■ 王利群/海 軍/張德平/李德重

（1.內蒙古大學環(huán)境與資源學院，呼和浩特 010021；2.呼倫貝爾市國土資源局，內蒙古 呼倫貝爾 021000；3.呼倫貝爾市國土資源信息中心，內蒙古 呼倫貝爾 021000；4.內蒙古自治區(qū)國土資源廳，呼和浩特 010021）

土地調查工作方法、經驗及成果應用研究
——以呼倫貝爾市第二次土地調查工作為例

■ 王利群1,2/海 軍3/張德平2/李德重4

（1.內蒙古大學環(huán)境與資源學院，呼和浩特 010021；2.呼倫貝爾市國土資源局，內蒙古 呼倫貝爾 021000；3.呼倫貝爾市國土資源信息中心，內蒙古 呼倫貝爾 021000；4.內蒙古自治區(qū)國土資源廳，呼和浩特 010021）

呼倫貝爾市第二次土地調查2006年啟動、2009年底完成。主要調查了城鎮(zhèn)土地、基本農田、土地權屬等內容，并建立土地利用數據庫，目前調查成果已提供社會廣泛應用。主要經驗：①地方政府重視、組織領導有力、經費保障到位、統(tǒng)籌安排是關鍵；②從實際出發(fā)，確保數據質量和真實性是成果的生命線。③深入細致的調查權屬是核心。④狠抓人才培養(yǎng)和成果應用是土地調查成果生命力的重要保障。對再次開展土地調查的建議：①應該多部門聯動，全面提高土地調查的綜合水平；②城鎮(zhèn)土地調查，應該進一步細化各宗地內的利用現狀調查；③基礎數據源多元化,并改進和提高影像糾正技術、保證幾何精度；④防止重復調查與投入；⑤狠抓人才培養(yǎng)和成果應用。

土地調查；組織實施；指標法；成果；應用；呼倫貝爾

土地調查是《土地管理法》規(guī)定的一項基本制度。準確的土地基礎數據，是制定科學合理的土地政策、確保國民經濟持續(xù)、協調發(fā)展的重要基礎[1]。

按照國家、自治區(qū)安排，呼倫貝爾市第二次土地調查是由呼倫貝爾市人民政府統(tǒng)一部署，從2006年起歷時四年完成的一項重大國情國力調查，目標是全面查清土地利用狀況，掌握真實的土地基礎數據，并對調查成果實行信息化管理，建立和完善土地調查制度、登記制度，完成土地資源信息的社會化服務，滿足經濟社會發(fā)展、土地宏觀調控及國土資源管理的需求。

1 工作概況

呼倫貝爾市第二次土地調查工作面積25.28萬km2。呼倫貝爾市人民政府統(tǒng)籌部署、穩(wěn)步推進、措施有力，保障本次土地調查工作任務圓滿完成。

1.1 調查主要任務

呼倫貝爾市第二次土地調查范圍為全市所轄13個旗（市、區(qū)）。按調查總體要求分為農村土地調查、縣級轄區(qū)中心城鎮(zhèn)地籍調查、其他建制鎮(zhèn)地籍調查和村屯地籍調查等。

農村土地調查全部采用高分辨率遙感影像作為調查工作底圖。其中，除額爾古納市北部、根河市全部和鄂倫春自治旗北部林區(qū)為1∶50000比例尺外，其余全部為1∶10000比例尺進行調查。

城鎮(zhèn)地籍調查范圍為13個旗（市、區(qū)）的中心城鎮(zhèn)，建成區(qū)面積323.01km2，開展1∶500比例尺地籍調查，查清每宗土地的位置、權屬、用途、面積等利用狀況。

1.2 土地調查內容

按照國家和自治區(qū)有關要求，呼倫貝爾市第二次土地調查工作內容如下：一是制訂實施方案、技術方案，開展輿論宣傳等前期準備工作；二是收集歷史土地調查資料、接收DOM高分辨率遙感影像資料、制作外業(yè)調查底圖；三是開展農村土地調查、城鎮(zhèn)土地調查、基本農田調查、專項用地統(tǒng)計調查；四是在國家安排任務的基礎上，開展各旗市中心城鎮(zhèn)以外的全部建制鎮(zhèn)、村屯地籍調查，實現地籍調查全覆蓋；五是建立土地調查數據庫；六是開展調查成果匯總、質量檢查及驗收；七是調查成果核查確認；八是工作總結和成果上報。

