■ 蘇軼娜/王海平

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

俄羅斯自然資源管理體制及其啟示

■ 蘇軼娜/王海平

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

俄羅斯的自然資源管理由自然資源與生態(tài)部、能源部、農(nóng)業(yè)部、經(jīng)濟發(fā)展部、建設(shè)與住房公共事務(wù)部等5個聯(lián)邦部級機構(gòu)負責(zé)實施，各聯(lián)邦部的職能分工和管理權(quán)限清晰明確。俄聯(lián)邦自然資源與生態(tài)部是涉及資源類型最多、管理范圍最廣的聯(lián)邦執(zhí)行機關(guān)，在行政地位與管理職責(zé)方面類似于中華人民共和國國土資源部的地位。研究俄聯(lián)邦自然資源與生態(tài)部的資源資產(chǎn)管理機制和資源與生態(tài)一體化管理機制，可以為我國的國土資源部管理體制改革提供借鑒，促進我國自然資源管理體制的深化和完善。

俄羅斯；自然資源；資源資產(chǎn)；資源與生態(tài)一體化；管理機制

1 俄羅斯自然資源管理機構(gòu)概述

俄羅斯對本國自然資源實行相對集中的分類、分部門管理，土地、農(nóng)用地、建筑用地、能源、礦產(chǎn)等資源被劃分成五種類別，分別歸屬經(jīng)濟發(fā)展部、農(nóng)業(yè)部、建設(shè)與住房公共事務(wù)部、能源部、自然資源與生態(tài)部等5個部級機關(guān)實施管理（表1）。

在5個部級管理機構(gòu)中，俄聯(lián)邦自然資源與生態(tài)部是涉及資源類型最多的管理機構(gòu)，在行政地位上類似于中華人民共和國國土資源部，在管理職責(zé)方面也最具典型性與代表性。分析研究俄羅斯自然資源與生態(tài)部在資源資產(chǎn)管理機制、生態(tài)環(huán)境管理機制運行的經(jīng)驗，對我國相關(guān)改革具有啟示和借鑒意義。

表1 俄羅斯自然資源管理機構(gòu)簡況

2 俄羅斯自然資源管理體制

2.1 機構(gòu)設(shè)置

俄聯(lián)邦自然資源與生態(tài)部是涉及自然資源管理職能范圍最廣的聯(lián)邦執(zhí)行機關(guān)，在其管理范圍內(nèi)，各種自然資源類型均有涉及。除其內(nèi)設(shè)的10個司以外，還包括5個聯(lián)邦級直屬機關(guān)（2個署、3個局），負責(zé)礦產(chǎn)資源、油氣地質(zhì)、水資源、森林資源、林用地、動物及其生存環(huán)境、水文氣象、生態(tài)監(jiān)督與監(jiān)測等自然資源領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)的法律法規(guī)制定、國家政策調(diào)整、政策實施監(jiān)督與評價。俄羅斯自然資源與生態(tài)部機構(gòu)設(shè)置情況見圖1。

圖1 俄羅斯自然資源與生態(tài)部機構(gòu)設(shè)置

2.2 職能分工

在職能分工方面，俄聯(lián)邦自然資源與生態(tài)部實行決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)相分離的機構(gòu)設(shè)置方式。自然資源與生態(tài)部作為俄聯(lián)邦政府的決策機關(guān)，進行自然資源領(lǐng)域內(nèi)國家政策、法律法規(guī)的制定與宏觀調(diào)控；3個聯(lián)邦局作為俄聯(lián)邦政府的執(zhí)行機關(guān)，是連接自然資源與生態(tài)部與地方單位協(xié)調(diào)工作的橋梁和政策實施主體，直接或通過聯(lián)邦局下屬單位、各地區(qū)資源管理機構(gòu)實現(xiàn)對全國自然資源的調(diào)控與管理；2個聯(lián)邦署作為俄聯(lián)邦政府的監(jiān)督機關(guān)，對自然資源利用與保護實施監(jiān)督管理，以保證資源的合理利用和可持續(xù)發(fā)展。在隸屬關(guān)系上，3個聯(lián)邦局和2個聯(lián)邦署之間是平級關(guān)系，他們都隸屬于自然資源與生態(tài)部的領(lǐng)導(dǎo)（圖1）。

