劉增青

(三明市消防支隊，福建 三明　365000)

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論消防行政管理工作的改革與創(chuàng)新

劉增青

(三明市消防支隊，福建 三明365000)

通過分析當前消防工作中存在的一些矛盾和問題，按照建設服務型政府的新要求，提出建設工程、項目評估、宣傳培訓等消防行政改革的方法，配套建立消防監(jiān)督管理技術專家?guī)?、培育中介服務機構、構建消防服務平臺、加強監(jiān)督和監(jiān)管等制度，創(chuàng)新消防事業(yè)管理服務方式，以求創(chuàng)造更加良好的消防安全發(fā)展環(huán)境，從根本上提高全社會預防火災的能力。

消防行政；服務型政府；市場經(jīng)濟；中介服務機構；服務外包

中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會的勝利召開，產(chǎn)生了以習近平總書記為核心的新一屆領導班子，中國穩(wěn)步進入了全面深化改革新時期[1]。當前，全國消防抓住有利契機，圍繞建設服務型政府新要求，以創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境為目標，開展深化行政審批改革,創(chuàng)新管理服務方式[2]。筆者認真總結分析基層防火工作中存在的問題，試圖通過建設工程、項目評估、宣傳培訓三種消防行政改革的方法，配套建立消防監(jiān)督管理技術專家?guī)臁⑴嘤薪榉諜C構、構建消防服務平臺、加強監(jiān)督和監(jiān)管等制度，創(chuàng)新消防事業(yè)管理服務方式，以求創(chuàng)造更加良好的消防安全發(fā)展環(huán)境，從根本上提高全社會預防火災的能力。

一、當前消防行政工作存在的問題

上海靜安、吉林德惠、天津瑞海物流等群死群傷惡性火災事故的發(fā)生，使當前社會上對火災事故的危害有了更為深刻的認識，聲勢浩大的“清剿火患”戰(zhàn)役[3]與重大火災隱患專項整治突顯了消防監(jiān)管的強大力度，但現(xiàn)實消防工作中一些矛盾與問題存在，迫切需要我們消防人對當前的消防事業(yè)的管理與服務方式進行深層次思考。

(一)現(xiàn)役制與服務型監(jiān)管新要求之間的矛盾

現(xiàn)役制消防監(jiān)督管理體制受長期的計劃經(jīng)濟體制、階級斗爭以及無產(chǎn)階級專政觀念三個方面的影響，雖然強調的是服務，但實際上對社會是一種管制，因此是管制型監(jiān)管。其基本特征是：命令行政、一統(tǒng)行政、人情行政、經(jīng)驗行政。管制型監(jiān)管帶來的危害有：政府主導、救世主觀念、善權專權，失去監(jiān)督、全能行政職能無限擴張，則必然引起無限的責任[4]。消防現(xiàn)役制監(jiān)管體制下，消防監(jiān)督員扮演了生產(chǎn)者、監(jiān)督者的角色，既做“運動員”，又當“裁判員”，為社會和民眾提供公共服務的職能和角色被逐漸淡化，放大了阻擋經(jīng)濟發(fā)展的“絆腳石”形象，容易引起人們的誤解與不滿，這和公眾對服務型監(jiān)管新要求之間存在巨大的反差與矛盾。

(二)有限的警力與無限的責任之間的矛盾

當前國內主流的現(xiàn)役制火災預防工作量主要分為五個大方面：一是日常消防監(jiān)督(含防火檢查、消防工程審驗、督促整改等)；二是日常學習(包括思想政治教育、業(yè)務學習、部隊管理、崗位練兵等)；三是部隊性質的值班備勤(含工作督察、參與演練作戰(zhàn)等)；四是各類會議(含上傳下達、工作統(tǒng)計匯總、形勢研判等)；五是火調、宣傳、社會化工作開展等。這五大方面工作所耗費的警力應當是接近五等分，則所有警力統(tǒng)計分配后，每個方面的警力與工作量分配是明確的。例如，2013年度，三明支隊防火監(jiān)督隊伍有50人，管理消防安全重點單位數(shù)為858家，檢查9 988個(次)單位，發(fā)現(xiàn)隱患16 499條，發(fā)出《責令改正通知書》5 547份，《行政處罰決定書》467份，《臨時查封決定書》43份，責令三停74家，罰款486萬余元，拘留14人，發(fā)出檢查意見書104份，火調124起，審核600項(含備案)，驗收382項(含備案)[5]。以兩人一組計，相當于每人每個工作日需檢查2家單位(火調或審驗項目)。實際上，加上各類檢查、考核等活動，基層防火監(jiān)督員很少能在周末正常休息，基本上是無休止地處于工作狀態(tài)。而這些例行的消防監(jiān)督行為僅約占上述日常工作量的20%～30%，并且還需面臨著無所不在的責任終生制度與倒查制度的制約，這種有限的警力與無限的責任矛盾始終困擾著廣大消防監(jiān)督員。