2 呼倫貝爾市第二次土地調查組織實施方法

創(chuàng)新思維方式，采取多種工作措施和技術方法，保障工作穩(wěn)步開展。

(1)加強組織領導、成立機構，明確責任、簽訂目標責任書。呼倫貝爾市成立了政府主管市長任組長、相關部門為成員的領導小組，負責工作組織、協調，并在國土資源局設立領導小組辦公室，配備專（兼）職人員開展工作。市政府召開專題會議動員、部署工作，明確責任、簽訂第二次土地調查目標責任書。按照國家、自治區(qū)整體要求，充分結合實際，制定切實可行的工作實施方案，并確立在完成國家調查任務的基礎上，于2012年底前達到城鎮(zhèn)村地籍調查全覆蓋的工作目標。

(2)試點引路、統(tǒng)籌安排，同步扎實推進農村與城鎮(zhèn)土地調查。鄂溫克族自治旗于2007年初開展更新調查，正值國家部署開展第二次全國土地調查之際，因此將該旗作為試點，全部采用第二次土地調查技術規(guī)程、標準開展調查工作，總結經驗、廣泛推廣（鄂溫克族自治旗第二次土地調查個案總結)。鑒于全市城鎮(zhèn)初始和變更地籍調查的基礎較好，已有12個旗（市、區(qū)）中心城鎮(zhèn)開展變更調查并建立地籍管理信息系統(tǒng)，且75%以上的建制鎮(zhèn)開展了城鎮(zhèn)初始地籍調查、部分旗（市）開展了村屯地籍調查的實際情況，決定城鎮(zhèn)村土地調查與農村土地調查同步開展，在完成國家調查任務的基礎上，于2012年底前完成轄區(qū)內全部城鎮(zhèn)村地籍調查工作，建立地籍管理信息系統(tǒng)。同時，確立額爾古納市作為城鎮(zhèn)村土地調查工作試點。

(3)建立健全工作制度，及時掌控工作進度，放眼全局、針對地域特點提供檢查指導。先后制定了工作進度定期報告制度、工作進展情況通報和農村土地調查項目進度與成果質量承諾制度、調查項目組織實施管理機構制度、調查成果應用人才培養(yǎng)制度等。其中的第二次土地調查項目進度和成果質量承諾制度得到了內蒙古自治區(qū)國土資源廳的認可，在全區(qū)范圍內推廣?；谕恋卣{查工作服務于國土資源管理、服務于全市經濟社會發(fā)展的考慮，要求各地必須具有全局眼光，堅持生態(tài)保護原則，從草原區(qū)、森林區(qū)的實際出發(fā)，從呼倫貝爾生態(tài)保護需要出發(fā)，探索草原森林區(qū)生態(tài)保護的土地調查和宏觀管理之路，統(tǒng)籌安排調查工作。全市總體重點突出為加強生態(tài)保護、促進城市化發(fā)展和推進工業(yè)化做好準備，并結合實際有針對性的對各地提供指導：在生態(tài)保護的前提下，海拉爾區(qū)、滿洲里市重點為建設人居環(huán)境良好的中心城區(qū)做出準備，草原區(qū)重點為草原可持續(xù)利用做出安排，林區(qū)重點為收縮戰(zhàn)略提供服務，大興安嶺嶺東旗市重點為規(guī)模化、高質量農業(yè)發(fā)展提供基礎。

(4)高度重視調查成果質量、力保真實可靠，發(fā)現問題及時糾正、突出問題及時報告。真實性是土地調查的生命。為確保本次調查成果既符合國家基本要求，又具有地方特點、滿足地方實際工作需要，始終強調成果的真實可靠性，力求獲得最接近實際情況的調查數據，為宏觀決策提供真實、可靠依據。嚴格要求各旗（市、區(qū)）全面開展調查成果自查，100%“逐圖幅、逐圖斑、逐宗地”，且成果要經過局內會審、土地調查領導小組審查、地方人民政府審核并由主要負責人簽署意見后，方可上報。出臺了土地調查成果檢查和報送規(guī)范性要求，保證成果完整規(guī)范。認真開展數據質量檢查，在自治區(qū)首家全部通過數據質量監(jiān)理。及時開展農村土地調查數據庫成果清理，對建設用地的圖斑劃定和地類定性不準確、風景名勝及特殊用地以權屬范圍劃定建設用地范圍、采礦用地依據采礦許可證（或探礦權證）調查上圖等做法及時糾正。工作中的突出問題，發(fā)現后及時向土地調查領導小組和市政府主要領導報告，特別是對于耕地數量增加較大的問題，認真分析、研究并提出對策，為領導決策提供依據。

(5)開展廣泛宣傳，注重人才培養(yǎng)，加強土地調查業(yè)務培訓。對第二次土地調查的意義、目標、任務、調查方法和政府、公民的權利、責任、義務，通過電視、廣播、報紙等媒體進行廣泛宣傳。累計發(fā)布第二次全市土地調查工作動態(tài)57期，呼倫貝爾日報制作宣傳專版1塊。工作伊始就把調查成果應用人才培養(yǎng)作為一項重要任務，著眼點是為成果承接和后續(xù)應用做好準備，建立調查成果應用人才培養(yǎng)制度，要求各地至少培養(yǎng)兩名以上成果應用骨干力量，全程參與二次土地調查各項工作。目前，調查工作培養(yǎng)的人員已經成長為各自單位的骨干技術力量。先后舉辦培訓班4期，累計培訓工作和技術人員245人次。

