論跨界污染治理中的生態(tài)補(bǔ)償及其制度完善
2016-02-10 20:24:27黃喆
政法學(xué)刊 2016年6期
黃 喆
(廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué) 區(qū)域一體化法治研究中心，廣東 廣州 510420)
論跨界污染治理中的生態(tài)補(bǔ)償及其制度完善
黃 喆
(廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué) 區(qū)域一體化法治研究中心，廣東 廣州 510420)
地方公共利益的存在與博弈催生了跨界污染治理中的生態(tài)補(bǔ)償。跨界污染治理中的生態(tài)補(bǔ)償是克服跨界污染及其治理外部性的基本途徑和持續(xù)推進(jìn)跨界污染治理的重要保障，應(yīng)當(dāng)遵循公平負(fù)擔(dān)、損益相當(dāng)、法定補(bǔ)償與協(xié)定補(bǔ)償相結(jié)合的原則。近年來(lái)，我國(guó)跨界污染治理中的生態(tài)補(bǔ)償?shù)玫搅溯^快的發(fā)展，但它存在的不足亦是顯然易見(jiàn)的，如在跨界污染治理中，生態(tài)補(bǔ)償多數(shù)停留于應(yīng)然狀態(tài)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪m用存在局限、生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)缺失、生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞絾我坏?。因此，必須立足于法律完善我?guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻攲又贫仍O(shè)計(jì)，拓寬生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪m用范圍和實(shí)踐領(lǐng)域，合理構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，充實(shí)和豐富生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞?，以進(jìn)一步推動(dòng)跨界污染治理中生態(tài)補(bǔ)償?shù)穆鋵?shí)和發(fā)展。
跨界污染治理；利益關(guān)系；生態(tài)補(bǔ)償；制度完善
長(zhǎng)期以來(lái)所奉行的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，導(dǎo)致我國(guó)在取得經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，也面臨著嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題。同時(shí)，在人為因素與自然因素的共同作用下，環(huán)境污染還會(huì)超越特定行政區(qū)劃邊界而演化成一種“跨界污染”。不同于在某一行政區(qū)劃內(nèi)進(jìn)行的環(huán)境污染治理，跨界污染治理涉及不同地方政府所代表的地方公共利益關(guān)系的博弈。為此，跨界污染治理的實(shí)施必須以地方公共利益的平衡為前提。在這一背景下，必須在跨界污染治理中實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償并推動(dòng)其制度完善。本文就此作些探討。
一、跨界污染治理中的利益關(guān)系與生態(tài)補(bǔ)償?shù)木壠?/h2>
利益關(guān)系是主體間圍繞物質(zhì)與權(quán)利所形成的一種社會(huì)關(guān)系，它可能在不同的個(gè)體之間、群體之間或個(gè)體與群體之間形成。
當(dāng)發(fā)生人為的環(huán)境污染事件時(shí)，會(huì)存在兩個(gè)方面的利益關(guān)系平衡問(wèn)題：一方面，如果污染者的行為損害了特定公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、健康權(quán)、生命權(quán)等，其必須為此承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償責(zé)任，以此平衡特定個(gè)體之間的利益關(guān)系。另一方面，就一定的地區(qū)范圍而言，即使污染者的行為未直接對(duì)特定公民造成損害，或受損害的公民未向污染者主張權(quán)利，但污染者的行為卻也侵犯了該地區(qū)的環(huán)境公共權(quán)益。為此，地方政府會(huì)借助于行政強(qiáng)制、行政處罰等行政行為的實(shí)施，來(lái)要求污染者彌補(bǔ)其污染行為對(duì)公共利益所造成的損害。從某種意義上講，這可以視為由地方政府作為轄區(qū)公民的利益代表向污染者所進(jìn)行的“求償”行為，并借此平衡環(huán)境污染中污染者與轄區(qū)公民群體的利益關(guān)系。
