邢國(guó)偉

(廣西省消防總隊(duì)，廣西 南寧　530022)

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加強(qiáng)極端天氣災(zāi)害應(yīng)急救援工作的分析與思考

邢國(guó)偉

(廣西省消防總隊(duì)，廣西 南寧530022)

隨著人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和自然環(huán)境的發(fā)展，重大災(zāi)害的發(fā)生是不可避免的，而破壞力和可能性將越來(lái)越嚴(yán)重。結(jié)合廣西實(shí)際，針對(duì)極端天氣災(zāi)害的特點(diǎn)，分析研判了當(dāng)前極端天氣災(zāi)害應(yīng)急救援工作存在的薄弱環(huán)節(jié)，就極端天氣災(zāi)害的應(yīng)急救援工作進(jìn)行了探討。

極端天氣；災(zāi)害事故；薄弱環(huán)節(jié)；應(yīng)急救援

極端天氣是指天氣(氣候)的狀態(tài)嚴(yán)重偏離其平均態(tài)，在統(tǒng)計(jì)意義上屬于不易發(fā)生的事件。通俗地講，極端天氣氣候事件指的是50年一遇或100年一遇的小概率事件。近年來(lái)，隨著全球氣候變暖，強(qiáng)降雨及洪水、臺(tái)風(fēng)、雨雪冰凍、干旱等極端天氣呈現(xiàn)出增多增強(qiáng)的趨勢(shì)，給國(guó)家和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)造成了巨大損失。據(jù)資料顯示，90年代以來(lái)廣西每年因極端天氣災(zāi)害造成的損失近100億元，它已成為制約廣西經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要因素。面對(duì)新情況、新問(wèn)題，迫切需要我們加強(qiáng)極端天氣災(zāi)害應(yīng)急救援工作[1]的研究，增強(qiáng)抵御極端天氣災(zāi)害的能力。

一、極端天氣災(zāi)害事故特點(diǎn)

(一)破壞力強(qiáng)，危害性大

極端天氣嚴(yán)重偏離天氣(氣候)的平均態(tài)，一旦發(fā)生，破壞力更強(qiáng)，危害更大。如2014年7月在廣西登陸的超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“威馬遜”，登陸時(shí)中心附近最大風(fēng)力15級(jí)，災(zāi)害造成廣西11個(gè)市57個(gè)縣(市、區(qū))、432.11萬(wàn)人受災(zāi)，因?yàn)?zāi)死亡10人，直接經(jīng)濟(jì)損失138.4億元。

(二)涉及面廣，時(shí)間長(zhǎng)

廣西常見(jiàn)的極端天氣災(zāi)害包括干旱、洪澇、熱帶氣旋、冰雹、大風(fēng)、雷暴、低溫冷害、霜凍等。此類災(zāi)害事故往往不會(huì)局限于一城一地，多為區(qū)域性災(zāi)害，發(fā)生的時(shí)間少則數(shù)天，長(zhǎng)則數(shù)月，損失巨大。如2009年8月至2010年5月，廣西出現(xiàn)嚴(yán)重的秋冬春連旱時(shí)，受災(zāi)縣(市、區(qū))100個(gè)，發(fā)生災(zāi)害時(shí)間超過(guò)10個(gè)月，受災(zāi)人口達(dá)1 237.23萬(wàn)人，造成直接經(jīng)濟(jì)損失33.16億元。

(三)可以預(yù)測(cè)，難以防范

作為天氣災(zāi)害，由于氣象條件的形成需要一定的時(shí)間，所以極端天氣災(zāi)害是可以有效預(yù)測(cè)的。但由于極端天氣嚴(yán)重偏離其平均態(tài)，其破壞力特別強(qiáng)、危害特別大，超出人力可控范圍，目前只能減少其損失，而不能完全防范。

