劉四海

如何發(fā)揮社會(huì)救助的兜底脫貧功能

劉四海

《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出到2020年讓7000多萬農(nóng)村貧困人口擺脫貧困，使建檔立卡貧困人口中有5000萬人左右通過產(chǎn)業(yè)扶持、轉(zhuǎn)移就業(yè)、易地搬遷、教育支持、醫(yī)療救助等措施實(shí)現(xiàn)脫貧，其余完全或部分喪失勞動(dòng)能力的貧困人口實(shí)行社保政策兜底脫貧。低保、五保、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助等社會(huì)救助政策作為社會(huì)保障的重要組成部分，如何在脫貧攻堅(jiān)中發(fā)揮兜底作用？我認(rèn)為應(yīng)該做好“四個(gè)銜接”。

一、做好低保、五保對(duì)象和建檔立卡貧困對(duì)象的銜接

農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)政策的有效銜接，最關(guān)鍵是要根據(jù)二者的區(qū)別及特征做好對(duì)象的銜接，實(shí)現(xiàn)對(duì)象精準(zhǔn)，做到精準(zhǔn)救助、精準(zhǔn)幫扶。要重點(diǎn)把握以下幾點(diǎn)。

（一）要將低保、五保對(duì)象全部納入建檔立卡貧困人口范圍?！逗笔∞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與扶貧標(biāo)準(zhǔn)銜接實(shí)施辦法（試行）》（以下簡稱《實(shí)施辦法》）明確規(guī)定：“縣（市、區(qū)）民政部門將審批的低保對(duì)象信息及時(shí)提供給同級(jí)扶貧部門建檔立卡”“民政部門與扶貧部門要密切配合，按照保障農(nóng)村低保和五保對(duì)象兜底脫貧目標(biāo)，到戶到人，建立臺(tái)賬，切實(shí)做到精準(zhǔn)扶貧、不落一人”，這清楚的表明所有低保對(duì)象都應(yīng)當(dāng)是建檔立卡對(duì)象。只有將農(nóng)村低保對(duì)象全部納入建檔立卡范圍，才能真正實(shí)現(xiàn)低保對(duì)象和扶貧對(duì)象的有效銜接。首先，低保對(duì)象是天然的貧困對(duì)象。實(shí)際操作中判定是否是貧困戶，除了貧困線外，往往還要綜合考慮 “兩不愁、三保障”（不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房）的脫貧目標(biāo)。雖然湖北省大多數(shù)地方低保標(biāo)準(zhǔn)高于扶貧標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際上低保標(biāo)準(zhǔn)才最能真實(shí)反映湖北省各地農(nóng)村居民最低水平生活需求標(biāo)準(zhǔn)。收入低于保障標(biāo)準(zhǔn)的就是低保對(duì)象，需要通過低保救助解決“兩不愁”。其次，這是政策公平享受的要求。只有將最貧困的低保、五保對(duì)象都納入了建檔立卡范圍，才能使其公平享受扶貧搬遷、資產(chǎn)分紅等扶貧開發(fā)政策，低保對(duì)象除基本生存外的困難才有可能解決。

（二）要做到低保、五保對(duì)象與建檔立卡貧困人口的共同認(rèn)定。一是在對(duì)象認(rèn)定程序和標(biāo)準(zhǔn)上要統(tǒng)一。一方面，兩類對(duì)象認(rèn)定都應(yīng)經(jīng)過申請(qǐng)、入戶調(diào)查、評(píng)議、公示等規(guī)范程序，堅(jiān)決杜絕不走程序直接納入范圍的情況，確保對(duì)象的準(zhǔn)確性，為對(duì)象銜接打好基礎(chǔ)；另一方面，要探索建立相對(duì)統(tǒng)一的家庭收入和貧困狀況測(cè)算指標(biāo)體系，以家庭人口、收入、土地、住房、機(jī)動(dòng)車、家庭成員患重病和殘疾情況等作為主要指標(biāo)，綜合評(píng)估家庭收入和貧困狀況。要將評(píng)估結(jié)果與家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息核對(duì)、入戶調(diào)查、鄰里訪問、民主評(píng)議結(jié)果相結(jié)合，精準(zhǔn)認(rèn)定對(duì)象。二是在組織實(shí)施上要統(tǒng)一。民政、扶貧部門要結(jié)合扶貧“建檔立卡”對(duì)象“回頭看”和低保對(duì)象核查，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌使用人員，統(tǒng)一集中開展對(duì)象認(rèn)定工作，避免對(duì)象重復(fù)認(rèn)定。在對(duì)象認(rèn)定時(shí)，要由兩部門統(tǒng)一認(rèn)定，將符合條件的對(duì)象分別納入相應(yīng)范圍。要建立責(zé)任追究制度，實(shí)行“誰調(diào)查、誰審核、誰簽字、誰負(fù)責(zé)”，確保對(duì)象認(rèn)定準(zhǔn)確。