然而，當(dāng)環(huán)境污染超出了污染源所在地區(qū)而對(duì)其他地區(qū)造成影響時(shí)，由于受到管轄權(quán)的限制，污染源所在地區(qū)以外的地方政府并不能直接對(duì)污染者進(jìn)行管轄，而這些地方政府管轄下的公民群體的環(huán)境權(quán)益也難以通過(guò)其所實(shí)施的行政強(qiáng)制或行政處罰得到保護(hù)。為此，受污染地區(qū)的地方政府則需要從污染源所在地區(qū)的地方政府中得到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，否則，污染者與其他區(qū)劃公民群體間的利益關(guān)系將難以協(xié)調(diào)。在此情況下，地方政府之間發(fā)生的這種補(bǔ)償與受償?shù)年P(guān)系，類似于民事主體間所發(fā)生的侵權(quán)關(guān)系，它也是由一定的致害行為所引起，并存在相應(yīng)的損害結(jié)果，因而這種補(bǔ)償在本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是一種“賠償”。只不過(guò)地方政府是所代表的是抽象的公共利益，與民事主體的私人利益存在性質(zhì)上的差異。與此同時(shí)，污染者對(duì)于其他區(qū)劃所造成的環(huán)境損害，也有可能是通過(guò)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的破壞而間接造成的，與一般的損害存在區(qū)別，所以由此引起的“賠償”也具有一定的特殊性，而被納入“補(bǔ)償”之范疇。
而且，能夠引起生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖聦?shí)不僅限于跨界污染等致害事件或行為，在某一地區(qū)實(shí)施生態(tài)保護(hù)、環(huán)境污染治理等而使其他區(qū)劃因此而獲得利益時(shí)，獲益的一方也應(yīng)當(dāng)向?qū)Ψ竭M(jìn)行補(bǔ)償，以彌補(bǔ)其為實(shí)施生態(tài)保護(hù)、環(huán)境污染治理等所支付的成本，以及由此而放棄的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)。如果將發(fā)生跨界污染后的補(bǔ)償視為一種被動(dòng)的補(bǔ)救，這則是一種由積極的預(yù)防所引起的補(bǔ)償。一方面，這有可能是由較為單一的客觀因素所造成的結(jié)果。如某一地方政府在采取限排減排等措施治理本地區(qū)大氣污染的同時(shí)，大氣質(zhì)量的改善實(shí)際上也會(huì)超出本地區(qū)的地域界限，從而使鄰近地區(qū)共享了大氣治理的成果。這種情況主要是基于大氣流動(dòng)與擴(kuò)散的客觀規(guī)律而形成。另一方面，這也有可能是在客觀因素的基礎(chǔ)上增加了人為因素的結(jié)果。其典型的例子如在地方政府相互協(xié)商或上級(jí)政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，同一流域內(nèi)的下游地區(qū)與上游地區(qū)之間，由上游地區(qū)對(duì)水源采取保護(hù)措施，并以此提高下游地區(qū)的水質(zhì)。這種情況則屬于主客觀因素疊加的結(jié)果。
因此，生態(tài)補(bǔ)償有別于公民等私法主體之間發(fā)生的環(huán)境損害與賠償行為，它是由代表地方公共利益的各地方政府之間發(fā)生的一種利益調(diào)節(jié)行為。而且，引起生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖聦?shí)既包括對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生消極影響的污染、破壞等行為，也包括對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生積極影響的保護(hù)、治理等行為。從本質(zhì)上看，只要作用于生態(tài)環(huán)境的行為引起了不同地區(qū)之間的損益，生態(tài)補(bǔ)償即可能產(chǎn)生。
二、生態(tài)補(bǔ)償之于跨界污染治理的意義
對(duì)于跨界污染治理而言，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償具有兩個(gè)方面的意義：
其一，生態(tài)補(bǔ)償是克服跨界污染及其治理外部性的基本途徑。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，跨界污染及其治理都會(huì)應(yīng)“溢出效應(yīng)”的存在而具有外部性。其中，跨界污染超越了污染源所在區(qū)劃的空間范圍而損害了其他區(qū)劃的生態(tài)環(huán)境，因此，對(duì)于這些地區(qū)來(lái)說(shuō)，跨界污染的“溢出”具有“負(fù)外部性”。而當(dāng)某一地區(qū)進(jìn)行跨界污染治理時(shí)，其行為也可能會(huì)使其他地區(qū)共享了治理的成果。相對(duì)于跨界污染，治理行為“溢出”而產(chǎn)生的是一種“正外部性”。盡管對(duì)于由這些地區(qū)組成的區(qū)域整體而言，負(fù)外部性意味著損失，而正外部性則意味著獲益，但對(duì)于區(qū)域內(nèi)的地區(qū)而言，無(wú)論是負(fù)外部性還是正外部性的存在，都意味著特定地區(qū)利益的損失。在此情況下，只有由致害地區(qū)向受害區(qū)劃或由獲益地區(qū)向授益地區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，才能夠克服跨界污染及其治理所產(chǎn)生的外部性。
其二，生態(tài)補(bǔ)償是持續(xù)推進(jìn)跨界污染治理的重要保障?？缃缥廴局卫肀仨毥⒃诘胤秸献鞯幕A(chǔ)之上。盡管在跨界污染治理中，參與合作的各地方政府不僅需要在宏觀上作出權(quán)力的讓渡，而且在具體的事務(wù)操作上也可能需要作出不同程度的妥協(xié)，但這并不意味著參與合作的某一地方政府應(yīng)當(dāng)無(wú)限地作出讓步，或“毫不利己，專門(mén)利人”。恰恰相反，跨界污染治理中的地方政府合作本質(zhì)上是一種寓地方公共利益于區(qū)域公共利益之中的行為選擇，它不僅應(yīng)當(dāng)注重區(qū)域整體公共利益的提升，同時(shí)也必須關(guān)注地方公共利益的實(shí)現(xiàn)程度。否則，如果地方公共利益不能隨著區(qū)域公共利益的提升而增加，或甚至因此而減損時(shí)，地方政府必將退出合作。長(zhǎng)此以往，跨界污染治理也難以為繼。可見(jiàn)，通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償來(lái)平衡各地區(qū)之間的地方公共利益，有助于維持穩(wěn)定的地方政府合作關(guān)系，以此為跨界污染治理的持續(xù)推進(jìn)提供重要保障。