(四)救援難度大

一是極端天氣范圍廣、周期長(zhǎng)，處置時(shí)需要大量的救援力量，力量調(diào)集、后勤保障比較困難。二是極端天氣下常發(fā)生道路交通損毀，供水供電中斷，給應(yīng)急救援的部署和協(xié)同帶來(lái)很大困難[3]。三是極端天氣下常發(fā)生洪澇、泥石流、建筑倒塌、化學(xué)危險(xiǎn)品泄漏等次生災(zāi)害，給救援工作帶來(lái)了極大困難。

二、極端天氣應(yīng)急救援存在的薄弱環(huán)節(jié)

(一)應(yīng)急救援指揮體系不健全

目前，現(xiàn)有的應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)眾多，在極端天氣災(zāi)害事故處置時(shí)，我們習(xí)慣于根據(jù)災(zāi)害嚴(yán)重程度，臨時(shí)成立領(lǐng)導(dǎo)小組或指揮部等，以運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)的形式加以應(yīng)對(duì)。而各級(jí)應(yīng)急辦，只是一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并不具備實(shí)際指揮職能，遠(yuǎn)不能擔(dān)當(dāng)核心指揮機(jī)構(gòu)的作用。各級(jí)各地還沒(méi)有建立統(tǒng)一的應(yīng)急救援信息化指揮調(diào)度平臺(tái)，部門與部門之間、行業(yè)與行業(yè)之間也未真正建立起“立體型”的社會(huì)救援救助網(wǎng)絡(luò)。統(tǒng)一的、綜合的、常設(shè)性的災(zāi)害處置核心機(jī)構(gòu)及常設(shè)行動(dòng)平臺(tái)缺失，致使現(xiàn)有的組織體系無(wú)法適應(yīng)極端天氣下應(yīng)急救援預(yù)警與快速反應(yīng)的需要。

(二)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制不完善

極端天氣災(zāi)害處置涉及多部門、跨區(qū)域的行動(dòng)，必須在地方黨委和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在相關(guān)單位的協(xié)同配合下進(jìn)行，但從實(shí)際的聯(lián)動(dòng)機(jī)制看，各應(yīng)急救援隊(duì)伍自成體系，多是按部門職權(quán)制定的，各管災(zāi)害救援的一個(gè)方面，各應(yīng)急救援隊(duì)伍繁多、“條塊分割、各自為政、多頭投入、效益不高”，無(wú)法形成有效合力[4]。在極端天氣災(zāi)害中，氣象部門只是發(fā)布預(yù)測(cè)預(yù)警信號(hào)、具體的防范工作落實(shí)、搶險(xiǎn)救災(zāi)等相關(guān)信息；對(duì)災(zāi)情發(fā)生反應(yīng)最快的是公安(消防)和媒體，但由于缺乏統(tǒng)一的管理平臺(tái)，信息到不了或者不能及時(shí)傳到負(fù)責(zé)應(yīng)急救援工作的有關(guān)職能部門；而負(fù)責(zé)災(zāi)情收集報(bào)送及災(zāi)民生活救助的民政部門，由于在基層缺乏專業(yè)工作隊(duì)伍，對(duì)災(zāi)情無(wú)法及時(shí)掌握，從根本上制約了應(yīng)急救援工作的快速反應(yīng)。

(三)應(yīng)急保障能力不足

應(yīng)急救援處置工作的成功與否，在很大程度上打的就是技術(shù)戰(zhàn)、裝備戰(zhàn)。裝備建設(shè)是提高救援戰(zhàn)斗力的重要因素，但目前應(yīng)急救援裝備配備，由于沒(méi)有健全的戰(zhàn)勤保障機(jī)制對(duì)有限資源進(jìn)行合理的配置和優(yōu)化使用，造成應(yīng)急救援技術(shù)、裝備存在數(shù)量不足等問(wèn)題，特殊專用的先進(jìn)救援裝備，尚不能滿足極端天氣災(zāi)害事故處置的需要。同時(shí)，由于極端天氣災(zāi)害往往會(huì)引起水電、交通和通信中斷等次生災(zāi)害，給飲食保障、通信保障帶來(lái)一定的困難。如2014年7月的抗擊超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“威馬遜”的應(yīng)急救援中，北海、欽州、防城港等地發(fā)生斷水、斷電問(wèn)題，致使當(dāng)?shù)噩F(xiàn)場(chǎng)通信中斷，嚴(yán)重影響了應(yīng)急救援工作的開(kāi)展。

