此，政府要深刻認(rèn)識(shí)治理視域下自身角色的轉(zhuǎn)變，通過(guò)轉(zhuǎn)變職能，簡(jiǎn)政放權(quán)，擴(kuò)大民主參與，并根據(jù)治理目標(biāo)的需要在不同的層級(jí)上賦予公民和各類(lèi)社會(huì)組織治理社會(huì)的更多權(quán)力。同時(shí)，不斷創(chuàng)新社會(huì)參與機(jī)制、疏通社會(huì)參與渠道，促進(jìn)社會(huì)各類(lèi)主體有序參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，政府由“獨(dú)舞”變“領(lǐng)舞”，聚焦社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾的解決，引導(dǎo)和激發(fā)社會(huì)各階層各主體迸發(fā)活力，形成社會(huì)治理的合力。

三、目標(biāo)聚焦公共利益

一是強(qiáng)調(diào)公眾利益性，使公共利益最大化。從根本上講，政府治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是讓公眾享有更充分的公共物品，享有更高滿(mǎn)足度的公共管理，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾福利的最大化。治理只是各方參與社會(huì)問(wèn)題解決的過(guò)程，結(jié)果是追求公共利益的維護(hù)，因此，治理并不是局限于政府，而是著眼于整個(gè)社會(huì)的治理，是公共利益的最大化，而不是政府利益或某個(gè)集團(tuán)利益的最大化。此時(shí)，治理的結(jié)果必須體現(xiàn)各種利益主體的共生共贏。決策前，需要考慮清楚決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是不是維護(hù)公共利益，是否充分考慮各方利益體的需求。應(yīng)在滿(mǎn)足各方利益體的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化。決策實(shí)施的過(guò)程中，要推行公開(kāi)、透明，讓公眾行駛監(jiān)督權(quán)利，確保決策體現(xiàn)公共利益，實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)。

二是堅(jiān)持契約為基礎(chǔ)上的合作治理。治理倡導(dǎo)政府與公民、企業(yè)、社會(huì)等多中心良性互動(dòng)，是政府不斷回應(yīng)公眾需求，并做出積極應(yīng)對(duì)的過(guò)程。治理語(yǔ)境下，各行為體在互信、互利、相互依存的基礎(chǔ)上進(jìn)行持續(xù)不斷的協(xié)調(diào)，參與合作，求同存異，化解沖突與矛盾，以服務(wù)為工具，維持社會(huì)秩序，謀求公共利益的最大化。政府不再運(yùn)用其政治權(quán)威，通過(guò)發(fā)號(hào)施令、剛性規(guī)制手段對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單向管理，而是寓管理于服務(wù)，通過(guò)服務(wù)行政制定與其他社會(huì)治理主體合作生產(chǎn)和服務(wù)規(guī)則，實(shí)現(xiàn)直接地或間接為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。因此，政府是“以積極的合作推動(dòng)者、專(zhuān)業(yè)技術(shù)的提供者、規(guī)則權(quán)威的供給者的角色出現(xiàn)”，為各主體提供交流平臺(tái)，最大限度地滿(mǎn)足不同的利益要求。

四、培育現(xiàn)代公民是根基

一是公民知情權(quán)的賦予與保障。治理理念下，公眾角色由原來(lái)被動(dòng)的管理對(duì)象，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)問(wèn)題解決的決策參與者、社會(huì)問(wèn)題的最終成果共享者。這種角色改變要求公眾要有積極參與公共事務(wù)的意識(shí)，具有參與公共事務(wù)的能力，包括與政府和其他社會(huì)組織對(duì)話(huà)的能力以及維護(hù)自身利益的能力，這些能力的具備需要提高公民素質(zhì)，培育現(xiàn)代公民。通過(guò)提高公民素質(zhì)，強(qiáng)化公民的權(quán)利意識(shí)、主體意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、參與意識(shí)。按照《政府信息公開(kāi)條例》遵循“公開(kāi)是常態(tài)，不公開(kāi)是例外”的原則，推行政務(wù)公開(kāi)，保障公民的知情權(quán)。通過(guò)信息通報(bào)、聽(tīng)證會(huì)等方式完善重大事項(xiàng)重大決策公開(kāi)制度，保障公民的參與權(quán)。依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過(guò)網(wǎng)站、微博、微信等平臺(tái)搭建公民表達(dá)的渠道。要建立政府與公眾溝通互動(dòng)的長(zhǎng)效機(jī)制，保障公眾的表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

二是主體由單一走向多元。強(qiáng)調(diào)在政府的主導(dǎo)之下實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理思維體系、話(huà)語(yǔ)體系和制度體系的綜合“大轉(zhuǎn)型”，實(shí)現(xiàn)政府由單一主體變?yōu)槊裰鲄⑴c互動(dòng)式的多元主體治理?！爸卫怼睆?qiáng)調(diào)“國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)”三分法，所以在治理主體上表現(xiàn)為多元性和多樣性，既存在著一個(gè)由來(lái)自不同領(lǐng)域、不同層級(jí)的公私行為體，如個(gè)人、組織，公私機(jī)構(gòu)，權(quán)力機(jī)關(guān)、非權(quán)力機(jī)構(gòu)，社會(huì)、市場(chǎng)、國(guó)家等。隨著現(xiàn)實(shí)公民社會(huì)的日益壯大，介于國(guó)家和社會(huì)之間的公民組織，又被稱(chēng)“第三部門(mén)”包括非政府組織、公民的志愿者社團(tuán)、社區(qū)組織、利益團(tuán)體等，由于其存在的廣泛性、影響力強(qiáng)以及寬厚的群眾基礎(chǔ)，已成為現(xiàn)代社會(huì)中的治理主體。同時(shí)，市場(chǎng)以其獨(dú)特的運(yùn)行方式和決定性的效用在現(xiàn)代公共事務(wù)管理中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，也必然成為社會(huì)治理的關(guān)鍵一員。因此，必須賦予個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體、市場(chǎng)組織等“管理者”角色，與政府一起，成為社會(huì)治理的多元主體，共同關(guān)心公共利益，共同承擔(dān)公共責(zé)任。

（本文作者：中共呼倫貝爾市委黨校黨委書(shū)記、常務(wù)副校長(zhǎng)）

責(zé)任編輯：張穎智