三、跨界污染治理中生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t
(一)公平負(fù)擔(dān)原則
公平負(fù)擔(dān)是生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖滓瓌t。一方面，生態(tài)補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)生源于公平原則。受各種主客觀因素的影響，不同地區(qū)在發(fā)生跨界污染及其治理的過(guò)程中，都可能出現(xiàn)不同程度的損益狀況。無(wú)論是就本地區(qū)形成的跨界污染對(duì)受損區(qū)劃進(jìn)行補(bǔ)償，還是因享有了其他地區(qū)的治理成果而實(shí)施補(bǔ)償，都是為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部各地區(qū)在跨界污染治理及經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的公平，其本質(zhì)在于保障各地區(qū)公民均享有平等的環(huán)境權(quán)與發(fā)展權(quán)。另一方面，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施必須遵循公平負(fù)擔(dān)原則。此處的“公平”指稱的是一種實(shí)質(zhì)上的公平而非形式上的公平。這是由于在我國(guó)不同地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍很不平衡，且部分經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)往往還承擔(dān)著為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)保障環(huán)境質(zhì)量的任務(wù)，這不僅導(dǎo)致它們失去了大規(guī)模發(fā)展工業(yè)產(chǎn)業(yè)的機(jī)會(huì)，也使得它們?yōu)楸Ｗo(hù)生態(tài)及治理污染付出了高昂的成本。為此，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，還應(yīng)考慮到這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況及發(fā)展需求，并適當(dāng)提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。
(二)損益相當(dāng)原則
生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康氖菫榱藦浹a(bǔ)各地區(qū)在跨界污染治理過(guò)程中遭受的損失或付出的成本，以維持各地區(qū)間利益關(guān)系的平衡。為此，任何地區(qū)都不應(yīng)在生態(tài)補(bǔ)償中獲得其損失或成本以外的額外收益，或?qū)⑸鷳B(tài)補(bǔ)償作為一種創(chuàng)收手段而在額度問(wèn)題上“漫天要價(jià)”。但與此同時(shí)，生態(tài)補(bǔ)償也必須起到其應(yīng)有的利益調(diào)節(jié)之功能。比如，在對(duì)跨界污染所造成的損失進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，應(yīng)考慮到生態(tài)環(huán)境破壞及其引起的各種疊加效應(yīng)而形成的損失，以及在長(zhǎng)期的修復(fù)過(guò)程中的成本變化等因素。又如，在對(duì)部分地區(qū)實(shí)施環(huán)境污染治理的成本進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，不僅應(yīng)對(duì)其為實(shí)施環(huán)境污染治理所付出的資金等實(shí)際成本予以補(bǔ)償，還應(yīng)對(duì)其為進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)所放棄的招商引資、發(fā)展產(chǎn)業(yè)等預(yù)期利益進(jìn)行補(bǔ)償，以合理彌補(bǔ)其付出的機(jī)會(huì)成本。
(三)法定補(bǔ)償與協(xié)定補(bǔ)償相結(jié)合原則
生態(tài)補(bǔ)償可通過(guò)縱向轉(zhuǎn)移支付以及橫向轉(zhuǎn)移支付兩種方式予以實(shí)現(xiàn)。其中，前者是上級(jí)政府對(duì)各下級(jí)政府進(jìn)行統(tǒng)籌管理的方式之一，因而此種生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)是一種法定補(bǔ)償。具體來(lái)說(shuō)，即對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)以及資金的分配等問(wèn)題，都應(yīng)由法律進(jìn)行明確的規(guī)定，以防止財(cái)政資金在生態(tài)補(bǔ)償方面的不當(dāng)使用，以及保障財(cái)政支付補(bǔ)償在各下級(jí)政府間的公平分配。而后者則屬于平行的地方政府間通過(guò)協(xié)商而實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償。基于這些地方政府之間的平等性，它們能夠?qū)ι鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)事宜進(jìn)行談判，并在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上確定補(bǔ)償?shù)姆绞?、金額等。法定補(bǔ)償與協(xié)定補(bǔ)償相結(jié)合，有利于暢通生態(tài)補(bǔ)償?shù)那?，從而保障生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)。