(四)應(yīng)急救援專業(yè)水平不高

一是隊(duì)伍專業(yè)化水平不高。目前，發(fā)生極端天氣災(zāi)害首先到場(chǎng)處置的雖以消防隊(duì)伍為主，但消防部隊(duì)并非極端天氣災(zāi)害事故處置的專業(yè)力量。而《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于加強(qiáng)我區(qū)應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》明確要求，由各級(jí)氣象部門牽頭，組織基層干部和氣象信息員等有關(guān)人員組建基層氣象災(zāi)害應(yīng)急隊(duì)伍，但無(wú)論從其人員配備還是裝備配備上看，均不能滿足極端天氣災(zāi)害事故處置的需要[2]。二是專業(yè)處置能力不強(qiáng)。極端天氣災(zāi)害發(fā)生幾率小，對(duì)此類災(zāi)害事故的研究不多，還未形成科學(xué)、全面、系統(tǒng)的行動(dòng)規(guī)程，極端天氣災(zāi)害事故處置行動(dòng)不盡科學(xué)，不夠高效。三是專業(yè)救援人員匱乏。救援人員參與極端天氣災(zāi)害處置少，救援人員實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)不足，專業(yè)人才匱乏，難以形成長(zhǎng)效戰(zhàn)斗力。四是專業(yè)化訓(xùn)練還在低水平徘徊。各地缺乏專業(yè)的訓(xùn)練基地和模擬訓(xùn)練設(shè)施，訓(xùn)練基地化、實(shí)戰(zhàn)化、模擬化、合成化水平低，制約了應(yīng)急救援能力的提升。

三、加強(qiáng)極端天氣應(yīng)急救援工作的思考

(一)建立統(tǒng)一高效的組織指揮體系

1.搭建一體化組織指揮體系

整合各級(jí)各類應(yīng)急救援部門，實(shí)行集權(quán)化管理、專業(yè)化指揮，從而整合應(yīng)急資源、減少指令審批和響應(yīng)層級(jí)設(shè)置，更有效地調(diào)動(dòng)救援所需資源，更快地下達(dá)救援指令，做到統(tǒng)一應(yīng)對(duì)和高效處置。同時(shí)，完善應(yīng)急救援專家隊(duì)伍，發(fā)揮專家學(xué)者在應(yīng)急救援中的專業(yè)特長(zhǎng)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)。為應(yīng)對(duì)涉及面較廣、復(fù)雜程度較高的突發(fā)公共事件應(yīng)急管理和處置工作，2009年，廣西專門印發(fā)了《關(guān)于成立自治區(qū)人民政府突發(fā)公共事件應(yīng)急管理委員會(huì)的工作方案》，成立自治區(qū)應(yīng)急管理委員會(huì)，并下設(shè)18個(gè)專項(xiàng)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)工作。

2.建立統(tǒng)一的調(diào)度指揮平臺(tái)

