馬婷婷

(廣東警官學院 法律系，廣東 廣州 510232；西南政法大學 法學院，重慶 401120)

公安機關刑事案件立案程序問題及對策研究
——以立案程序功能論為視角

馬婷婷

(廣東警官學院 法律系，廣東 廣州 510232；西南政法大學 法學院，重慶 401120)

我國的立案程序移植于前蘇聯(lián)。其預設功能為屏蔽功能、分流功能和統(tǒng)計功能。但是，固有的程序缺陷使這三項功能并未在實踐中真正發(fā)揮作用。考察刑事訴訟啟動程序的兩種模式。隨機型啟動模式和程序型啟動模式中的“初查模式”不僅符合訴訟規(guī)律，而且完善的配套機制也有助于刑事訴訟啟動程序功能的發(fā)揮。公安部印發(fā)的《公安部關于改革完善受案立案制度的意見》為我國刑事立案程序真正發(fā)揮應有功能提供了可操作的實踐路徑。

立案程序功能；刑事訴訟程序啟動模式；受立案制度

自新中國刑事訴訟法頒布至2012年該法的第二次修訂，立案一直都是我國刑事程序啟動的標志。它是指公安司法機關對于報案、控告、舉報、自首以及自訴人起訴的材料，按照各自的管轄范圍進行審查后，認為有犯罪事實發(fā)生并需要追究刑事責任時，決定將其作為刑事案件進行偵查或者審判的訴訟活動。[1]可見，刑事訴訟中的立案范圍頗廣，它不僅包括各種專門機關的立案活動，還包括立案審查和立案決定的作出兩個行為。本文的研究對象為公安機關的立案程序。以立案決定為界，公安機關將案件移送審查起訴之前的行為實際上分為初查行為①這里需要注意的是，按照《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》第171條的表述，公安機關辦理的刑事案件在立案之前實際上有審查和初查兩種。由于通說一般將公安機關立案之前的行為稱為初查，也為了統(tǒng)一表述方式。本文將公安機關立案前的行為統(tǒng)一稱為“初查”。和偵查行為。那么，這種從規(guī)范上對公安機關的審前行為進行分割的設計初衷為何？實際運作是否符合其功能預設，能否達到設計效果？立案是否真是“不破不立”、“邊破邊立”、“破了再立”等現(xiàn)象的制度根源？在現(xiàn)有立法背景下，如何真正發(fā)揮立案的功能？這些實際問題即為本次研究關注的焦點。

一、刑事案件立案程序功能論

(一)刑事案件立案程序的預設功能

我國的刑事訴訟法主要借鑒的立法例是蘇俄刑事訴訟法。[2]而其中，較為特別的制度設計即是將立案設置為獨立和必經(jīng)的訴訟階段。[3]設計者認為，立案程序“一方面，能夠使每個犯罪行為都得到嚴肅處理；另一方面，也能夠及時的防止追究那些不具有犯罪特征的事實，或者從根本上杜絕這種情況。訴訟程序的這一階段是一個過濾器，它能使有關國家機關在任何情況下都集中精力加強同犯罪行為進行斗爭。”[4]可見，立案程序作為獨立的訴訟階段為我國刑事訴訟法所規(guī)定是有其特定的功能預設的。綜合各家觀點，其功能預設主要為以下三種。

1. 屏蔽功能①需要注意的是，有學者從實現(xiàn)國家刑罰權的角度分析，認為立案程序“可以提高刑罰的實際兌現(xiàn)率，從而增強刑法規(guī)范的社會引導力和威懾力”，這使得立案具有將犯罪納入刑事程序的“輸入功能”。參見宋英輝、李忠誠.刑事程序法功能研究[M].北京：中國人民公安大學出版社，2004.然而，筆者認為，將刑罰權的實現(xiàn)作為立案的功能并不科學。立案只是刑事程序的初始階段，案件只有經(jīng)過偵查、起訴、審判之后，才可能判斷刑罰權能否實現(xiàn)。因此，立案程序可實現(xiàn)刑罰權的這一“輸入功能”有違程序邏輯。

