次晉芳，褚　強(qiáng)，尹必玉

(上海公安高等專科學(xué)校，上海　200137)

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公安派出所消防管理工作發(fā)展瓶頸及對(duì)策

次晉芳，褚強(qiáng)，尹必玉

(上海公安高等?？茖W(xué)校，上海200137)

對(duì)公安派出所消防監(jiān)督管理工作現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，指出公安派出所消防監(jiān)督管理工作進(jìn)一步發(fā)展受到了法律、技術(shù)、人才等因素的制約，從消防監(jiān)督法制建設(shè)和消防人才隊(duì)伍建設(shè)兩個(gè)方面提出了解決這些問題的對(duì)策。

公安派出所；消防監(jiān)督；瓶頸

《中華人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)第53條規(guī)定“公安派出所可以負(fù)責(zé)日常消防監(jiān)督檢查、開展消防宣傳教育”的法定職責(zé)，從法律高度將公安派出所納入消防監(jiān)督執(zhí)法主體?！断婪ā分笙嗬^出臺(tái)了不同形式的文件和規(guī)定進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)派出所消防工作。如上海市2014年出臺(tái)了《上海市公安派出所消防監(jiān)督管理規(guī)定》，充分體現(xiàn)了上海市政府對(duì)三級(jí)消防管理工作的重視及消防監(jiān)督管理向基層傾斜的政策方向。通過廣泛調(diào)查研究，筆者發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)過一個(gè)階段的突飛猛進(jìn)之后，公安派出所的消防管理水平的確有了很大的提高，但與經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的步伐及人民群眾對(duì)消防安全環(huán)境的客觀需求仍然相去甚遠(yuǎn)，同時(shí)，由于法律、體制、人才、技術(shù)等多方面的原因，公安派出所的消防監(jiān)督管理工作受到多方因素的制約，開始遭遇到一系列發(fā)展瓶頸。

一、制約公安派出所消防管理工作進(jìn)一步發(fā)展的因素

(一)法律瓶頸

1.授權(quán)的非強(qiáng)制性與行政執(zhí)法強(qiáng)制性的矛盾

《消防法》和《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》是授予公安派出所消防監(jiān)督檢查權(quán)限的法律和部門規(guī)章。《消防法》第53條規(guī)定：公安派出所可以負(fù)責(zé)日常消防監(jiān)督檢查、開展消防宣傳教育，具體辦法由國務(wù)院公安部門規(guī)定。《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第3條第2款規(guī)定：“公安派出所可以對(duì)居民住宅區(qū)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)履行消防安全職責(zé)的情況和上級(jí)公安機(jī)關(guān)確定的單位實(shí)施日常消防監(jiān)督檢查。”第3款還規(guī)定：“公安派出所日常消防監(jiān)督檢查的單位范圍由省級(jí)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)、公安派出所工作主管部門共同研究擬定，報(bào)省級(jí)公安機(jī)關(guān)確定。”

這兩部法律、法規(guī)中對(duì)于公安派出所監(jiān)督檢查權(quán)限的描述用詞是“可以”，這與監(jiān)督執(zhí)法的權(quán)威性和強(qiáng)制性有矛盾[1]；二者都沒有對(duì)公安派出所的處罰權(quán)限做出明確規(guī)定，而實(shí)際工作中，遇到不遵守消防法規(guī)、責(zé)令限期不改正等問題，進(jìn)行行政處罰是不可避免的，于是各地只能通過出臺(tái)地方法規(guī)、規(guī)范性文件等，對(duì)公安派出所的處罰權(quán)限給出了不同的授權(quán)和解釋。公安派出所消防執(zhí)法尤其是進(jìn)行行政處罰缺乏更高一級(jí)法律法規(guī)的正式授權(quán)，有時(shí)不得不報(bào)當(dāng)?shù)毓蚕罊C(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，案件周轉(zhuǎn)時(shí)間過長，行政執(zhí)法效率不高，導(dǎo)致許多公安派出所寧可不辦理消防案件，監(jiān)督執(zhí)法最終流于形式[2]。