組建縣、市、自治區(qū)級(jí)應(yīng)急救援指揮中心，按照“政府主導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、緊密協(xié)同、有序銜接”的原則，搭建應(yīng)急救援信息化指揮調(diào)度平臺(tái)，具備預(yù)警、接處警、調(diào)度、指揮、執(zhí)勤實(shí)力管理、信息互通互享等功能，實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)通、橫向連接、資源共享、響應(yīng)迅速、調(diào)度科學(xué)、信息暢通，發(fā)揮指揮調(diào)度平臺(tái)的“中樞神經(jīng)”作用。廣西南寧市于2001年在全國(guó)率先建立了一套城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)，建立了公安、交警、消防、急救、防洪、護(hù)林防火、人民防空、公共事業(yè)等的統(tǒng)一指揮調(diào)度平臺(tái)，使得離散的資源得以互聯(lián)和共享，能實(shí)施迅速高效的各部門聯(lián)合行動(dòng)，最大程度地減少國(guó)家和人民的生命財(cái)產(chǎn)的損失。

3.優(yōu)化指揮流程

以改變多頭管理、分段管理、分行業(yè)管理的現(xiàn)狀為目標(biāo)，在應(yīng)急救援處置時(shí)，由指揮部集中指揮，命令直接下達(dá)給參與救援處置的各救援力量。在具體行動(dòng)指揮中，要大力推行扁平化指揮體系，反映“指令下達(dá)——接收反饋——實(shí)時(shí)匯總——?jiǎng)討B(tài)修正”的過(guò)程，消除層級(jí)過(guò)多帶來(lái)的行動(dòng)遲緩、信息不暢、結(jié)果不明、掌控不清等負(fù)面影響。

(二)完善應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制

1.完善協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

強(qiáng)化政府主導(dǎo)，樹立“預(yù)防為先”的工作理念，認(rèn)清極端天氣災(zāi)害的危險(xiǎn)性，強(qiáng)化政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，氣象、消防、防汛、交通等各職能部門、單位發(fā)揮好自身作用，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性，真正形成各司其職，各負(fù)其責(zé)，密切協(xié)作，相互配合，齊抓共管的局面。制定聯(lián)席會(huì)議機(jī)制和力量調(diào)度機(jī)制，分析研判實(shí)際運(yùn)行工作中的問(wèn)題和障礙，總結(jié)階段性應(yīng)急救援工作的經(jīng)驗(yàn)和不足，動(dòng)態(tài)掌握本地區(qū)應(yīng)急救援隊(duì)伍狀況和實(shí)力，完善救援力量調(diào)度程序，規(guī)范調(diào)度權(quán)限、調(diào)度層級(jí)、責(zé)任追究，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)度、精確調(diào)度。

2.完善信息共享機(jī)制

依托自治區(qū)、市、縣三級(jí)應(yīng)急救援指揮中心，統(tǒng)一接口、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，將各骨干部門或行業(yè)信息數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行整合，建設(shè)內(nèi)外2個(gè)圈層的信息共享系統(tǒng)，完善信息共享機(jī)制，最大限度為救援指揮提供信息支持。負(fù)責(zé)內(nèi)部使用的信息系統(tǒng)具有決策性和內(nèi)部性特征，任務(wù)是連接、處理、整合救援資源、危險(xiǎn)源管理、地理信息等相關(guān)信息，使分散信息實(shí)現(xiàn)高度聚合以幫助救援指揮決策。外部使用的信息系統(tǒng)為公眾服務(wù)，主要是便于公眾搜索預(yù)警、應(yīng)急救援信息和自救互救指南等。完善新聞發(fā)言人制度，堅(jiān)持政府主導(dǎo)，及時(shí)、準(zhǔn)確、全面、統(tǒng)一發(fā)布應(yīng)急救援信息，正確引導(dǎo)社會(huì)輿論。

3.完善資源互助機(jī)制

完善裝備調(diào)動(dòng)補(bǔ)償機(jī)制，使用經(jīng)濟(jì)手段將不同應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)或社會(huì)單位閑置的救援裝備盤活，以達(dá)到快速反應(yīng)、整體聯(lián)動(dòng)。建立地區(qū)城市群之間的資源支援機(jī)制，根據(jù)不同類型災(zāi)害事故特征，分階段有償或無(wú)償提供人員、車輛、裝備的支援協(xié)作。