3 資源資產(chǎn)管理機制

3.1 總體流程

資產(chǎn)是一種經(jīng)濟資源，它可以給企業(yè)帶來一定的經(jīng)濟利益。自然資源的開發(fā)和利用可以給資源利用者帶來經(jīng)濟效益，因此，自然資源作為一種資產(chǎn)已經(jīng)取得國際共識。自然資源資產(chǎn)管理是指自然資源管理部門作為自然資源國家所有權(quán)的代表，將自然資源的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給資源利用者，在從資源利用者一方獲取產(chǎn)權(quán)收益的同時，在資源開發(fā)過程中，實現(xiàn)宏觀調(diào)控與市場經(jīng)濟的有機結(jié)合，既要保障國家利益，又要遵循市場規(guī)則。

俄聯(lián)邦自然資源與生態(tài)部的3個司（地質(zhì)、礦產(chǎn)利用與國家政策司，水資源管理與國家政策司，森林資源管理與國家政策司）和3個局（俄聯(lián)邦地下資源利用局，俄聯(lián)邦水資源局，俄聯(lián)邦林業(yè)局）負責(zé)資源資產(chǎn)管理工作。在職能分工方面，俄聯(lián)邦地下資源利用局（以下簡稱“地下資源利用局”）在地質(zhì)、礦產(chǎn)利用與國家政策司的指導(dǎo)下負責(zé)地下資源資產(chǎn)管理[6]；俄聯(lián)邦水資源局在水資源管理與國家政策司的指導(dǎo)下負責(zé)水資源資產(chǎn)管理；俄聯(lián)邦林業(yè)局在森林資源管理與國家政策司的指導(dǎo)下負責(zé)森林資源資產(chǎn)管理。上述3個聯(lián)邦局作為聯(lián)邦資產(chǎn)所有者代表，通過招標(biāo)、拍賣兩種方式，將資源使用權(quán)轉(zhuǎn)給資源利用者，并定期從資源利用者一方獲取產(chǎn)權(quán)收益，實現(xiàn)了資源向資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化。下面，以地下資源利用局為例，分析俄羅斯的資源資產(chǎn)管理機制。

3.2 地下資源利用局的資源資產(chǎn)管理

地下資源利用局代表俄聯(lián)邦以資源所有者身份全權(quán)行使權(quán)利，其中包括對其下屬單位（聯(lián)邦主體1聯(lián)邦主體，指俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)的行政區(qū)域單位，包括22個共和國（克里米亞計算在內(nèi)）、49個州、6個邊疆區(qū)、10個自治區(qū)、1個自治州等88個聯(lián)邦主體。的資源管理機構(gòu)、單一制聯(lián)邦所有企業(yè)）所擁有的資源所有權(quán)的管理。地下資源利用局同各聯(lián)邦主體的資源管理機構(gòu)一起對地下資源資產(chǎn)進行管理，通過招標(biāo)或拍賣的途徑將相應(yīng)資源地塊的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給資源利用者，招標(biāo)或拍賣的結(jié)果由自然資源部、地下資源利用局、相關(guān)聯(lián)邦主體的資源管理機構(gòu)共同決定。資源利用者在獲得資源使用權(quán)之后，由地下資源利用局負責(zé)頒發(fā)《地下資源使用許可證》，并定期收取法律規(guī)定的地下資源使用費。地下資源使用費的費率根據(jù)資源所處地塊（大陸架區(qū)域、經(jīng)濟特區(qū)、俄聯(lián)邦境外但歸俄司法管轄的區(qū)域、外國租賃區(qū)、國際利用區(qū)）不同而各有差異，具體依據(jù)《俄聯(lián)邦地下資源法》的相關(guān)規(guī)定收取。