2.檢查內(nèi)容授權(quán)范圍與工作實(shí)際要求的矛盾

在公安派出所對(duì)轄區(qū)單位的消防監(jiān)督檢查的內(nèi)容方面，《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》在第四章第31條做了專門規(guī)定(共5款)，相比較其在第二章第10條公安消防機(jī)構(gòu)對(duì)單位的監(jiān)督要求(共10款)做了刪減和降低要求。被刪減或降低要求的內(nèi)容包括“滅火和應(yīng)急疏散預(yù)案是否制定”“電氣線路、燃?xì)夤苈肥欠穸ㄆ诰S護(hù)保養(yǎng)、檢測(cè)”“防火分區(qū)是否改變，防火間距是否被占用”“自動(dòng)消防系統(tǒng)操作人員是否持證上崗”“生產(chǎn)、儲(chǔ)存、經(jīng)營其他物品的場(chǎng)所與居住場(chǎng)所設(shè)置在同一建筑物內(nèi)的，是否符合消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”“對(duì)人員密集場(chǎng)所還應(yīng)當(dāng)抽查室內(nèi)裝修材料是否符合消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、外墻門窗上是否設(shè)置影響逃生和滅火救援的障礙物”等。監(jiān)督檢查內(nèi)容進(jìn)行壓縮和刪減的原因是考慮到大部分公安派出所消防監(jiān)督力量相對(duì)薄弱、三級(jí)消防單位規(guī)模相對(duì)較小等，但隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷加快，在一些大都市如北京、上海、廣州、深圳等，公安派出所轄區(qū)內(nèi)的高樓大廈與高級(jí)小區(qū)很多，其中不乏一類高層居住建筑、一類汽車庫、一類綜合樓、公眾娛樂場(chǎng)所等，簡化的監(jiān)督檢查內(nèi)容與這些單位的消防安全要求不相符合。

3.公安派出所消防民警缺少執(zhí)法資格認(rèn)證

《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第三章第14條規(guī)定：公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)實(shí)施消防監(jiān)督檢查時(shí)，檢查人員不得少于兩人，并出示執(zhí)法身份證件。公安消防部門的消防監(jiān)督員都經(jīng)過培訓(xùn)和考核，持有“消防監(jiān)督檢查證”，而公安派出所的消防監(jiān)督員目前并沒有資格認(rèn)證制度，且專(兼)職消防民警通常只設(shè)一個(gè)，協(xié)同檢查的其他民警缺乏系統(tǒng)的消防培訓(xùn)。

同時(shí)，很多被管理的單位和物業(yè)的消防安全負(fù)責(zé)人都有工程技術(shù)背景且經(jīng)過專門的消防培訓(xùn)，持有上崗資格證，而由于公安派出所消防民警以無證監(jiān)督對(duì)持證上崗，執(zhí)法權(quán)威大打折扣。

(二)技術(shù)瓶頸

隨著三級(jí)消防管理的任務(wù)越來越重，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)對(duì)于基層公安派出所消防專、兼職民警的培訓(xùn)力度也在不斷加強(qiáng)。但是，消防工作是專業(yè)性非常強(qiáng)的工作，設(shè)計(jì)院的設(shè)計(jì)師、建筑公司的工程師、大型物業(yè)公司的消防人員都要經(jīng)過嚴(yán)格的消防培訓(xùn)、考核才能取得上崗資格，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的消防監(jiān)督員即使畢業(yè)于專門的消防專業(yè)，也需要經(jīng)過多年的傳幫帶，有了一定實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、取得消防監(jiān)督檢查資格之后，才能行使監(jiān)督檢查權(quán)限。公安派出所的消防民警的專業(yè)背景常常為法律、刑偵、行政等，通常都缺乏系統(tǒng)的消防專業(yè)背景知識(shí)，通過短期培訓(xùn)所獲得的知識(shí)往往流于表面，缺乏理論功底，與轄區(qū)復(fù)雜的消防形勢(shì)和轄區(qū)民眾日益提高的安全要求不相適應(yīng)。

(三)人才瓶頸

1.缺少人才儲(chǔ)備

在大量消防監(jiān)督檢查任務(wù)下放到公安派出所的同時(shí)，人力資源建設(shè)并沒有及時(shí)跟上，消防專業(yè)人才主要集中在公安消防部隊(duì)。由于編制不同，二者之間無法進(jìn)行人才流動(dòng)，基層公安派出所通常只設(shè)一名專職或兼職消防民警，一旦該名民警因?yàn)楦鞣N原因轉(zhuǎn)換工作崗位，新上崗的專(兼)職消防民警必須從零開始，從頭再來。

2.缺乏系統(tǒng)培養(yǎng)計(jì)劃

在公安派出所一線，從事其他崗位如治安、社區(qū)、巡邏工作的民警基本上都有完備的培養(yǎng)計(jì)劃，從新警開始抓起，再到具體工作崗位上的傳幫帶和職級(jí)晉升都有成熟的機(jī)制。而新《消防法》頒布以前，公安消防監(jiān)督工作全部由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)承擔(dān)，監(jiān)督檢查人才的培養(yǎng)也主要由相關(guān)院校負(fù)責(zé)，多數(shù)公安院校都沒有專門的消防專業(yè)或課程。由于時(shí)間較短，在公安派出所也沒有一整批能夠帶領(lǐng)新警學(xué)習(xí)消防監(jiān)督管理的業(yè)務(wù)骨干，整個(gè)人才鏈還沒有建立起來。