四、跨界污染治理中生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀及不足
近年來(lái)，我國(guó)跨界污染治理中的生態(tài)補(bǔ)償?shù)玫搅溯^快的發(fā)展。從觀念上看，跨界污染治理中的生態(tài)補(bǔ)償開(kāi)始成為地方政府之間的共識(shí)，大部分與跨界污染治理或地方政府合作相關(guān)的規(guī)劃、協(xié)議等文件都不同程度地提及了有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。從實(shí)踐上看，國(guó)家已經(jīng)在多個(gè)流域開(kāi)始實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑圏c(diǎn)工作。如全國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)于2011年在跨越安徽、浙江兩省的新安江建立。在國(guó)家財(cái)政部與環(huán)保部協(xié)調(diào)下，安徽、浙江兩省達(dá)成協(xié)議，如果上游的安徽的出境水質(zhì)達(dá)標(biāo)，下游的浙江將每年向安徽補(bǔ)償一億元。[1]又如，2013年1月14日，從河南惠濟(jì)河排出的氨氮超標(biāo)水體對(duì)安徽渦河造成了嚴(yán)重的污染，導(dǎo)致了安徽亳州境內(nèi)養(yǎng)殖業(yè)的重大損失。為此，河南于2014年3月向安徽亳州支付了首批400萬(wàn)元賠償款。[2]2013年11月9日通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，“堅(jiān)持誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償原則，完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度?！钡傮w而言，我國(guó)跨界污染治理中的生態(tài)補(bǔ)償仍處于起步階段，它所存在的不足亦是顯然易見(jiàn)的。
第一，跨界污染治理中的生態(tài)補(bǔ)償多數(shù)停留于應(yīng)然狀態(tài)。盡管生態(tài)補(bǔ)償在跨界污染治理中得到了廣泛的認(rèn)同，但從現(xiàn)實(shí)的情況來(lái)看，不少有關(guān)區(qū)域環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃及協(xié)議中，仍沒(méi)有涉及與生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的內(nèi)容。而在部分涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)奈募?，?duì)于構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償制度也顯得“小心翼翼”。如從《渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》《廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)規(guī)劃》等文件的用語(yǔ)來(lái)看，在有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定之前，都加上了“探索建立”、“嘗試建立”、“加快建立”等，從而對(duì)生態(tài)補(bǔ)償作了一定的限制。這不僅表明了地方政府對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償還持有一定程度上的保留，也導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行仍處于不確定的狀態(tài)之中。因此，現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償往往還表現(xiàn)出一定的試驗(yàn)性質(zhì)，甚至是“紙上談兵”，難以落地。這種情況也在實(shí)踐中得到了反映——如至今為止，廣佛肇三地仍未出現(xiàn)有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐案例。