《俄聯(lián)邦地下資源法》[7]第1.2條款規(guī)定，俄羅斯境內(nèi)所有地下資源均為國家所有。第39條款規(guī)定，已獲得《地下資源利用許可證》的地下資源利用者，除了交納各種規(guī)定稅費之外，還需要定期向國家資源管理機構(gòu)交納地下資源使用費。第43條款規(guī)定，根據(jù)經(jīng)濟地理條件、資源地塊面積、使用期限、礦產(chǎn)種類地質(zhì)調(diào)查程度、風(fēng)險程度等因素的不同，地下資源使用費的收費金額也有差別（表2），國家資源管理機構(gòu)將收繳的地下資源使用費以資金的形式納入聯(lián)邦、聯(lián)邦主體和地方財政。

表2 地下資源使用費一覽表

4 資源與生態(tài)環(huán)境一體化管理機制

4.1 總體流程

生態(tài)環(huán)境監(jiān)督指對自然資源賴以存在的自然環(huán)境或資源開發(fā)和利用過程中的環(huán)境進行不間斷地監(jiān)測，防止因資源的開發(fā)與利用而造成的環(huán)境損害與毀滅，必要時要采取措施，限制或禁止資源開發(fā)，以恢復(fù)穩(wěn)定、平衡的生態(tài)環(huán)境。

俄聯(lián)邦自然資源與生態(tài)部的2個司（環(huán)境保護與國家政策司，水文氣象、環(huán)境監(jiān)測與國家政策司）和2個聯(lián)邦署（俄聯(lián)邦自然資源利用監(jiān)督署，俄聯(lián)邦水文氣象與環(huán)境監(jiān)測署）負責(zé)自然資源生態(tài)環(huán)境保護工作。在職能分工方面，俄聯(lián)邦自然資源利用監(jiān)督署（以下簡稱“自然資源監(jiān)督署”）在環(huán)境保護與國家政策司的指導(dǎo)下進行陸地、海洋、大陸架、經(jīng)濟特區(qū)、自然保護區(qū)等區(qū)域內(nèi)自然資源利用與保護的生態(tài)環(huán)境監(jiān)督[8]；俄聯(lián)邦水文氣象與環(huán)境監(jiān)測署在水文氣象、環(huán)境監(jiān)測與國家政策司的指導(dǎo)下進行水文氣象及其相關(guān)領(lǐng)域的環(huán)境污染監(jiān)測。上述2個聯(lián)邦署作為聯(lián)邦資源生態(tài)環(huán)境管理者的代表，嚴(yán)格依據(jù)各項聯(lián)邦法律、政府決議、政府命令、管理機構(gòu)指令等法律法規(guī)履行各自工作職責(zé)，建立了較為完善的環(huán)境影響評價、生態(tài)許可、生態(tài)監(jiān)察等生態(tài)環(huán)境管理機制。下面，以自然資源監(jiān)督署為例，分析俄羅斯的自然資源生態(tài)環(huán)境管理機制。

4.2 自然資源監(jiān)督署的生態(tài)環(huán)境監(jiān)督

自然資源監(jiān)督署作為聯(lián)邦執(zhí)行機關(guān)，對自然資源利用進行監(jiān)督，對自然環(huán)境加以保護，對廢物（放射性廢棄物除外）再利用施以號召，將防止環(huán)境惡化與毀壞、保證自然資源可持續(xù)利用、保障俄羅斯生態(tài)與經(jīng)濟安全作為戰(zhàn)略目標(biāo)。