設置獨立的立案程序最初考慮的就是其屏蔽功能。[5]眾所周知，偵查行為相較一般社會行為來講，往往直指公民的基本權利，并或多或少的加以限制和剝奪。而從刑事訴訟法的作用范圍來看，任何公民都有可能成為偵查行為的施加對象。如若缺乏程序約束，偵查權很容易膨脹并侵犯公民的基本權利。將立案作為偵查程序啟動的前提，就是為了在偵查行為與公民權利間設置了一道“關卡”，使偵查行為不能恣意啟動?？梢?，立案程序可以使無辜公民免受不必要偵查行為的困擾和侵犯，是保護公民基本權利的“過濾器”。

2. 分流功能

立案程序可以使司法資源更為“有的放矢”。其一，立案可以避免刑事程序的不當啟動，實現(xiàn)罪與非罪上的程序分流。司法資源有限，不加甄別的啟動刑事程序將造成極大浪費。而經(jīng)過立案程序，可以屏蔽那些不得或者不應進入刑事訴訟程序的案件，保證追訴的準確性，降低刑事訴訟成本。其二，立案程序可以確定追訴方向，實現(xiàn)或繁或簡的程序分流。刑事訴訟法根據(jù)案件的性質和繁簡程度，設置了多種追訴途徑，如普通程序、簡易程序、“認罪認罰從寬程序”等。通過初查，偵查人員對證據(jù)進行初步分析后，可以將案件納入不同的程序予以處理，從而實現(xiàn)追訴分流，節(jié)省司法資源。

3.統(tǒng)計功能

立案程序將業(yè)已發(fā)生的犯罪行為納入刑事程序，可以使公安司法機關掌握不同時期各種犯罪的活動情況，分析和研究犯罪活動的動向和特點，總結經(jīng)驗、指導偵查工作方向。同時，也可以為從事學術研究的人員提供統(tǒng)計素材和研究樣本，以便其對常發(fā)案件進行理論分析和創(chuàng)新，從而進一步指導立法和實踐。

功能的預設決定了制度設計的方向——立案的功能預設決定了立案的本體設計。其中，立案的預設功能最直接的影響即是對立案條件的設計。程序的設計者期待立案能夠達到上述功能，就需要為立案設置一定的門檻，且這一門檻還不能過低。過低的門檻會令立案太過容易而失去屏蔽功能、分流效果和統(tǒng)計意義。因此，我國刑事訴訟法將立案條件設置為了“認為有犯罪事實需要追究刑事責任”。雖然這一設置因門檻過高屢被詬病，但在上述預設功能下，亦順理成章。而且，上述功能還對立案的其他程序設計及實踐運行產(chǎn)生了深遠的影響，故考察立案程序的預設功能就成為研究公安機關刑事立案程序各種問題的前提。

(二)公安機關刑事案件立案程序的實際功能

立案程序的預設功能揭示了規(guī)范制定者所預期的設計效果。在這一預設功能下，立案程序在立法及實踐中都呈現(xiàn)了出較為嚴格的運行狀態(tài)。那么，這種“高標準、嚴要求”的立案程序是否真的達到了上述預設的功效呢？