第二，跨界污染治理中生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪m用存在局限。在我國(guó)，1998年修訂通過(guò)的《森林法》首次在法律條文中提及“生態(tài)補(bǔ)償”這一概念，并對(duì)“森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金”予以原則性的規(guī)定。因此，我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償主要在森林資源保護(hù)方面得到了較為廣泛的運(yùn)用。例如，自1998年以來(lái)，國(guó)家啟動(dòng)了天然林資源保護(hù)工程、退耕還林工程、森林生態(tài)效益補(bǔ)償和生態(tài)轉(zhuǎn)移支付等多項(xiàng)森林生態(tài)補(bǔ)償工程。[3]森林生態(tài)補(bǔ)償之所以最早為法律肯定并得以實(shí)踐，不僅是由于我國(guó)自上世紀(jì)末起就面臨著嚴(yán)重的森林資源危機(jī)，也是由于森林資源可以通過(guò)覆蓋率的計(jì)算來(lái)得出較為量化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從而使生態(tài)補(bǔ)償具備了較強(qiáng)的可操性。此后，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑圏c(diǎn)逐漸擴(kuò)展至水資源的保護(hù)領(lǐng)域。但從實(shí)踐來(lái)看，流域跨界生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)進(jìn)入運(yùn)行軌道的實(shí)際上只占少數(shù)。而在大氣資源保護(hù)及其污染治理的生態(tài)補(bǔ)償方面，目前較為典型的只有山東省于2014年通過(guò)規(guī)范性文件《山東省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》的出臺(tái)，啟動(dòng)了其省內(nèi)跨市域間的大氣資源保護(hù)及其污染治理生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。除此以外，我國(guó)大氣資源保護(hù)及其污染治理的生態(tài)補(bǔ)償鮮有出現(xiàn)。可見(jiàn)，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪m用領(lǐng)域仍較窄，尤其在跨界污染治理的適用上表現(xiàn)出較大的局限性。
第三，跨界污染治理中生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)缺失。生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)設(shè)定是實(shí)施跨界污染治理中生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵膯?wèn)題。在我國(guó)，跨界污染治理中的生態(tài)補(bǔ)償之所以在實(shí)施過(guò)程中遇到較大的阻礙，并不一定是地方政府之間對(duì)生態(tài)補(bǔ)償行為本身存在爭(zhēng)議，而往往是由于對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)未能達(dá)成一致。為此，即使地方政府之間對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾赃_(dá)成了共識(shí)，也未必見(jiàn)得生態(tài)補(bǔ)償就一定能夠被最終落實(shí)。同時(shí)，主要通過(guò)縱向轉(zhuǎn)移支付所進(jìn)行的生態(tài)補(bǔ)償往往也存在標(biāo)準(zhǔn)偏低的情況。從實(shí)踐來(lái)看，一些由上級(jí)政府撥付的補(bǔ)償金并不能有效彌補(bǔ)下級(jí)政府在生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理等方面的支出，甚至存在下級(jí)政府為完成上級(jí)政府的任務(wù)而倒貼費(fèi)用的情況。而且，由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的缺失，上級(jí)政府對(duì)于各下級(jí)政府的生態(tài)補(bǔ)償金額也可能會(huì)出現(xiàn)各種不公平的情況。如自2000年起，浙江省開(kāi)化縣為維護(hù)錢江的水質(zhì)而放棄了大量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)，但在它為生態(tài)保護(hù)作出此種犧牲的情況下，卻遲遲未能從上級(jí)政府得到相當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，而這種情況一直延續(xù)至2008年浙江省全面啟動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償后才有所緩解。盡管從當(dāng)前的補(bǔ)償情況來(lái)看，已基本實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的平衡，但由于開(kāi)化縣較早即開(kāi)始實(shí)施生態(tài)保護(hù)，為此，開(kāi)化縣有關(guān)人員認(rèn)為，他們先前的付出實(shí)際上仍難以得到充分的補(bǔ)償。[4]
第四，跨界污染治理中生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞絾我?。從縱向轉(zhuǎn)移支付與橫向轉(zhuǎn)移支付兩者的實(shí)際運(yùn)用來(lái)看，縱向轉(zhuǎn)移支付仍是我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕绞?。這造成了地方政府在跨界污染治理中實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性并不高，它們更多地為應(yīng)付上級(jí)政府的要求而啟動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償，且在生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹Ц斗矫嬉哺蕾嚿霞?jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，而對(duì)平行地方政府的橫向轉(zhuǎn)移支付缺乏信心。在生態(tài)補(bǔ)償金的籌措方面，現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償金基本來(lái)源于國(guó)家財(cái)政與地方財(cái)政的支出。這在一定程度上加重了國(guó)家財(cái)政與地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)，也使得跨界污染治理中的生態(tài)補(bǔ)償往往由于財(cái)政資金的緊缺而難以落實(shí)。此外，當(dāng)前跨界污染治理中的生態(tài)補(bǔ)償基本都通過(guò)支付補(bǔ)償金的方式進(jìn)行，但較少考慮其他可行的實(shí)現(xiàn)方式。