自然資源監(jiān)督署在各聯(lián)邦主體區(qū)域內(nèi)都有其下屬的監(jiān)督機構(gòu)，依據(jù)各自然資源領(lǐng)域內(nèi)的聯(lián)邦法有針對性地開展監(jiān)督工作：地質(zhì)調(diào)查和地下資源合理利用的監(jiān)督（《俄聯(lián)邦地下資源法》）；國家土地監(jiān)督（《俄聯(lián)邦土地法典》）；水資源利用與保護監(jiān)督（《俄聯(lián)邦水法典》）；自然資源保護區(qū)內(nèi)森林保護監(jiān)督（《俄聯(lián)邦森林法典》）；動物保護監(jiān)督（《俄聯(lián)邦動物資源法》）；號召廢物再利用（《俄聯(lián)邦生產(chǎn)與消費廢物法》；大氣環(huán)境保護（《俄聯(lián)邦大氣保護法》）；海洋及領(lǐng)海的生態(tài)監(jiān)督（《俄聯(lián)邦內(nèi)海、領(lǐng)海與毗鄰區(qū)法》）；大陸架區(qū)域的生態(tài)監(jiān)督（《俄聯(lián)邦大陸架法》）。監(jiān)督對象既包括從事自然資源開發(fā)的法人及團體，也包括獨立的自然人。

除上述各個專項法律之外，自然資源監(jiān)督署及其下屬的各聯(lián)邦主體監(jiān)督機構(gòu)在整體工作開展過程中依據(jù)2002年1月10日發(fā)布的《俄聯(lián)邦環(huán)境保護法》履行監(jiān)督職責(zé)。《俄聯(lián)邦環(huán)境保護法》[9]第5條款、第6條款分別對自然資源監(jiān)督署、各聯(lián)邦主體監(jiān)督機構(gòu)的職權(quán)予以明確規(guī)定：聯(lián)邦執(zhí)行機關(guān)必須從整個國家層面制定并發(fā)布生態(tài)發(fā)展規(guī)劃，保障國家生態(tài)發(fā)展政策的順利執(zhí)行；各聯(lián)邦主體的環(huán)境保護機構(gòu)在國家環(huán)境保護要求與標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上制定各自的區(qū)域性政策，且區(qū)域性政策不得低于國家標(biāo)準(zhǔn)。第9條款對自然資源監(jiān)督署、各聯(lián)邦主體監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)限劃清界限：聯(lián)邦執(zhí)行機關(guān)分別同各個聯(lián)邦主體責(zé)任機構(gòu)簽署“環(huán)境保護移交協(xié)議”，對各方的權(quán)利和義務(wù)予以明確，且“協(xié)議”不得違背《俄聯(lián)邦憲法》的相關(guān)規(guī)定。第63條款和第65條款指出，自然資源監(jiān)督署及其下屬的各聯(lián)邦主體監(jiān)督機構(gòu)同時承擔(dān)國家生態(tài)監(jiān)測和國家生態(tài)監(jiān)督兩大職責(zé)：國家生態(tài)監(jiān)測的主要內(nèi)容是在統(tǒng)一國家生態(tài)監(jiān)測體系下建立觀測網(wǎng)絡(luò)和信息統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫；國家生態(tài)監(jiān)督的主要內(nèi)容是對土地、地下資源、地表水和地下水、森林和其他植物、動物和其他生物體、大氣層等自然資源的保護與合理利用進行監(jiān)督。

5 對我國的啟示與建議

中俄兩國同為新興經(jīng)濟體，同處于向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程之中，都將資源管理與生態(tài)環(huán)境治理作為經(jīng)濟發(fā)展和國家復(fù)興的重要任務(wù)之一。中俄兩國發(fā)展戰(zhàn)略的高度契合，使得雙方在自然資源領(lǐng)域的相關(guān)問題上可以相互學(xué)習(xí)與借鑒。俄羅斯自然資源管理體制遵循集中化、資產(chǎn)化、生態(tài)一體化的原則，自然資源與生態(tài)部與其直屬的聯(lián)邦局、聯(lián)邦署之間協(xié)同合作，實現(xiàn)了綜合管理與專業(yè)管理的有效銜接。我國的自然資源管理體制改革或許可以從俄羅斯的經(jīng)驗中得到啟示。