(三)有限的業(yè)務素質與無限的安全新期待之間的矛盾

還以三明支隊為例，現(xiàn)有防火監(jiān)督隊伍50人中，高工為1人，工程師為7人，其余均為崗位經(jīng)常變動的初級技術人員，并且未成立常態(tài)化的技術論證機構，整體業(yè)務水平相對低下，時常出現(xiàn)經(jīng)審驗合格的項目經(jīng)不起責任倒查的考驗、重點單位經(jīng)多次檢查后遺留問題仍比較嚴重、火調工作時有被復議上訪的尷尬局面。若因消防監(jiān)管不到位而引發(fā)火災事故發(fā)生，甚至發(fā)生火災造成建筑倒坍引起人員傷亡的事故，將會被終生追責。而廣大民眾希望能夠工作生活在良好的消防安全環(huán)境中，希望消防機構排除各類較大的火災隱患與防止亡人等惡性火災事故發(fā)生，并把消防官兵當作自己的消防安全守護衛(wèi)士，這種消防監(jiān)督隊伍的落后現(xiàn)狀與民眾渴望有安全新環(huán)境的新期待還有很大的差距。

二、深化消防行政改革，創(chuàng)新管理服務方式

針對上述當前我國消防監(jiān)管工作與社會高速發(fā)展的矛盾，我們要圍繞建設服務型政府新要求，以創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境為目標，深化消防行政工作改革，回歸消防服務本位，促進創(chuàng)新消防管理服務方式，提升社會預防火災能力。

(一)了解建設服務型政府新要求

建設服務型政府，要求我們要樹立公民本位、社會本位理念。服務型政府理念要成為政府工作的宗旨，寓管理于服務中，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的、公平的競爭環(huán)境，為公民提供完善的公共服務。要代表最廣大人民群眾的根本利益，為經(jīng)濟、社會等事務服務，認真履行“人民”政府的宗旨，堅持公開、公正、合法、透明等原則，用市場經(jīng)濟的觀點和方法，努力把政府工作重心轉移到加強市場調節(jié)、社會監(jiān)管、依法行政和公共服務等職能上來。所有這些要求的突破口是行政審批制度改革，要建立一整套審批行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。要進一步合理界定和調整政府職能，集中精力抓好經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務。要繼續(xù)推進政企分開、政事分開、政社分開，堅決把不該由政府管的事交給企業(yè)、市場、社會組織和中介機構。

(二)深化消防行政工作改革

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，消防監(jiān)管體制必須摒棄生產(chǎn)者角色，只做監(jiān)督者的角色，也就是說，不做“運動員”，只做“裁判員”。消防機構及其主管部門有必要通過規(guī)制市場行為和規(guī)范市場秩序，維護市場競爭活動的公平、公正，降低市場經(jīng)濟活動的運行成本，提高市場效率。消防規(guī)制不應成為維持部門利益的手段，設置過多過繁的審批或檢查項目，大大增加微觀主體的市場運行成本和制度成本，同深化市場改革的要求背道而馳。因此，要加快推進行政審批制度改革，減少行政干預中的隨意性，促進生產(chǎn)要素的流動，使各種生產(chǎn)要素在市場競爭中優(yōu)勝劣汰，優(yōu)化組合。按照誰投資、誰決策、誰收益，誰承擔風險的原則，通過使行政審批走向制度化、規(guī)范化和法制化，確立企業(yè)投資生產(chǎn)者主體(即“運動員”)地位。進一步理順消防與企業(yè)、消防與市場、消防與社會的關系，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用。即極大解放消防現(xiàn)役制中大量“運動員”的工作量，可將釋放出的精力投入到“裁判員”工作，突顯出消防為社會和民眾提供公共服務的職能和角色。