1.屏蔽功能虛置

按照制度設計的意圖，立案程序設計頗為嚴格的最重要原因就是在立案決定作出之前，避免公安機關隨意啟動偵查程序，侵犯公民的基本權利。然而，立案條件的設置決定了立案決定作出前需要先確定“案件是否有犯罪事實，是否需要追究刑事責任”，而這都需要相應的證據(jù)加以證明。而問題就出在了這一立案前的“證明過程”中，這一過程被稱之為“初查”。刑事訴訟法并未規(guī)定“初查”，相關規(guī)定雖明確了“初查”地位，并規(guī)定初查中不能采取限制被調(diào)查對象人身權和財產(chǎn)權的措施，但法律又規(guī)定立案前可以對犯罪嫌疑人進行“口頭傳喚”及在緊急情況下可以先行拘留。②詳見《刑事訴訟法》第110條、第113條；《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》第171條。實踐中，由于上述立法問題，加之某些案件的偵破規(guī)律，偵查機關對“初查”和“偵查”行為的使用遠沒有那么涇渭分明，初查中采取偵查措施的情況廣泛存在。①例如，某些地方公安機關進行的“立線偵查”即是對立案法律規(guī)定的突破。詳見張毅.對疑似被侵害失蹤人員的“立線偵查”[J].中國刑事警察,2007,(1):15.這些矛盾之處不僅在規(guī)范內(nèi)部形成了文義上的沖突，在實踐中也因初查監(jiān)督闕如而出現(xiàn)了“偵查權的濫用”?？梢?，偵破案所需偵查行為并未因為立案的高門檻而受到阻滯——某位干警的話更為形象，即初查中“該做的都做了，不該做的轉換形式也做了”！立案程序預設的屏蔽功能并未實際發(fā)揮作用。

2.分流功能弱化

將立案設置較高門檻，確實阻止了大多數(shù)的非刑事案件進入訴訟程序，要么轉為民事糾紛處理、要么轉為治安案件處置，這確實在一般刑事訴訟層面節(jié)省了司法資源。然而，細思之下，仍有可商榷之處。刑事案件在不同階段有不同的“專業(yè)人士”跟進和處理。在刑事程序的啟動階段，作為專業(yè)人士的公安偵查人員對“是否有犯罪事實發(fā)生”應當可以根據(jù)表面證據(jù)做出較為準確的判斷。但判斷“應否追究刑事責任”卻超出了偵查人員的能力范圍，這不僅因為刑事訴訟法規(guī)定了“未經(jīng)人民法院依法判決，對任何人都不得確定有罪”這一基本原則，更因為人們對刑事案件的認識規(guī)律決定了立案階段很難判定是否應當追究刑事責任。也就是說，以“刑事責任”作為條件確定立案與否，很容易出現(xiàn)錯誤：要么沒有及時立案，這可能造成涉法涉訴信訪；要么不當追訴，即便之后撤案，仍然浪費了司法資源。此外，從追訴分流角度看，由于我國刑事訴訟法并未規(guī)定在公安機關立案及偵查階段可以對刑事案件進行繁簡分流，甚至要求不論之后程序如何繁簡分流，公安機關的偵查取證行為仍要嚴格進行，②根據(jù)《刑事訴訟法》第277條至279條對“當事人和解程序”的規(guī)定，公安機關只能在偵查階段主持制作和解協(xié)議書，并可以向人民檢察院提出從寬處理的建議，而并沒有規(guī)定公安機關可以因為和解而撤案或者免除其證據(jù)收集義務。故公安機關的立案程序對于追訴分流功能來講并未發(fā)揮作用。