（三）要做好低保、五保對(duì)象與建檔立卡貧困對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理。《決定》規(guī)定“對(duì)建檔立卡貧困村、貧困戶和貧困人口定期進(jìn)行全面核查，建立精準(zhǔn)扶貧臺(tái)賬，實(shí)行有進(jìn)有出的動(dòng)態(tài)管理?！钡捅Ｖ贫纫鶕?jù)低保對(duì)象家庭收入和財(cái)產(chǎn)狀況的變化情況，隨時(shí)調(diào)整救助金額和救助家庭。首先，不再符合條件的對(duì)象要求及時(shí)退出。有勞動(dòng)能力的建檔立卡低保對(duì)象脫貧后在退出建檔立卡范圍的同時(shí)要退出低保救助范圍?！逗笔》鲐毠?jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于扶貧對(duì)象退出驗(yàn)收的指導(dǎo)意見》明確規(guī)定“貧困人口脫貧基本標(biāo)準(zhǔn)是，有勞動(dòng)能力的貧困戶年人均可支配收入增幅高于全省農(nóng)村居民人均可支配收入增幅，收入水平超過同期國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，并力爭達(dá)到所在縣農(nóng)村居民人均可支配收入的70%以上”。由此判斷，有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象只要達(dá)到了脫貧標(biāo)準(zhǔn)，其收入基本上超過了當(dāng)?shù)氐谋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)（一般為上年度農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)支出的40%左右），應(yīng)當(dāng)退出低保范圍。其次，對(duì)發(fā)生變化符合條件的要及時(shí)納入。對(duì)因病、因?yàn)?zāi)等返貧的符合低保條件的對(duì)象要及時(shí)納入低保和建檔立卡范圍，不符合低保條件但符合建檔立卡條件的要及時(shí)建檔立卡。如今年湖北省遭遇了嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害，部分群眾財(cái)產(chǎn)損失嚴(yán)重，符合條件的要及時(shí)納入相應(yīng)的范圍。

二、做好低保保障標(biāo)準(zhǔn)和扶貧標(biāo)準(zhǔn)的銜接

共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)且符合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ?cái)產(chǎn)狀況規(guī)定的家庭，可以享受低保救助。扶貧標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)濟(jì)收入指標(biāo)，是劃定建檔立卡貧困戶的重要指標(biāo)，是脫貧的重要指標(biāo)之一。當(dāng)前，湖北省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)由市一級(jí)統(tǒng)一制定，扶貧標(biāo)準(zhǔn)采用的則是全國標(biāo)準(zhǔn)。《決定》提出“加大農(nóng)村低保省級(jí)統(tǒng)籌力度，低保標(biāo)準(zhǔn)較低的地區(qū)要逐步達(dá)到國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)”，湖北省《實(shí)施辦法》明確在2019年底前全省所有縣（市、區(qū)）當(dāng)年農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)不低于國家公布的農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)。兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的銜接重點(diǎn)是要把握好以下幾個(gè)方面：