5.1 推進“部-局-署”三位一體的國土資源管理體制改革

俄聯(lián)邦自然資源與生態(tài)部管理體制的典型特征是，采用“部-局-署”三位一體的管理模式，對俄羅斯的礦產(chǎn)、水、森林、動物、水文氣象等自然資源進行集中化管理，在管理過程中實現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相互分離，聯(lián)邦部、聯(lián)邦局、聯(lián)邦署等管理部門之間既相互制約又相互協(xié)調(diào)，從而保障自然資源管理的宏觀性、可操作性和公正性。

自然資源管理可以在“部-局-署”的基本框架內(nèi)，重新尋求與建立自然資源決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)益運行機制[10]。我國國土資源部可以參考俄羅斯自然資源管理體制，實施資源管理體制改革：區(qū)分礦產(chǎn)資源所有權(quán)管理與行政監(jiān)督管理兩種政府職能；進一步強化政府宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理和資源環(huán)境保護職能；遵循自然資源整體性、系統(tǒng)性原則，堅持陸海統(tǒng)籌、地表與地下統(tǒng)籌、可再生與耗竭性自然資源統(tǒng)籌原則，強化資源綜合規(guī)劃、綜合調(diào)查評價、綜合開發(fā)、綜合整治和綜合監(jiān)管職能。

5.2 建立自然資源資產(chǎn)管理機制

俄羅斯針對資源資產(chǎn)管理進行過許多探索與嘗試，最終形成了目前的管理機制，聯(lián)邦局作為聯(lián)邦資源所有者的代表，對自然資源實行資產(chǎn)化管理，將資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給資源利用者，在對資源利用進行宏觀調(diào)控與指導(dǎo)的同時，定期獲取資源開發(fā)利用所得的合理收益，并將這部分資金納入中央財政，用于國家的資源勘查、環(huán)境保護等公益性事業(yè)。由此可見，俄羅斯自然資源管理是“以政府管理為主，市場管理為輔的資源、資產(chǎn)、資本的綜合管理模式”[11]。

我國國土資源部可以參考俄聯(lián)邦自然資源與生態(tài)部的資源資產(chǎn)管理機制，將資源資產(chǎn)管理落實到指定部門，工作內(nèi)容主要包括以下三方面：第一，提高資源開發(fā)利用的準(zhǔn)入條件，調(diào)高資質(zhì)、資金等方面的準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)格探礦權(quán)、采礦權(quán)許可證的發(fā)放管理，定期從資源利用者一方收取權(quán)利金，以實現(xiàn)維護國家合法權(quán)益與合理利用資源相統(tǒng)一的目的；第二，對權(quán)利金的使用作出合理規(guī)劃，如征收方式、中央與地方的分成、專項用途等內(nèi)容；第三，實施礦產(chǎn)資源稅費制度改革，將體現(xiàn)礦產(chǎn)資源所有者收益的礦業(yè)權(quán)使用費、礦業(yè)權(quán)價款、礦產(chǎn)資源補償費等稅費全部納入權(quán)利金范疇，由國土資源部代表國家進行征收，所得資金納入中央和地方財政。

5.3 建立資源與生態(tài)一體化管理機制

俄聯(lián)邦自然資源與生態(tài)部歷來重視自然資源利用與生態(tài)環(huán)境保護關(guān)系的協(xié)同管理，成立專門的聯(lián)邦署負責(zé)監(jiān)督工作。這種資源與生態(tài)一體化的管理機制符合國際發(fā)展趨勢，代表了世界上自然資源管理改革的主流發(fā)展方向。

2015年9月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《生態(tài)文明體制改革總體方案》，體現(xiàn)了國家對加快生態(tài)文明建設(shè)的重視。我國生態(tài)環(huán)境保護的主體責(zé)任在環(huán)境保護部，但是礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用與環(huán)境保護密切相關(guān)。我國國土資源部應(yīng)當(dāng)充分考慮資源利用和生態(tài)保護的整體性、關(guān)聯(lián)性，強化對資源生態(tài)環(huán)境的源頭保護，將資源利用監(jiān)督的責(zé)任落實到指定部門，專門針對土地、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中的生態(tài)問題進行規(guī)劃，制定政策，嚴(yán)格監(jiān)督，在國家統(tǒng)一戰(zhàn)略部署指導(dǎo)下，不斷探索，逐步建立完善的資源有償使用和生態(tài)合理補償?shù)墓芾頇C制。