1.深化建設工程消防行政審批改革

2013年7月，部局《關于改革建設工程消防行政審批的指導意見》[6]，要求各級消防加快建設工程消防行政審批改革，認真貫徹落實黨中央、國務院關于深化行政審批制度改革和創(chuàng)新社會管理的精神，在《消防法》確定的建設工程消防設計審核、消防驗收行政審批制度框架下，改進行政審批方式，實行技術審查檢測與行政審批分離制度。將依法應當進行消防設計審核的建設工程的消防設計文件委托施工圖審查機構審查；將依法應當進行消防驗收的建設工程由建設單位組織設計、施工、工程監(jiān)理單位自查驗收，消防設施委托消防設施檢測機構現(xiàn)場檢查測試；公安機關消防機構對建設單位申請消防行政審批的申報材料、社會技術服務機構提交的技術報告進行形式審查，并對消防設計審查、自查驗收、消防設施檢測質量實行監(jiān)督抽查，做出消防行政許可決定。這樣可以節(jié)約大量投入技術圖審的警力，專注于消防難題的研究與論證工作，并且可以讓消防人的思想從責任終身制的陰影中解脫出來。這是目前消防行政審批改革邁出的最堅實的第一步，現(xiàn)已在廣東、上海、天津等部分省市推開，廈門與三明市也被列入第一批建設工程消防行政審批制度改革的試點地區(qū)，但由于種種原因，一些相關工作還未按預期方案開展，仍需我們積極探索，努力實現(xiàn)。

2.推進項目評估消防行政工作改革

在深化建設工程消防行政審批改革的同時，還可以進一步考慮推進項目評估消防行政工作改革，即將消防日常對重點監(jiān)管單位和高危等單位的監(jiān)管工作委托具備資質的消防服務中介評估公司進行消防安全評估。若被評估單位的消防總體評估情況良好，則消防行政監(jiān)管機構可不必花費太多精力介入管理；若被評估單位的消防總體評估情況不容樂觀，則消防行政監(jiān)管機構可根據(jù)需要重點介入管理并采取行政執(zhí)法手段，促其加強消防工作，以確保消防安全。甚至可以將重點監(jiān)管單位和高危單位消防安全評估情況通告住建、工商、稅務、銀行、質檢等部門，并納入誠信體系，確定企業(yè)信用等級，作為保險利率厘定、銀行利息浮動、工商經(jīng)貿企業(yè)年檢等條件的考慮因素。

3.推進宣傳培訓消防行政工作改革

要按照“政府主導、社會參與”的原則，突出各級消防行政機構作為政府服務的責任主體地位，充分調動各類服務資源的積極性、主動性和創(chuàng)造性，實現(xiàn)服務主體和服務方式的多元化。要組織、支持和引導企業(yè)事業(yè)單位、基層自治組織、社會組織、社會工作者和志愿者等社會力量提供公共服務，將消防宣傳與消防培訓打造成適合市場化的服務項目，可以采取政府購買、服務外包、政府補貼等方式實現(xiàn)，達到服務資源效益的最大化。要切實加強和改善服務，不斷優(yōu)化經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境，更有利于消防宣傳陣地的最大化與專業(yè)化，有利于消防注冊工程師等人才的大量培訓及參與。

三、深化消防行政審批改革的相關配套要求

(一)成立消防監(jiān)督管理技術專家?guī)?/p>

主要由消防、建設、設計、圖審、施工、監(jiān)理、服務機構中相關高級職稱的技術人員組成。主要職責為根據(jù)消防法規(guī)和工程建設消防技術標準，研究制定消防技術工作要點，統(tǒng)一消防技術標準；及時向全市建設、設計、施工、監(jiān)理、施工圖審查機構等單位，傳達各級主管部門針對建設工程消防設計、施工、監(jiān)管中執(zhí)行消防法規(guī)、工程建設消防技術標準的具體意見或解釋；定時召開全體人員會議，收集和研究本地區(qū)消防監(jiān)督管理出現(xiàn)的問題，并向相關主管部門提出意見和建議；不針對具體建設工程項目存在的問題進行決策。

(二)培育中介服務機構

主要從運行機制、工作制度、執(zhí)業(yè)行為等方面培育和規(guī)范消防中介服務機構。要按照有關規(guī)定，認定消防設施檢測機構，規(guī)范消防設施檢測機構執(zhí)業(yè)行為，保障健康、規(guī)范、有序發(fā)展。保證每一種服務機構，如施工圖審查公司、消防設施檢測公司、項目消防評估公司、消防宣傳媒體公司、消防技術培訓學校等均有兩個以上獨立的公司，以適合市場競爭機制，預防行業(yè)壟斷。要堅持寓服務于管理，加強經(jīng)濟調節(jié)服務，更多地運用經(jīng)濟手段、法律手段并輔之以必要的行政手段調節(jié)經(jīng)濟活動，促進經(jīng)濟又好又快發(fā)展。要加強市場監(jiān)管服務，規(guī)范市場執(zhí)法，推進公平準入。公安機關消防機構以及消防協(xié)會，不得以任何名義自行設立或者參與經(jīng)營消防設施檢測機構、施工圖審查機構，領導干部及工作人員不準借機搞“權力尋租”，謀取不正當利益。