五、跨界污染治理中生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫韧晟?/h2>
現(xiàn)階段，我國(guó)跨界污染治理中生態(tài)補(bǔ)償所存在的種種不足，究其原因在于生態(tài)補(bǔ)償仍缺乏足夠的制度支撐與保障。因此，有必要從以下四個(gè)方面來(lái)推動(dòng)跨界污染治理中生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫韧晟啤?/p>
第一，立足于法律完善我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻攲又贫仍O(shè)計(jì)。當(dāng)前我國(guó)跨界污染治理中的生態(tài)補(bǔ)償所表現(xiàn)出來(lái)的實(shí)踐局限，很大程度上反映了政策制度在推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償方面的乏力狀況。政策與法律作為我國(guó)最為重要的兩種正式制度安排，兩者在實(shí)踐中都對(duì)跨界污染治理中的生態(tài)補(bǔ)償具有規(guī)范作用，且當(dāng)前跨界污染治理中的生態(tài)補(bǔ)償更多地是在政策措施引導(dǎo)下得以實(shí)施。然而，由于政策自身所具有的短期性[5]，使其在穩(wěn)定性與權(quán)威性等方面具有一定的欠缺，容易導(dǎo)致地方政府在生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施上搖擺不定。這也在客觀上造成了生態(tài)補(bǔ)償難以在跨界污染治理的過(guò)程中得到進(jìn)一步推行。而且，“在依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的今天，法律應(yīng)該是最主要的社會(huì)控制手段?！盵6]對(duì)于跨界污染治理中的生態(tài)補(bǔ)償而言，亦是如此，尤其須通過(guò)法律建立起生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻攲又贫仍O(shè)計(jì)。即使《生態(tài)補(bǔ)償條例》的出臺(tái)進(jìn)程正在加快，但由于它是由國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，效力低于法律，因而難以對(duì)當(dāng)前分散在一些法律中的生態(tài)補(bǔ)償規(guī)范予以統(tǒng)一規(guī)范。為此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，還是有必要通過(guò)修改《環(huán)境保護(hù)法》或制定專門(mén)的《生態(tài)補(bǔ)償法》，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度予以法律上的規(guī)定。這一方面有助于改變由政策主導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀，另一方面有助于對(duì)不同法律法規(guī)中有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)范進(jìn)行“統(tǒng)領(lǐng)”，從而形成一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一、完備的生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)范體系。以此為基礎(chǔ)，跨界污染治理中生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪m用也必將得到有效的推進(jìn)。
第二，拓寬生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪m用范圍和實(shí)踐領(lǐng)域。首先，應(yīng)當(dāng)在完善我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償頂層制度設(shè)計(jì)的過(guò)程中，即通過(guò)《環(huán)境保護(hù)法》的修改或《生態(tài)補(bǔ)償法》的制定，明確將區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償或跨界污染治理中的生態(tài)補(bǔ)償作為我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)念愋椭?。同時(shí)，由于我國(guó)當(dāng)前最為嚴(yán)重的跨界污染主要集中在跨界水污染和跨界大氣污染兩個(gè)方面，因而當(dāng)務(wù)之急即是在跨界水污染、跨界大氣污染及其治理領(lǐng)域中適用生態(tài)補(bǔ)償。為此，應(yīng)當(dāng)在相關(guān)的單行法律、行政法規(guī)以及地方立法中進(jìn)一步對(duì)跨界水污染治理、跨界大氣污染治理中的生態(tài)補(bǔ)償作出細(xì)化規(guī)定，從而借助于國(guó)家立法將我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪m用范圍拓寬至跨界污染治理的關(guān)鍵領(lǐng)域。這能夠通過(guò)國(guó)家立法的引領(lǐng)作用，使地方政府在跨界污染治理中生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施上獲得必要的依據(jù)，以推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償在跨界污染治理中的實(shí)踐領(lǐng)域。