3 主要成果及應用

通過開展第二次土地調查，全面獲得了覆蓋呼倫貝爾全市的土地利用現狀信息和集體土地所有權登記信息，形成了一系列的土地調查成果。其中，主要包括：數據成果、圖件成果、相關文字成果和土地數據庫成果等相關成果。

3.1 主要成果

(1)數據成果：①DOM高分辨率遙感影像數據資料；②外業(yè)調查底圖數據；③各級行政區(qū)農村土地調查數據；④各級行政區(qū)各類土地面積數據；⑤各級行政區(qū)基本農田面積數據；⑥各級行政區(qū)城鎮(zhèn)土地利用分類面積數據；⑦各級行政區(qū)各類土地的權屬信息數據；⑧專項用地統(tǒng)計調查數據；⑨各旗市中心城鎮(zhèn)以外的建制鎮(zhèn)、村屯地籍調查數據。

(2)圖件成果：①土地利用現狀圖件；②基本農田分布圖件；③城鎮(zhèn)村土地利用現狀（地籍調查）圖件；④土地權屬界線圖件；⑤第二次土地調查圖集。

(3)文字成果：①各級第二次土地調查工作報告；②各級第二次土地調查技術報告；③各級第二次土地調查成果分析報告；④各級基本農田狀況分析報告；⑤各旗（市、區(qū)）城鎮(zhèn)土地利用狀況分析報告。

(4)數據庫成果。形成集土地調查數據、圖件和文字等成果內容為一體的土地調查數據庫。其中主要包括：①各級土地利用數據庫；②各級土地權屬數據庫；③各級多源、多分辨率遙感影像數據庫；④各級基本農田數據庫；⑤各旗（市、區(qū)）城鎮(zhèn)地籍管理信息系統(tǒng)。

3.2 成果應用

按照第二次土地調查成果服務社會經濟發(fā)展和提供國民經濟各部門、各行業(yè)廣泛應用的初衷，積極籌劃調查成果社會應用的辦法和制度的研究制訂。目前，呼倫貝爾市第二次土地成果已應用于社會多個領域：①制定國民經濟發(fā)展規(guī)劃的主要依據之一；②國土資源領域的新一輪土地利用總體規(guī)劃編制、土地確權登記發(fā)證、勘測定界、年度土地利用變更調查[2]、土地衛(wèi)片執(zhí)法、高標準基本農田建設、土地征收、土地交易，建設用地集約節(jié)約利用評價；③城市規(guī)劃、管網規(guī)劃；④交通規(guī)劃與公路鐵路項目建設；⑤水利規(guī)劃、節(jié)水灌溉發(fā)展規(guī)劃；⑥電網現狀調查及規(guī)劃編制；⑦農村牧區(qū)耕地和草場承包經營權確權；⑧農林牧水建項目、土地復墾整理開發(fā)利用、氣象災害的防治；⑨公共安全管理中的基礎數據平臺；⑩邊境管理； 信息共享及社會化服務； 國土資源“十三五”規(guī)劃編制。

此外，正在建設的“數字呼倫貝爾”和國土資源“一張圖”也采用第二次土地調查成果作為基礎數據平臺。

4 主要經驗

(1)地方政府重視、組織領導有力、經費保障到位、工作統(tǒng)籌安排，是調查工作任務完成的關鍵。本次調查中，呼倫貝爾市及各旗（市、區(qū)）人民政府高度重視、組織領導有力，在地方財力不足的情況下保證調查工作經費及時到位，且得到了自治區(qū)的財力支持，為工作圓滿完成提供了保障。農村和城鎮(zhèn)土地調查統(tǒng)籌安排、共同推進工作方法，各方面團結一致，充分發(fā)揮主觀能動性，克服氣候嚴寒、地理條件復雜等各項困難，創(chuàng)造性、超常規(guī)開展工作，保證了工作任務的按時完成。

(2)從實際出發(fā)，確保數據質量和真實性是土地調查工作成果的生命線。呼倫貝爾市始終以保障調查成果真實、可靠為出發(fā)點開展各項工作，切實從當地實際情況出發(fā)，嚴格執(zhí)行調查規(guī)程和各項技術規(guī)定，以承諾制保證工作進度和質量，以會審審查制度規(guī)范成果報送，保證了調查成果的真實性和可靠性。