3.激勵(lì)機(jī)制不完善

公安機(jī)關(guān)對(duì)派出所民警有一套成熟的考核激勵(lì)機(jī)制，但由于消防工作是最近幾年才成為公安派出所的業(yè)務(wù)工作，考核激勵(lì)機(jī)制并不完善。盡管消防業(yè)務(wù)考核開始在基層業(yè)務(wù)考核中占有越來越多的比重，但消防只是治安管理的一個(gè)分支，繁重的治安任務(wù)使基層領(lǐng)導(dǎo)難以分心注重消防工作的長遠(yuǎn)發(fā)展，常常以勉強(qiáng)完成既定任務(wù)、不拖治安管理考核的后腿為目標(biāo)。

4.缺少職業(yè)發(fā)展規(guī)劃

消防工作是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，從事消防工作的民警要花大量的時(shí)間學(xué)習(xí)消防規(guī)范和行政管理的知識(shí)，更要花大量的精力了解轄區(qū)的消防基本情況，發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患，督促整改，完成監(jiān)督管理任務(wù)?？傊?，只有全身心的投入，才有可能把消防監(jiān)督工作干好。但由于三級(jí)消防管理模式試行時(shí)間短，尚未對(duì)民警個(gè)人的職業(yè)發(fā)展形成完整規(guī)劃，導(dǎo)致即使民警學(xué)精、學(xué)通消防專業(yè)知識(shí)，僅靠消防工作出成績也常常不能獲得職級(jí)晉升機(jī)會(huì)，使民警缺乏潛心消防工作的積極性[3]。

(四)其他因素

除前述原因之外，公安派出所的消防監(jiān)督工作還受到一些其他因素的影響，如習(xí)慣性地認(rèn)為“消防工作不是派出所工作的主業(yè)”[4]；常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制不完善而一陣風(fēng)式的“專項(xiàng)行動(dòng)”過多，導(dǎo)致部分公安派出所的消防工作以應(yīng)付檢查為主要目的，不致力于常態(tài)化監(jiān)督檢查；考核機(jī)制存在責(zé)權(quán)不明晰、機(jī)制不完善、獎(jiǎng)懲不公平等問題[5]。

以上這些制約因素的出現(xiàn)是公安派出所消防管理深入發(fā)展進(jìn)程中必然經(jīng)歷的困難與坎坷，應(yīng)當(dāng)辯證地看待這些涌現(xiàn)出來的問題，既要看到這些問題對(duì)公安派出所消防管理工作的阻礙，又應(yīng)該認(rèn)識(shí)到解決好這些問題就是推動(dòng)三級(jí)消防工作健康發(fā)展的抓手。

二、解決問題的對(duì)策建議

(一)完善消防監(jiān)督法制建設(shè)

行政管理法制先行。在《消防法》和《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》的大框架下，各地應(yīng)充分結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，通過出臺(tái)地方性法規(guī)、部門規(guī)章、政府規(guī)章來細(xì)化對(duì)基層消防管理的授權(quán)，進(jìn)一步明確提出公安派出所的消防監(jiān)督執(zhí)法地位及對(duì)違法行為的處罰權(quán)限。對(duì)于處罰權(quán)限設(shè)定的問題，建議各地方應(yīng)有統(tǒng)一的計(jì)算原則，并結(jié)合各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀(經(jīng)濟(jì)發(fā)展指數(shù)、人均GDP等指標(biāo))，給予公安派出所符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的處罰權(quán)限，做到制定原則統(tǒng)一而具體數(shù)額差別化對(duì)待。

(二)加強(qiáng)公安派出所消防人才隊(duì)伍建設(shè)

1.消防部門加強(qiáng)對(duì)公安派出所的培訓(xùn)指導(dǎo)

在當(dāng)前階段，考慮到完善的人才培養(yǎng)機(jī)制尚未形成，為應(yīng)對(duì)公安派出所消防監(jiān)督工作對(duì)人才的緊急需求，應(yīng)請(qǐng)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)派出所的培訓(xùn)指導(dǎo)，培訓(xùn)的目的也不應(yīng)僅限于應(yīng)對(duì)眼前的工作，而應(yīng)是系統(tǒng)地為公安派出所培訓(xùn)消防人才；培訓(xùn)的對(duì)象不應(yīng)僅僅針對(duì)消防民警，而應(yīng)是所有實(shí)際從事消防管理工作的民警，包括社區(qū)和治安民警；培訓(xùn)的內(nèi)容應(yīng)包括消防技術(shù)與管理實(shí)務(wù)；培訓(xùn)的機(jī)制應(yīng)采用常態(tài)化培訓(xùn)與專項(xiàng)治理培訓(xùn)相結(jié)合等。