第三，合理構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是指補(bǔ)償時(shí)據(jù)以參照的條件。[7]對(duì)于跨界污染治理中的生態(tài)補(bǔ)償而言，應(yīng)當(dāng)從以下四個(gè)方面考慮生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)設(shè)定問(wèn)題：一是為保護(hù)生態(tài)環(huán)境或治理環(huán)境污染所發(fā)生的直接投入；二是為保護(hù)生態(tài)環(huán)境所放棄的預(yù)期利益，此即為保護(hù)生態(tài)環(huán)境所付出的機(jī)會(huì)成本；三是環(huán)境污染所造成的損失，它不僅包括直接的經(jīng)濟(jì)損失，也包括各種可折算成貨幣形式的其他損失，而且還包括由此所產(chǎn)生的機(jī)會(huì)成本；四是保護(hù)生態(tài)環(huán)境所形成的生態(tài)價(jià)值，即某一地區(qū)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行為對(duì)于區(qū)域整體生態(tài)環(huán)境所產(chǎn)生的價(jià)值。在這些補(bǔ)償項(xiàng)目中，部分是量化的貨幣指標(biāo)，而部分則是較為抽象的價(jià)值范疇。因此，對(duì)于前者，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照實(shí)際的資金支出進(jìn)行補(bǔ)償；而對(duì)于后者，盡管難以簡(jiǎn)單地將其換算成為精確的貨幣數(shù)值，但也可以借助于相關(guān)的調(diào)查與評(píng)估，得出一個(gè)大致的補(bǔ)償金額。而且，在通過(guò)縱向轉(zhuǎn)移支付對(duì)此進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，可適當(dāng)提高補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，以對(duì)各地區(qū)保護(hù)環(huán)境的行為予以鼓勵(lì)；而在通過(guò)橫向轉(zhuǎn)移支付中，則可由各地方政府在評(píng)估金額的基礎(chǔ)上進(jìn)一步對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出更為細(xì)致的約定。
第四，充實(shí)和豐富生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞?。生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)建立國(guó)家、地方、區(qū)域、行業(yè)多層次的補(bǔ)償系統(tǒng)，實(shí)行政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與的多樣化生態(tài)補(bǔ)償方式。[8]首先，要提高各地方政府對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)識(shí)，促進(jìn)它們?cè)谏鷳B(tài)補(bǔ)償方面的協(xié)商，從而加強(qiáng)橫向轉(zhuǎn)移支付在生態(tài)補(bǔ)償中的運(yùn)用。其次，可借助于市場(chǎng)機(jī)制的引入，從而通過(guò)設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償基金、向社會(huì)發(fā)行生態(tài)補(bǔ)償債券或彩票、實(shí)施BOT融資方式[9]等，豐富籌措生態(tài)補(bǔ)償資金的手段，以減輕各級(jí)政府財(cái)政在生態(tài)補(bǔ)償方面的壓力。最后，應(yīng)積極推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償由補(bǔ)償金支付的單一化方式向多元化方式發(fā)展，如可通過(guò)由各地方政府共建環(huán)境污染治理項(xiàng)目、由受益地區(qū)向生態(tài)保護(hù)地區(qū)公民提供就業(yè)機(jī)會(huì)等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償。
[1]何聰.全國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)3年 新安江清了、凈了、美了[EB/OL]. http://www.ah.xinhuanet.com/2014-12/12/c_1113622713.htm，2016-10-14.
[2]汪漪.河南千萬(wàn)立方污水污染安徽渦河[EB/OL].http://news.wehefei.com/html/201304/01195035632.html，2016-10-14.