3.統(tǒng)計功能異化

立案是刑事程序啟動的標志。從規(guī)范意義上講，只有經(jīng)過立案，案件才能冠以“刑事”稱謂?？梢?，立案數(shù)確實可以反映一段時期社會治安狀況及常發(fā)案件種類，成為司法統(tǒng)計的基礎，并為學術研究提供樣本。不過，統(tǒng)計功能的發(fā)揮需要有一個前提，即“立案數(shù)”需與“發(fā)案數(shù)”相匹配。而實際上，從立案程序最初設立到現(xiàn)在，公安機關對“立案數(shù)”的統(tǒng)計與現(xiàn)實的“發(fā)案數(shù)”一直相差甚遠。此即為犯罪黑數(shù)問題。犯罪黑數(shù)是指那些雖已發(fā)生，但卻沒有進入刑事訴訟程序的犯罪案件數(shù)量。[6]在任何一個國家，犯罪黑數(shù)均大量存在。造成這一現(xiàn)象的原因主要包括兩類。其一，社會公眾認知。如果犯罪行為根本沒有被發(fā)現(xiàn)，或者即便被發(fā)現(xiàn)卻并沒有被認為是犯罪，或者即便被認為是犯罪但并沒有被報告，③對于個人拒絕報案和舉報的問題，英國學者認為主要有以下幾點原因：第一，盡管某一事件在法律上已被認為是犯罪，但個人并不以為然。例如學生一般不會舉報吸食大麻的行為。第二，犯罪事件被認為太過微乎其微——我們有多少人向追訴機關報告過交通違章犯罪呢？第三，認為向警察報告沒有太大意義。很多人基于對警察無能的考慮，認為報案也沒有用。第四，犯罪事件被認為是私事，無需警察插手。封閉的族群及社區(qū)往往有自行處理相關事件的習慣。第五，對警察懷有敵意。因種族、階層關系形成的群體、通常不會向警察報告身邊發(fā)生的犯罪。第六，認為舉報犯罪會給自己帶來麻煩和危險。第七，對于某些特定犯罪，如綁架案，被害人往往不會輕易報案。Mayhew p.,etal.,The 1992 British Crime Survey(Home Office Research Study No.132)(1993)chap.3,henceforth BCS.則就形成了犯罪黑數(shù)。其二，立案統(tǒng)計問題。這一問題主要出自偵查機關，其原因首先是統(tǒng)計技術上的缺陷，而更重要的則是人為造成的有案不立問題。之前，很多地方將提高“破案率”作為考核指標，導致偵查人員“不破不立”、“邊破邊立”、“破了再立”；現(xiàn)在，又有地方將降低“立案數(shù)”作為考核指標，又導致偵查人員消極立案?？梢姡矙C關對于立案數(shù)并非沒有統(tǒng)計，而是統(tǒng)計有誤，這也令立案程序的統(tǒng)計功能在實踐中被異化。

二、刑事訴訟程序啟動的域外考察

如上所述，我國刑事案件立案程序主要移至于蘇俄。而考察各主要法治國家的刑事訴訟啟動程序后可以得見，將立案程序設置為獨立階段的做法并非主流。條文縷析后，可以將各國刑事訴訟程序的啟動模式分為兩種。

(一)隨機型啟動模式

刑事訴訟程序隨機啟動模式下，只要偵查人員獲得犯罪信息就可啟動偵查，并不需要任何審批程序，刑事程序即隨之開始，代表國家有英國、美國、德國、日本。

在英國，刑事訴訟規(guī)范并沒有規(guī)定專門的啟動程序。根據(jù)1964年修訂的《法官規(guī)則》第一條的規(guī)定，當警察正在試圖查清犯罪是否已經(jīng)發(fā)生或者作案者為何人時,如果其認為有用信息可以獲取,則即可展開偵查，此時，他有權訊問任何人，而不論該人是否為犯罪嫌疑人。[7]同時，警察只要有合理理由懷疑某人已實施、正在實施或將要實施一項可拘留的罪行，就可以實施逮捕，①需要注意的是，這里的逮捕相當于我國的傳喚或者拘留。這是刑事訴訟程序正式開始的標志。而且，為了避免偵查權的濫用，《1984年警察與刑事證據(jù)法》還規(guī)定，在連續(xù)24小時的羈押后，除非治安法院簽發(fā)進一步逮捕的令狀，嫌疑人必須被釋放或者被指控。[8]英、美同源，刑事訴訟程序啟動模式也頗為相似。在美國，刑事程序的啟動亦無需審批，只要被害人、第三人報案，或者在工作中發(fā)現(xiàn)犯罪，警察即可以啟動偵查。[9]在偵查過程中，當警察認為有合理根據(jù)時，就可以對犯罪嫌疑人實施逮捕，刑事訴訟程序隨之啟動。[10]而且，為了避免不當羈押侵犯嫌疑人的憲法權利，犯罪嫌疑人被帶往警局登記個人信息、逮捕理由及到達時間后，還需在48小時內(nèi)被帶到治安法官面前，以進一步審查逮捕是否具有合理根據(jù)。[11]可見，英美兩國均未把警察的一般偵查活動納入刑事訴訟程序范疇，刑事程序往往是從逮捕或者傳訊嫌疑人開始的。[12]