(三)構建政府服務平臺

按照整合資源、提高效能的原則，積極搭建政務服務平臺、社區(qū)服務平臺、社會求助服務平臺等三大綜合服務平臺。要全面推進政府服務公開，讓政府服務在陽光下運行。陽光是最好的“防腐劑”，政府服務只有在陽光下運行，行為才能更規(guī)范，服務才能更到位，人民群眾才會更放心、更滿意。政府行政機關，包括承擔公共服務職能的企業(yè)事業(yè)單位、基層自治組織、社會組織等，要把公開原則貫穿于政府服務全過程，及時通過報刊、網(wǎng)站、廣播等方式發(fā)布政府服務信息，將政府服務項目的設定、依據(jù)、實施過程和結果向社會公開[7]。

(四)加強消防服務的監(jiān)督和監(jiān)管

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！鄙霞壭姓C關要加強對下級行政機關開展政府服務的層級監(jiān)督，以推進政府績效評估和行政問責制度為重點，加大對政府服務的監(jiān)督力度，切實提高服務質量和水平。要以建立健全檢查制度、報告制度、收回制度、臨時接管制度、解除制度、投訴制度和評估制度為重點，加強對參與公共服務的企業(yè)事業(yè)單位、社會組織和公民個人的監(jiān)管。

四、結束語

建設服務型消防機構，加強社會管理和公共服務將是我國消防事業(yè)長期面臨的一項艱巨任務。建設服務型消防機構的過程同時也是行政改革的過程。只有各級消防人真正以公共利益為旨歸，深化消防行政審批改革，在服務型消防機構建設的實踐中才能夠不斷提升自身素質與能力、積極與公眾溝通、廣泛創(chuàng)造公民參與機制、認真履行職責、廉潔自律、創(chuàng)新機制。“樂民之樂者，民亦樂其樂；憂民之憂者，民亦憂其憂?！蔽覀兿嘈?，隨著服務型消防機構建設的不斷推進，黨和政府為人民服務的宗旨會更加職能化、制度化，我們的社會也會越來越和諧，預防火災的能力也必將得到根本性加強。

[1] 北京師范大學珠海分校.中國改革之路怎樣走[EB/OL].http://wenku.baidu.com/ link?url=RYx_EIqHBUszyPyecQkDfDdCPs64xeVqcGVFL7UFJOcxkEKDfOKp_R9J-rLZu_MKBAiEWRUsIGcl0OO9KWsPaYz-q_EQQ1X8MCotU_evsS3.

[2] 國務院關于加強和改進消防工作的意見[Z].

[3] 關于印發(fā)《全國深化消防安全“五大”活動開展“清剿火患”戰(zhàn)役工作方案》的通知[Z].

[4] 李陽.深化行政管理體制改革建設服務型政府[EB/OL]. http://www.doc88.com/ p-8148025549769.html.

[5] 三明支隊消防監(jiān)督管理系統(tǒng)統(tǒng)計[Z].2013.

[6] 關于改革建設工程消防行政審批的指導意見[Z].

[7] 趙杰.服務型政府建設的新要求[EB/OL].http:// wen-ku.baidu.com/ link?url= 3wMZ7efTqRv5iiJzlZvvRi9b-wkoLiE5qnr7/MD1vP1bCejF1rcqT0hCE_WmqZvzb9TPaX-vj0NJA2FzG7/qsStDgzKj8bFdUyLSHlepYpr9uBi.

(責任編輯、校對李蕾)

On Deepening the Reform of Administrative Service for Fire Protection and Promoting the Innovation of Service Mode

LIU Zengqing

(SanmingMunicipalFireBrigade,FujianProvince365000,China)

This paper analyzes some contradictions and problems with the current fire work. According to the new requirements of building service-oriented government, the paper suggests that administrative service for fire protection should be done by planning construction projects, project assessment, training and other fire administrative reform, supporting the establishment of fire supervision and management technology expert library, cultivating intermediaries building fire service platforms, strengthening supervision and supervision system, innovation management services. The reform intends to create a more favorable environment for fire safety and fire prevention.

fire administration; service-oriented government; market economy; intermediaries; services outsourcing

2015-10-20

劉增青(1972—)，男，福建閩清人，高級工程師。

●消防監(jiān)督管理

D631.6

A

1008-2077(2016)02-0067-04