4.完善演練機(jī)制

針對(duì)極端天氣災(zāi)害，組織開(kāi)展經(jīng)常性地應(yīng)急救援訓(xùn)練和模擬實(shí)戰(zhàn)演練，加強(qiáng)科學(xué)處置、搶險(xiǎn)救援訓(xùn)練，努力使處置突發(fā)災(zāi)害事故搶險(xiǎn)救援行動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)都嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范、科學(xué)有效。定期開(kāi)展應(yīng)急救援演練，將年度實(shí)戰(zhàn)演練的頻度和要求納入標(biāo)準(zhǔn)化管理，將行業(yè)或部門日常演練的內(nèi)容和質(zhì)量納入單位工作考評(píng)范疇，提高平時(shí)和戰(zhàn)時(shí)的銜接，全面提高應(yīng)急隊(duì)伍抗災(zāi)搶險(xiǎn)救援的能力。

(三)健全應(yīng)急保障體系

1.健全專業(yè)化應(yīng)急保障體系

建立自治區(qū)和市級(jí)應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫(kù)，拓展應(yīng)急物資的門類和種類，建設(shè)覆蓋范圍廣、應(yīng)急功能全、科技含量高、保障能力強(qiáng)的專業(yè)化應(yīng)急保障體系[5]。在現(xiàn)有資源存量的基礎(chǔ)上，自治區(qū)一級(jí)可依托綜合應(yīng)急救援總隊(duì)建設(shè)一個(gè)綜合應(yīng)急保障庫(kù)，保障關(guān)鍵設(shè)施裝備，各行業(yè)部門各有重點(diǎn)、相互依托進(jìn)行分門別類的專業(yè)庫(kù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)共建共享。

2.完善社會(huì)化應(yīng)急保障體系

進(jìn)一步將“應(yīng)急物資儲(chǔ)備”思維轉(zhuǎn)變到“應(yīng)急資源建設(shè)”思維，大力發(fā)展企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模存放、民間臨時(shí)應(yīng)急征用之路，將有限財(cái)力用于關(guān)鍵的應(yīng)急物資裝備“小儲(chǔ)備”，將民間資源盤活發(fā)掘“大儲(chǔ)備”潛力。探索社會(huì)捐助、商業(yè)保險(xiǎn)、災(zāi)害保險(xiǎn)、減免稅收、設(shè)立基金等多種經(jīng)濟(jì)手段輔助建設(shè)社會(huì)化應(yīng)急保障體系，實(shí)現(xiàn)綜合應(yīng)急救援社會(huì)資源在時(shí)間上、空間上的綜合利用。

3.強(qiáng)化應(yīng)急通信保障體系

通過(guò)固定通信線路、衛(wèi)星通信線路、移動(dòng)通信線路形成以處置各種極端事件為目的，縱向自治區(qū)、市縣、救援基本單元，橫向聯(lián)通各應(yīng)急救援處置部門的通信網(wǎng)絡(luò)，確保救援指揮有可靠通信保障。同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)通信設(shè)施和裝備建設(shè)，提高抗損性。如提高專業(yè)人員人均無(wú)線通信設(shè)備的配備率、不同類型衛(wèi)星電話的配置、軍用民用衛(wèi)星的使用率、高低空通信中繼設(shè)備的投入、放寬對(duì)民用無(wú)線電的管制,培養(yǎng)民間無(wú)線通信力量作為公網(wǎng)失靈后的補(bǔ)充等。