在德國，刑事訴訟程序分三個階段：準備程序、中間程序和審判程序。其中，準備程序又稱為偵查程序。在這一階段，當獲悉犯罪行為時，“警察機關及警察官員應當偵查犯罪行為，并作出不容推延的命令，以避免事實真相被掩蓋?！倍遥熬鞕C關和警察官員應當不延遲地將案卷材料移送檢察院。”[13]此外，在緊急情況下對犯罪嫌疑人進行暫時逮捕后，應毫不延遲地——最遲應在次日——被送往被逮捕地的區(qū)法院。由法官聽取嫌疑人的陳述，決定對其進行待審羈押還是予以釋放。[11]可見，德國也沒有設置獨立的刑事訴訟啟動程序，只要警察或者檢察官采取了追訴措施，刑事訴訟程序隨即啟動。在日本，偵查分為任意偵查和強制偵查，而不論對于何種偵查行為都沒有規(guī)定特別的啟動程序。公民可以通過告訴、告發(fā)、請求、自首等途徑提供線索，警察及檢察官亦可在工作中直接發(fā)現(xiàn)犯罪線索。[14]警察官因為某種緣由“認為存在犯罪”的時候，就必須開始偵查。[15]而且，亦如上述國家一樣，日本也采用令狀主義，強制偵查措施的適用需要法院簽發(fā)令狀。[11]

綜上，隨機型啟動模式下，刑事程序是基于偵查行為的自然發(fā)生而啟動的。立案程序所要求的最重要的屏蔽功能是通過對強制措施的司法審查來實現(xiàn)的。而對于案件分流，各國均有相應的制度加以落實。其中，最為典型的就是美國的辯訴交易制度，其可謂是案件分流制度中的翹楚；②根據(jù)美國司法部統(tǒng)計，在2010年間結案的98489件案件中，認定有罪的案件有97.37%都通過認罪答辯程序結案。而這部分被告人均放棄了對質權。參見Bureau of Justice Statistics：Federal Justice Statistics 2010，12/2013.除犯罪黑數(shù)無法避免之外，各國均通過嘗試與大學研究機構或社會調(diào)查機構合作，使用先進的統(tǒng)計手段對本地的犯罪狀況進行統(tǒng)計以制定相應的規(guī)范及實務對策。

(二)程序型啟動模式

顧名思義，程序型啟動模式就是法律規(guī)定刑事訴訟程序的啟動需要經(jīng)過特別的手續(xù)或者程序。這一模式又分為“初查模式”和“立案模式”兩種類型?！俺醪槟Ｊ健钡拇韲沂欠▏鸵獯罄?。法國刑事訴訟程序分為三個階段：追訴、預審和審判階段。追訴是刑事訴訟的開始。[16]以追訴為界，檢察機關發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人、搜集證據(jù)的行為分為初步偵查和正式偵查兩步。初步偵查的發(fā)動往往具有隨機性，由警官、警官助理或者檢察官依職權進行。初步偵查后，檢察機關在對其已經(jīng)掌握的犯罪，搜集到較為充分的證據(jù)之后,就會向預審法官提出立案偵查意見書。[17]從而發(fā)動正式偵查，刑事程序隨即啟動?？梢?，法國的初步偵查程序類似于我國的立案程序，但其并不具有獨立地位，只是偵查的預備階段，而“立案偵查意見書”的作用則是通過初步偵查將案件正式登記為刑事案件。意大利也有類似做法。檢察官在啟動刑事訴訟，進行正式偵查之前，司法警察也需要初步偵查，即在司法警察發(fā)現(xiàn)犯罪或者接到發(fā)生犯罪的報告之后，應當在48小時內(nèi)進行初步偵查，包括勘驗現(xiàn)場、訊問犯罪嫌疑人、詢問證人等，緊急情況下還可以直接對犯罪嫌疑人進行逮捕、搜查、竊聽等強制性偵查措施。之后，司法警察認為案件具備繼續(xù)偵查條件的，就要在開始初步偵查的48小時內(nèi)，向檢察官提交一份報告，收到材料后，檢察官會在專門的“犯罪登記表”中對案件進行登記。自此之后，檢察官開始進入正式偵查。[18]可見，法國和意大利的刑事訴訟程序都是經(jīng)過“初查”程序后啟動的。而且，兩國都建立了針對強制性偵查措施的司法救濟程序，譬如，預審法官對初步偵查行為審查后認為不當?shù)?，可以宣布無效或者進行糾正。這說明此種類型的刑事訴訟啟動模式屏蔽功能比較強，不僅有初查作為正式偵查的過濾器，還有司法審查作為偵查行為實施的屏障。此外，初查后決定是否正式偵查的程序設計亦賦予了這一階段“罪與非罪”的案件分流功能，案件登記制度亦為司法統(tǒng)計提供了程序基礎。