[1]俄聯(lián)邦自然資源與生態(tài)部.機構(gòu)設(shè)置[EB/OL].（2015-11-16）[2016-01-06].http://www.mnr.gov.ru/mnr/ structure/.

[2]俄聯(lián)邦能源部.機構(gòu)設(shè)置[EB/OL].(2015-11-16)[2016-01-06].http://www.minenergo.gov.ru/aboutminen/ structure/.

[3]俄聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部.機構(gòu)設(shè)置[EB/OL].(2015-11-16)[2016-01-06].http://www.mcx.ru/navigation/docfeeder/ show/324.htm.

[4]俄聯(lián)邦經(jīng)濟發(fā)展部.機構(gòu)設(shè)置[EB/OL].(2015-11-16) [2016-01-06].http://economy.gov.ru/minec/about/ structure/.

[5]俄聯(lián)邦建設(shè)與住房公共事務(wù)部.機構(gòu)設(shè)置[EB/OL]. (2015-11-16)[2016-01-06].http://www.minstroyrf. ru/about/#departments.

[6]俄聯(lián)邦地下資源利用局.職能與權(quán)限[EB/OL].(2015-11-16)[2016-01-06].http://www.rosnedra.gov.ru/ page/11.html.

[7]俄羅斯聯(lián)邦政府.俄羅斯聯(lián)邦地下資源法[Z].莫斯科：俄羅斯聯(lián)邦政府，2015.

[8]俄聯(lián)邦自然資源利用監(jiān)督署.職能與權(quán)限[EB/OL]. (2015-11-16)[2016-01-06].http://rpn.gov.ru/ node/120.

[9]俄羅斯聯(lián)邦政府.俄聯(lián)邦環(huán)境保護法[Z].莫斯科：俄羅斯聯(lián)邦政府,2015.

[10]吳初國,霍雅勤,蘇軼娜,等.轉(zhuǎn)型中的俄羅斯自然資源管理兼與中國對比——訪俄見聞與思考[J].國土資源情報,2015(11):3-9.

[11]金璽,楊宗喜,張濤.聚焦俄羅斯礦業(yè)“三資”管理改革[J].國土資源,2015(7):53-55.

Natural Resources Management Systemin Russia and Its Implications

SU Yina, WANG Haiping
(Chinese Academy of Land &Resource Economics, Beijing 101149)

Natural resource management in Russia is comprised by the Ministry of Ecology and Natural Resources, Ministry of Energy, Ministry of Agriculture, Ministry of Economic Development, Construction and Housing Public Affairs and five other ministerial federal agencies. The responsibility, functionsand management authority of all these Federal Ministry is clear. Federation Ministry of Natural Resources and Ecology inRussia is involved in the most resource types, the most widely used management of the federal executive bodies, in which it is similar to the status of People's Republic of China Ministry of Land Resources in executive positions with management responsibilities. Through the analysis of resource and asset management mechanism and its integrated management of resources and the ecological management system of Federation Ministry of Natural Resources and Ecology in Russia, we can get some reference for China's land and resource management system, and promote the deepening and improvement of natural resource management system reform.

Russia; natural resources; resource assets; integration of resources and ecology; management mechanism

F062.2；F062.1

A

1672-6995（2016）05-0054-05

2016-01-25；

2016-02-26

地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價項目（12120113093200）

蘇軼娜（1980-），女，河北省衡水市人，中國國土資源經(jīng)濟研究院助理研究員，俄語博士，主要從事中外能源與礦產(chǎn)資源經(jīng)濟對比研究。