（一）要及時(shí)公布扶貧標(biāo)準(zhǔn)。國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)民年人均純收入按2010年不變價(jià)計(jì)算為2300元，逐年更新按現(xiàn)價(jià)計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)，是一個(gè)動(dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)。各省可以采用國家標(biāo)準(zhǔn)，也可以自定標(biāo)準(zhǔn)（不得低于國家標(biāo)準(zhǔn)）。低保標(biāo)準(zhǔn)同樣也是逐年調(diào)整的，是動(dòng)態(tài)變化的。要確保低保標(biāo)準(zhǔn)最終不低于扶貧標(biāo)準(zhǔn)，則要及時(shí)公布年度扶貧標(biāo)準(zhǔn)，為農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整提供參考。對(duì)此，《實(shí)施辦法》作了明確規(guī)定“每年2月底前，省扶貧辦公開隨物價(jià)指數(shù)變動(dòng)調(diào)節(jié)后的扶貧標(biāo)準(zhǔn)新數(shù)據(jù)”“每年3月底前，市（州）人民政府按規(guī)定調(diào)整、公布當(dāng)年所轄縣（市、區(qū)）低保標(biāo)準(zhǔn)”，省級(jí)扶貧部門應(yīng)按時(shí)間節(jié)點(diǎn)落實(shí)到位。

（二）要科學(xué)調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)。一方面，當(dāng)前保障標(biāo)準(zhǔn)低于扶貧標(biāo)準(zhǔn)的縣（市、區(qū)）要科學(xué)謀劃，確保2019年低保標(biāo)準(zhǔn)不低于扶貧標(biāo)準(zhǔn)。截至今年，湖北省平均低保標(biāo)準(zhǔn)為3736元，超過了同期扶貧標(biāo)準(zhǔn)，但還有6個(gè)縣（市、區(qū)）的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)低于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，當(dāng)前保障標(biāo)準(zhǔn)高于扶貧標(biāo)準(zhǔn)的縣（市、區(qū)）要堅(jiān)持逐年量化調(diào)整，確保不低于同期扶貧標(biāo)準(zhǔn)。從歷年實(shí)際看，農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)是按不低于上年度農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出的40%進(jìn)行調(diào)整，而根據(jù)習(xí)近平總書記就《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》起草的有關(guān)情況所作的說明，國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)是綜合考慮物價(jià)水平和其他因素，逐年更新按現(xiàn)價(jià)計(jì)算，按每年6%的增長率調(diào)整，扶貧標(biāo)準(zhǔn)的增幅遠(yuǎn)低于農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的增幅。只要堅(jiān)持逐年量化調(diào)整，低保標(biāo)準(zhǔn)高于同期扶貧標(biāo)準(zhǔn)是完全能夠?qū)崿F(xiàn)的。

三、做好專項(xiàng)救助與精準(zhǔn)脫貧的銜接

據(jù)民政部抽樣調(diào)查，因病致貧、因病返貧是造成農(nóng)村貧困的重要原因，占貧困發(fā)生率40%左右；遭遇突發(fā)事件、意外傷害或其他特殊事件也可能導(dǎo)致某些家庭生活陷入困境。發(fā)揮好醫(yī)療救助、臨時(shí)救助等專項(xiàng)社會(huì)救助的功能，形成制度合力，對(duì)兜底脫貧具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）醫(yī)療救助助力脫貧。各地要在提高新農(nóng)合報(bào)銷比例、規(guī)范治療降低醫(yī)療支出水平的同時(shí)，將貧困人口納入醫(yī)療救助范圍，從以下幾個(gè)方面開展醫(yī)療救助脫貧工作：一是資助參合。根據(jù)《決定》要求，對(duì)建檔立卡貧困人口參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的個(gè)人繳費(fèi)部分由財(cái)政給予補(bǔ)貼。其中對(duì)低保、五保對(duì)象參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的個(gè)人繳費(fèi)部分由醫(yī)療救助基金進(jìn)行補(bǔ)貼，五保對(duì)象給予全額資助，低保對(duì)象給予定額資助。二是全面開展重特大疾病救助。將建檔立卡貧困人口、未建檔立卡的支出型貧困家庭納入重特大疾病醫(yī)療救助范圍。經(jīng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)及各類補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)、商業(yè)保險(xiǎn)等報(bào)銷后個(gè)人負(fù)擔(dān)的合規(guī)醫(yī)療費(fèi)用，對(duì)建檔立卡貧困人口取消救助門檻，直接予以救助，防止因病返貧。有條件的地方，可比照低保對(duì)象實(shí)施重特大疾病醫(yī)療救助。三是加強(qiáng)與大病保險(xiǎn)銜接。完善大病保險(xiǎn)支付方式，提高保險(xiǎn)在“上游”的保障能力，減輕“下游”救助壓力，增強(qiáng)醫(yī)療救助托底保障功能。四是穩(wěn)步提高基本醫(yī)療救助水平。