“立案模式”的代表國家是前蘇聯(lián)。前蘇聯(lián)《刑事訴訟法》在偵查程序之前設專章規(guī)定了“提起刑事案件(提起追究刑事責任)程序”。它是刑事訴訟的首要環(huán)節(jié)。只有立案后，偵查機關才有權進行偵查，并對公民采取強制措施。在這種設置下，刑事立案就像是一個水龍頭，打開之后，程序才能往下走。正如前述，前蘇聯(lián)把刑事立案作為保障人權的一道閥門，以避免刑事訴訟程序啟動的隨意性。[19]我國的刑事案件立案程序即是參照此種類型建立的，而其弊端已經(jīng)言明，不再贅述。明證之一即是俄羅斯及東歐國家并未完全繼承前蘇聯(lián)的刑事程序設計，而是對刑事程序的啟動模式做了一定調(diào)整。俄羅斯刑事訴訟法雖仍規(guī)定提起刑事案件必須具備法定事由，但程序的具體設計已經(jīng)改變。根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦刑事訴訟法典第146條第4款的規(guī)定，偵查員、調(diào)查人員關于提起刑事案件的決定應當立即送交檢察長。檢察長在收到?jīng)Q定后，應當立即做出三種決定之一：同意提起刑事訴訟、拒絕提起刑事案件或者將材料發(fā)回進行補充審查。但在緊急情況下，調(diào)查機關可以先行開展偵查行為，如勘驗、搜查、拘留和訊問犯罪嫌疑人等活動。[20]可見，提起刑事訴訟的決定權并不是由警察決定，而是由檢察官決定，預先偵查程序亦為法典所規(guī)制。此外，自1992年起，俄羅斯逐步確立了審前羈押的司法審查制度，以彌補立案程序屏蔽功能的弱化問題。[21]這都保證了刑事案件提起程序對刑事訴訟屏蔽功能的實現(xiàn)?？傊?，雖然俄羅斯刑事訴訟啟動程序仍然是“線性結構”中的一環(huán)，但其對自身立案程序缺陷做出的改革努力已卓有成效。

比較隨機型啟動模式和程序型啟動模式，前者按照偵查的實際需要隨時啟動刑事程序，在犯罪的主動追究上效率較高；后者中的“初查模式”雖然需要經(jīng)過初查程序才能啟動偵查，但初查的啟動亦是隨機，其效果并不亞于隨機型啟動模式。也就是說，除前蘇聯(lián)與我國以外，不論是隨機型啟動模式還是程序型啟動模式，偵查或者初查都是遵循案件的實際需要啟動的。此乃二者之共性，二者的區(qū)別則形式大于實質。前者偵查與起訴是無縫連接，后者多了一道登記手續(xù)。對于我國來講，立案程序的獨立地位顯然已經(jīng)根深蒂固，在這種情況下，顛覆性的改革并沒有操作意義，完善立案程序仍需以規(guī)范為前提。而觀之以上種種，“初查模式”的外形與我國相差不遠，借鑒“初查模式”完善我國立案程序，改革成本較小、效率更高！