(3)深入細致的調查權屬是核心。權屬是土地管理工作的核心內容，權屬調查也是第二次土地調查的核心工作任務之一[3]。呼倫貝爾市以國有土地為主，少量的集體所有土地權屬來源證據不足，僅有文獻記載存在集體土地，但土改時未發(fā)放土地證書，而且目前新發(fā)生的耕地開墾和“拱地邊、擴地頭”導致耕地大幅度增長，更加難以落實集體所有土地地塊，集體土地確權工作難以開展。且林草矛盾、林農矛盾導致本次調查過程中的權屬調查工作難以深入。

(4)狠抓人才培養(yǎng)和調查成果應用是土地調查成果生命力的重要保障。本次調查廣泛采用現代化技術手段，成果應用價值巨大。獲得高質量成果以確保調查成果的社會廣泛應用，賦予其強大的生命力，是本次調查工作的著眼點。而人才培養(yǎng)則是保證上述目標實現的關鍵。為此，抓好人才培養(yǎng)和成果應用，是當前乃至今后重要的、長期的工作任務。

5 土地調查工作技術方法改進研究

呼倫貝爾市第二次土地調查積累了寶貴的經驗。對于下一次土地調查，我們建議：

(1)再次開展土地調查，應該多部門聯動，全面提高土地調查的綜合水平。第二次土地調查成果本身的質量，加之逐年開展的變更調查，基本能夠反映實時的土地利用現狀信息。再次開展土地調查，現狀、權屬已不再是難點，而是應該下大力氣，各部門、各行業(yè)聯合開展一次全面細致的調查工作，統(tǒng)一土地分類標準，高度融合農、林、牧、水乃至各行業(yè)、各部門的綜合信息，最終形成集合土地利用信息、權屬、土壤調查和分析、土地適宜性調查評價、水文地質條件、國情地理調查、農牧業(yè)普查等各類信息的綜合調查成果，實現社會廣泛應用的目標。

(2)城鎮(zhèn)土地調查，應該進一步細化各宗地內的利用現狀調查，有條件的地區(qū)可以調查至每戶房屋的權屬和用途，為進一步深化不動產統(tǒng)一登記制度及制訂和實施相關稅收政策打下堅實的基礎。

(3)基礎數據源多元化，并改進和提高影像糾正技術、保證幾何精度。

(4)降低成本，防止重復調查與投入。

(5)狠抓人才培養(yǎng)和成果應用。

[1]李德重,張德平.呼倫貝爾市土地調查工作的回顧和展望[J].西部資源,2005(6):22-23.

[2]韓桂梅.土地利用現狀變更調查方法研究[D].晉中：山西農業(yè)大學，2004.

[3]史建青,馮紹國.第二次土地調查成果應用策略研究[J].淮海工學院學報（自然科學版）,2011(S1):12-14.

[4]呂長廣.航測技術在土地調查工作中的應用研究[J].山東國土資源,2007,23(12):1-2.

Research on Method, Experience and Application of Land Survey—A Case Study ofThe second round land survey in Hulunbuir

WANG Liqun1,2, HAI Jun3,ZHANG Deping2, LI Dezhong4
(1.College of Enuironment and Resources, Iner Mongolia University, Huhhot, 010021,China; 2.Land and Resources of Hulunbuir,Hulunbuir Inner Mongolia 021000, China; 3.Information Center of Land and Resources of Hulunbuir, Hulunbuir Inner Mongolia 021000, China; 4.Department of Land and Resources of Inner Mongolia, Hulunbuir Inner Mongolia, Huhhot 010020, China))

The second round land survey in Hulunbuir launched in 2006 and completed in late 2009. The main survey area are consisted of urban land, basic farmland, land tenure and other content, and established a land use database, currently the survey results have provided a wide range of social applications. The main experience are as follows: Firstly, local government should attach great attention to this work and have a strong organization and leadership, to ensure funding in place, in which the overall arrangement is the key; Secondly, to ensure the quality and authenticity of data in reality, which is the lifeblood of the outcome; Thirdly, the thorough and meticulous investigation of land tenure is the core; Fourthly, pay close attention to personnel training and application of the results is an important guarantee for land survey results of vitality. There’re some recommendations for carrying out land survey again in future: Firstly, we should have the multi-sectoral linkage, to improve the overall level of land survey; Secondly, urban land survey should further refne the list of land use status within the survey; Thirdly, we should make the underlying data source diversity, and to improve and enhance image correction techniques, to ensure the geometric accuracy; Fourthly, we should prevent duplicate investigations and investment; Fifthly, we should pay close attention to personnel training and application of the results.

land survey; organization and application; index method; application; Hulunbuir

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2016）05-0066-04

2016-03-01；

2016-04-28

王利群（1981-），男，內蒙古自治區(qū)寧城縣人，呼倫貝爾市國土資源局科長，內蒙古大學環(huán)境與資源學院碩士研究生，主要從事環(huán)境工程和國土資源管理相關研究工作。