2.構(gòu)建消防人才梯隊(duì)

由于編制不同和培訓(xùn)師資力量不足，要想真正做到“全警消防”，人才的培養(yǎng)不可能依賴現(xiàn)役消防機(jī)構(gòu)。第一，在警察公務(wù)員招收過程中，可以物色有企業(yè)、公司消防管理背景的新警。第二，每年接收軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部的過程中，積極吸納公安消防部隊(duì)的轉(zhuǎn)業(yè)人才。第三，可以考慮在警察學(xué)院開設(shè)消防管理專業(yè)，招收建筑或者管理專業(yè)背景的專、本科畢業(yè)生，經(jīng)消防專業(yè)學(xué)習(xí)后授予第二學(xué)歷，對(duì)口培養(yǎng)公安派出所消防人才。

3.從制度上保障工作積極性

第一，可以借鑒社會(huì)上的消防注冊(cè)工程師制度，逐步實(shí)行消防監(jiān)督注冊(cè)制度，基層公安派出所消防監(jiān)督員持證上崗，能者擔(dān)任。第二，完善基層消防考核制度，進(jìn)一步提高消防考核分?jǐn)?shù)在基層整體工作考核中所占的比重，促使基層主官對(duì)消防工作加以重視。對(duì)于基層消防工作的考核應(yīng)從監(jiān)督數(shù)量考核逐步轉(zhuǎn)向監(jiān)督質(zhì)量考核，通過抽樣復(fù)查、被監(jiān)督單位反饋效果等多種方式考核監(jiān)督檢查質(zhì)量，避免監(jiān)督檢查工作流于臺(tái)賬。第三，嘗試將消防監(jiān)督設(shè)置為專業(yè)技術(shù)崗位，為消防專業(yè)民警提供技術(shù)晉升渠道，激勵(lì)基層社區(qū)、治安民警學(xué)習(xí)消防業(yè)務(wù)，重視消防工作。第四，完善權(quán)責(zé)一致原則，避免多權(quán)少責(zé)和過度追責(zé)兩個(gè)極端。

三、研究的不足之處

其一，由于筆者的經(jīng)驗(yàn)及精力所限，文章所提及的問題及應(yīng)對(duì)建議均為筆者根據(jù)調(diào)研和深度訪談所得整理，尚停留在定性討論階段，未進(jìn)行定量研究；其二，筆者調(diào)研的派出所僅為一線城市中心城區(qū)的一些派出所，所得結(jié)論有一定的局限性。下一步，筆者擬邀請(qǐng)資深消防、管理方面的專家通過制作調(diào)查問卷、進(jìn)行深度訪談的方式將問題研究得更加系統(tǒng)化和定量化，進(jìn)行深度數(shù)據(jù)挖掘，擴(kuò)大調(diào)研范圍，爭取使結(jié)論有更大的使用范圍。

[1] 李斐.公安派出所消防行政執(zhí)法主體資格的法學(xué)解析[J].學(xué)理論,2012,(1):81-82.

[2] 房紅穎.公安派出所消防監(jiān)督工作現(xiàn)狀及問題分析[J].武警學(xué)院學(xué)報(bào),2010,26(6):74-76.

[3] 孟曉艷.基層派出所開展消防監(jiān)督工作現(xiàn)狀及對(duì)策[J].武警學(xué)院學(xué)報(bào),2012,28(4)：73-75.

[4] 張景文,杜振煌.當(dāng)前派出所消防監(jiān)督工作存在的問題及對(duì)策[J].武警學(xué)院學(xué)報(bào),2007,23(8):70-71.

[5] 鮑彥輝.淺談公安派出所消防工作的困境與實(shí)踐突破[J].法制與社會(huì),2015,(1):164-166.

(責(zé)任編輯、校對(duì)李蕾)

On the Developing Plight and Countermeasure of Police Station Fire Management

CI Jinfang, CHU Qiang, YIN Biyu

(ShanghaiPoliceCollege,Shanghai200137,China)

In this article, the current plight of police station’s fire supervision and inspection is analyzed, some restraint factors such as legal authorization, technical qualification and talent reserve are identified and discussed and several solutions are suggested to break the bottleneck.

police station; fire supervision; plight

2015-12-06

次晉芳(1977—)，女，山西應(yīng)縣人； 褚強(qiáng)(1977—)，男，浙江嘉興人； 尹必玉(1972—)，男，安徽巢湖人。

D631.6

A

1008-2077(2016)02-0083-04