五保對(duì)象符合規(guī)定的基本醫(yī)療費(fèi)用個(gè)人承擔(dān)部分，經(jīng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)和其他補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)支付后，由醫(yī)療救助資金及其他方式全額補(bǔ)助。

（二）臨時(shí)救助助力脫貧。要發(fā)揮臨時(shí)救助的“救急難”功能，對(duì)建檔立卡對(duì)象（含低保、五保對(duì)象）遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因?qū)е禄旧钕萑肜Ь?，其他社?huì)救助制度暫時(shí)無法覆蓋或者救助之后基本生活暫時(shí)仍有嚴(yán)重困難的家庭（個(gè)人），根據(jù)困難程度，及時(shí)給予1～12倍城市低保標(biāo)準(zhǔn)的臨時(shí)救助。非建檔立卡的其他家庭遭遇同樣情況的也要及時(shí)予以救助，防止因病、因?yàn)?zāi)返貧。在一年之內(nèi)，可以根據(jù)實(shí)際情況多次救助，確保救助取得實(shí)效。

（三）其他專項(xiàng)救助助力脫貧。要積極開展“救急難”工作，對(duì)符合條件的對(duì)象綜合使用其他救助政策，做好醫(yī)療救助、臨時(shí)救助與教育、就業(yè)、住房、災(zāi)害救助等專項(xiàng)救助制度的銜接配合，形成救助合力，提高救助效益，切實(shí)解決好各種實(shí)際困難。

四、做好社會(huì)救助與扶貧開發(fā)信息銜接

信息銜接是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接的關(guān)鍵。各地要抓緊建立農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)的信息共享機(jī)制，重點(diǎn)要做好以下幾方面：一是完善現(xiàn)有數(shù)據(jù)庫信息。要加快健全完善社會(huì)救助信息系統(tǒng)和扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)，不斷提高低保、醫(yī)療救助、五保供養(yǎng)以及臨時(shí)救助信息化管理水平，確保數(shù)據(jù)全面詳實(shí)、及時(shí)更新，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助兜底保障提供技術(shù)支撐。二是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。推進(jìn)救助信息系統(tǒng)和扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助和扶貧開發(fā)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)及時(shí)更新、動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。在當(dāng)前尚未實(shí)現(xiàn)線上對(duì)接的情況下，民政部門要將審批的低保對(duì)象信息及時(shí)提供給同級(jí)扶貧部門建檔立卡，扶貧部門準(zhǔn)確識(shí)別有勞動(dòng)能力或勞動(dòng)意愿的低保對(duì)象，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧；扶貧部門要將通過扶貧開發(fā)政策增加收入的脫貧對(duì)象信息提供給民政部門實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理，經(jīng)核定收入超過低保標(biāo)準(zhǔn)的，及時(shí)退出低保救助范圍。在脫貧時(shí)間節(jié)點(diǎn)內(nèi)，對(duì)扶貧建檔立卡對(duì)象中完全或部分喪失勞動(dòng)能力的貧困戶，無法通過其他扶貧措施提高收入，只能通過低保等政策性保障其收入超過扶貧標(biāo)準(zhǔn)的，留在低保范圍內(nèi)通過兜底實(shí)現(xiàn)脫貧。

（作者單位：湖北省民政廳）