(四)建強(qiáng)專業(yè)化應(yīng)急救援隊(duì)伍

1.壯大專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍

充分發(fā)揮公安消防部隊(duì)分布廣、全天候、經(jīng)驗(yàn)足、裝備好等優(yōu)勢(shì)，建立完善以消防部隊(duì)為主體的專業(yè)化應(yīng)急救援隊(duì)伍。依托水利、氣象等部門，全面加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)I(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍體系建設(shè)，基本滿足極端天氣災(zāi)害事故應(yīng)對(duì)工作需要。2010年，自治區(qū)人民政府下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)我區(qū)應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》的文件，要求自治區(qū)、市、縣(市、區(qū))三級(jí)人民政府要以公安消防部隊(duì)為依托，組建綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍，各級(jí)氣象部門牽頭組建氣象災(zāi)害應(yīng)急隊(duì)伍，做好臺(tái)風(fēng)、強(qiáng)降雨、大風(fēng)、冰雹、雷電、低溫冷害等極端天氣防災(zāi)減災(zāi)工作。

2.動(dòng)員和發(fā)展社會(huì)化救援隊(duì)伍

將社會(huì)化救援隊(duì)伍納入綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍范疇，積極動(dòng)員社會(huì)力量參與，鼓勵(lì)街道社區(qū)、企業(yè)、學(xué)校、協(xié)會(huì)、社會(huì)組織和單位，根據(jù)本單位、社區(qū)特點(diǎn)，依托自身力量組建志愿者應(yīng)急救援隊(duì)伍，建立群防群治體系，提高基層應(yīng)急工作的社會(huì)化程度。充分發(fā)揮共青團(tuán)、紅十字會(huì)和民間組織的作用，建立青年志愿者、紅十字志愿者和其他志愿者應(yīng)急救援隊(duì)伍，拓寬現(xiàn)有各類志愿者組織的工作范圍和應(yīng)急志愿服務(wù)內(nèi)容，依托志愿者開(kāi)展科普宣教和輔助救援工作。

3.加大應(yīng)急救援人員培訓(xùn)

依托現(xiàn)有資源和基礎(chǔ)，布局好、建設(shè)好綜合應(yīng)急救援培訓(xùn)基地，加強(qiáng)對(duì)專業(yè)應(yīng)救援人員、社會(huì)化救援隊(duì)伍和志愿者及公眾的技能培訓(xùn)。培訓(xùn)體系要“層次分明、標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施”，既要保障各類專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍的基礎(chǔ)化、標(biāo)準(zhǔn)化救援能力，又要依據(jù)地區(qū)特點(diǎn)，突出優(yōu)勢(shì)和特長(zhǎng)，還要做好救援力量培訓(xùn)課程的銜接，做到流程規(guī)范、銜接無(wú)縫，發(fā)揮出各類救援隊(duì)伍的不同專長(zhǎng)。

四、結(jié)束語(yǔ)

極端天氣災(zāi)害應(yīng)急救援工作是一項(xiàng)跨領(lǐng)域、跨部門的綜合性、系統(tǒng)性工程，必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，健全政府領(lǐng)導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與，運(yùn)轉(zhuǎn)高效、流暢的災(zāi)害應(yīng)急處置機(jī)制，充分發(fā)揮各部門、各地區(qū)、各行業(yè)的作用，綜合運(yùn)用科技、行政、法律等手段，最大限度地限制和降低極端天氣災(zāi)害造成的損失，保障人民生命安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。

[1] 公安部消防局.中國(guó)消防手冊(cè)(第十一卷·搶險(xiǎn)救援)[M].上海：上?？茖W(xué)技術(shù)出版社，2007.

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(責(zé)任編輯、校對(duì)陳華)

An Analysis of Strengthening Emergency Rescuing of an Extreme Weather Disaster

XING Guowei

(FireCropsofGuangxiProvince,Nanning530022，China)

With the development of human economic activities and the climate change, the occurrence of major disasters is inevitable with the great destructive power and the serious consequences. Based on the actual situation of Guangxi, and according to the characteristics of extreme weather disasters, this paper analyses and discusses the weak points in the emergency rescue work of extreme weather disasters.

extreme weather; disaster accident; weak link; emergency rescue

2015-11-16

邢國(guó)偉(1979—)，男，河南方城人，工程師。

D631.6

A

1008-2077(2016)02-0038-04