三、公安機關刑事案件立案程序的完善

筆者認為，對我國立案程序的完善其實就是尋求如何實現(xiàn)立案程序三項功能的過程。對于屏蔽功能，主要問題出在立案前初查行為的規(guī)制上；對于分流功能，主要問題出在立案條件設置過高上；對于統(tǒng)計功能，主要問題出在“不破不立”上。對此，公安部于2015年12月印發(fā)了《公安部關于改革完善受案立案制度的意見》(以下簡稱《意見》)，提出了“受立案分離制度”，專門規(guī)制了初查程序，解決了立案程序中的諸多關鍵問題。

(一)“受案立案分離制度”的完善

1.規(guī)范初查程序

1)完善接報案登記。根據(jù)《意見》的規(guī)定，對于公民的報案、控告、舉報、扭送，犯罪嫌疑人的投案及上級交辦和其他機關移送的案件，只要屬于公安機關管轄，各辦案單位都必須接受、不得推諉。對于報案，應當當場進行接報案登記，當場接受證據(jù)材料，當場出具回執(zhí)并告知查詢案件進展情況的方式及途徑。上述案件及工作中發(fā)現(xiàn)的案件，除性質和事實涉及國家秘密外，都須進行網(wǎng)上登記。登記后認為涉嫌犯罪的，按照刑事案件進行初查。對于明顯不屬于公安機關主管的，應當立即告知報案人正確的主管機關。

2)確定初查程序期限。根據(jù)《意見》的規(guī)定，接報案件后，公安機關應當立即啟動初查，時間期限原則上不超過3日；需要查證犯罪線索的，初查期限不超過7日；重大疑難復雜的案件，經(jīng)縣級以上公安機關負責人批準，初查期限可以延長至30日。

3)緊急情況處置。根據(jù)《意見》的規(guī)定，對于現(xiàn)行犯或者其他緊急情況，公安機關應當先進行緊急處置，第一時間制止違法犯罪行為，控制嫌疑人、救治傷員、保護現(xiàn)場并及時開展現(xiàn)場調(diào)查取證。處置完畢后，應當在24小時內(nèi)完成接報案登記。

2.建立初查監(jiān)督

1)明確主體責任。根據(jù)《意見》的規(guī)定，公安法制部門為受立案工作監(jiān)督管理主管部門；指揮中心為受立案反饋問題的接受及發(fā)現(xiàn)部門；督查部門處理公民對受立案工作的投訴；紀檢檢查部門處理受立案工作中存在的違紀違法問題；信訪部門調(diào)查處理受立案信訪案件。

2)完善考評機制。根據(jù)《意見》的規(guī)定，應取消發(fā)案數(shù)、破案率等影響如實立案的不科學的考評指標，增加當事人對公安機關受立案工作滿意度的評價比重，確立正確的考評激勵機制。

3)建立追責機制。根據(jù)《意見》的規(guī)定，應建立對報案不接、接案后不登記不受案不立案、受立案后不作為，越權管轄、違法受立案、插手經(jīng)濟糾紛、虛報接報案和受立案統(tǒng)計數(shù)據(jù)等違法違紀行為的追責機制，依照相關規(guī)定追究直接責任人員的責任。

3.完善立案標準

根據(jù)《意見》的規(guī)定，公安機關應該嚴格執(zhí)行最高人民檢察院、公安部聯(lián)合下發(fā)的刑事案件立案追訴標準。依法可由省級公安機關制定、細化的刑事案件立案標準，省級公安機關應該與同級人民檢察院、人民法院協(xié)商后確定。

4.完善硬件保障

根據(jù)《意見》的規(guī)定，公安機關應當建立、完善接報案受立案功能模塊，實現(xiàn)初查程序中工作信息的全程網(wǎng)上記載和運轉，滿足辦案部門網(wǎng)上接報案登記、受理立案審查和法制部門網(wǎng)上監(jiān)督管理的工作需要；利用網(wǎng)絡平臺為當事人提供互聯(lián)網(wǎng)辦案進度查詢服務，及時向案件控告人、被害人及其家屬公開案件相關信息；建立完善受立案公開制度，定期公布公安機關受立案數(shù)據(jù)和分析研判情況，提高公眾防范意識。