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[4]呂明合.保住“一江清水”，換來(lái)貧窮落后？[EB/OL].http://www.infzm.com/content/37238，2016-10-14.
[5]孫浩康. 中國(guó)區(qū)域政策法制化研究 [M]. 北京：華夏出版社，2013.
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[8]李靜云，王世進(jìn). 生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制研究 [[J]. 河北法學(xué)，2007，(6)：112.
[9]曹明德. 森林資源生態(tài)效益補(bǔ)償制度簡(jiǎn)論 [J]. 政法論壇，2005，(1)：137.
責(zé)任編輯：韓 靜
On the Ecological Compensation and Its System Improvement in Governance of Transboundary Pollution
Huang Zhe
(Center of Rule of Law for Regional Integration, Guangdong University of Foreign Studies, Guangzhou 510420, China)
The issue of public interest generates ecological compensation in the governance of transboundary pollution. The ecological compensation in governance of transboundary pollution is an important guarantee in propelling the governance of transboundary pollution. The guiding principles would be an organic combination of “fair shouldering, profit & loss balancing, legal compensation and protocol compensation“. Recent years have witnessed the fast development in the ecological compensation in the governance of transboundary pollution. Nevertheless, the arising problems cannot be neglected. For instance, the application of ecological compensation is limited and monotonic, while still staying in the status of discussion and missing the standardization of the ecological compensation. Therefore, the system of ecological compensation should be improved from the top by law-making. Moreover, it is also important to broadening the application and practice of ecological compensation, constructing the standardization of ecological compensation, enriching the approaches of ecological compensation, in order to improve the practice and development of ecological compensation in the governance of transboundary pollution.
governance of transboundary pollution; interests relationship; ecological compensation; system improvement
2016-10-08< class="content">基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中府際合作的軟法治理研究”(16AFX007)；國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“區(qū)域府際合作治理的行政法問(wèn)題研究”(14BFX036)
國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中府際合作的軟法治理研究”(16AFX007)；國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“區(qū)域府際合作治理的行政法問(wèn)題研究”(14BFX036)< class="content">作者簡(jiǎn)介：黃喆(1986-)，男，廣東湛江人，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)區(qū)域一體化法治研究中心助理研究員，法學(xué)博士，從事行政法學(xué)、區(qū)域法治、地方立法研究。
黃喆(1986-)，男，廣東湛江人，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)區(qū)域一體化法治研究中心助理研究員，法學(xué)博士，從事行政法學(xué)、區(qū)域法治、地方立法研究。
D912.6
A
1009-3745(2016)06-0020-06
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