(二)“受案立案分離制度”的功能發(fā)揮

1.屏蔽功能

《意見》用“程序規(guī)范”的方式加強了立案程序屏蔽功能的發(fā)揮。公安機關接到報案后，應當立即初查，遇到緊急情況下應當迅速處置。這些規(guī)定實際上與程序的隨機型啟動模式相契合。而且，即便司法審查缺位，但《意見》規(guī)定了初查須嚴格遵守期限限制、法制部門主導初查行為監(jiān)督及嚴格的追責機制。因此，對立案前初查程序及行為的嚴格規(guī)制保障了立案程序屏蔽功能的發(fā)揮。

2.分流功能

《意見》規(guī)定，公安機關嚴禁插手經(jīng)濟糾紛，而且，《意見》還設專條強調(diào)完善立案標準。實踐中，公安機關對立案條件的把握主要依據(jù)的是各個地方較為細化的立案標準。這使得“應當追究刑事責任”這一條件的消極影響基本已經(jīng)通過不同立案標準加以消解。而且，法制部門作為立案的審核部門也在機制上大大避免了不當追訴的發(fā)生，促進了案件的分流。

3.統(tǒng)計功能

《意見》規(guī)定了“報案必登”、網(wǎng)絡平臺的運用，從立案登記角度使統(tǒng)計更符合實際的案發(fā)數(shù)，保證了登記數(shù)量的準確性。同時，受立案公開制度也為學術研究提供了官方準確的數(shù)據(jù)樣本。而且，《意見》還規(guī)定摒棄不合理的考評指標，特別是發(fā)案數(shù)和破案率，這將使“不破不立”失去利益依托。因此，受立案制度的完善促進了立案程序統(tǒng)計功能的發(fā)揮。

綜上，公安機關受立案登記制度解決了立案程序在實踐中發(fā)生的主要問題，促進了其各項功能的發(fā)揮。雖然仍有些未盡事宜，如初查期限過短、內(nèi)部監(jiān)督合理性有待商榷等問題，但現(xiàn)有法律規(guī)范背景下解決立案問題的努力確實難能可貴。實際上，受案、立案、初查、偵查都只是規(guī)范對相應程序階段或公安機關執(zhí)法行為的稱謂而已。筆者認為，將立案前的行為稱為初查、抑或偵查，其實并不重要，重要的是我們應當通過符合訴訟規(guī)律的設計讓立案程序真正發(fā)揮促進程序公平正義的功能。

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責任編輯：馬 睿

On the Issue of Criminal Cases Filing Procedure in Public Security Organs and Countermeasures-From the Perspective of Filing Procedure Function

Ma Ting-ting

(Dept. of Law, Guangdong Police College, Guangzhou 510232, China;School of Law, Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China)

China's case filing procedure is adopted from former Soviet Union. Its preset functions include shielding function, shunt function and calculation function. However, the innate defects in procedure lead to the fact that the three functions can not be fully executed in practice. By examining the two modes of criminal case lawsuit start procedure, we can find that "the preliminary investigation mode" in both random start model and procedural start model not only adapts to the rules of lawsuit but also accelerates the realization of criminal lawsuit procedure function due to its perfect support mechanisms. Opinions of the Ministry of Public Security on the Reform and Improvement of the Case Filing System provide a feasible practical way for the execution of function of criminal case filing procedure.

case filing procedure function; criminal lawsuit procedure start mode; case receiving and filing system

2016-11-26

廣東省公安廳2015年全省公安機關重點調(diào)研立項課題“公安機關刑事立案程序問題及對策研究——以‘受案立案分離制度’之構建為視角”(201507);廣東警官學院2014年度院級省部級項目育苗項目“刑事程序啟動制度研究——以公訴案件為對象”(2014-S01)

馬婷婷(1979-)，女，河北石家莊人，廣東警官學院法律系法學副教授,刑事法教研室副主任，法研所刑事執(zhí)法研究中心主任，珠三角公共安全研究所兼職研究員,西南政法大學訴訟法學博士研究生，從事刑事訴訟法、司法制度研究。

D915.3

A

1009-3745(2016)06-0087-07