胡　東

(黑龍江大學(xué) 法學(xué)院，哈爾濱 150080)

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龍江發(fā)展智庫(kù)

黑龍江省重大行政決策公眾參與制度建設(shè)存在的問(wèn)題與對(duì)策研究

胡東

(黑龍江大學(xué) 法學(xué)院，哈爾濱 150080)

[摘要]自2006年《黑龍江省人民政府重大決策規(guī)則》出臺(tái)以來(lái)，黑龍江省的重大行政決策公眾參與制度已有較大的發(fā)展。當(dāng)前，黑龍江省在重大行政決策公眾參與制度建設(shè)方面存在的問(wèn)題主要有過(guò)程性信息公開(kāi)制度不健全，影響公眾有效參與；立項(xiàng)建議公開(kāi)征集制度不健全，導(dǎo)致公眾難以行使立項(xiàng)建議權(quán)；聽(tīng)證制度不完善，難以充分保障公眾的參與權(quán)；公眾參與反饋制度不完善，影響公眾參與的積極性。為解決這些問(wèn)題，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加快公眾參與制定建設(shè)的步伐，健全和完善重大行政決策公眾參與相關(guān)制度，以充分保障公眾對(duì)重大行政決策的全面、有效參與，切實(shí)增強(qiáng)公眾參與決策的實(shí)效。

[關(guān)鍵詞]重大行政決策；公眾參與

2006年黑龍江省人民政府出臺(tái)《黑龍江省人民政府重大決策規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱《重大決策規(guī)則》)以來(lái)，黑龍江省各地市人民政府相繼制定了在本行政區(qū)域內(nèi)施行的重大行政決策程序規(guī)則。在這些具體的程序規(guī)則中，包含了大量的重大行政決策公眾參與制度。筆者在調(diào)研的基礎(chǔ)上，針對(duì)黑龍江省重大行政決策公眾參與制度建設(shè)存在的問(wèn)題，從法律角度進(jìn)行了全面的分析，提出了完善黑龍江省重大行政決策公眾參與制度建設(shè)的對(duì)策建議。

一、黑龍江省各級(jí)人民政府重大行政決策公眾參與制度建設(shè)基本情況

行政決策又稱政府決策，是指“國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員為實(shí)現(xiàn)一定的行政目標(biāo)，根據(jù)法定權(quán)限，按照法定程序?qū)ζ渎氊?zé)范圍內(nèi)的公共事務(wù)作出決定或確定行動(dòng)方案的活動(dòng)與過(guò)程”[1],而公眾參與指的是“行政主體之外的個(gè)人和組織對(duì)行政過(guò)程產(chǎn)生影響的一系列行為的總和”[2]。行政決策中的公眾參與，是指在行政決策過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)通過(guò)允許、鼓勵(lì)利害相關(guān)人和一般社會(huì)公眾，就決策所涉及的與其利益相關(guān)或者涉及公共利益的重大問(wèn)題，以發(fā)表意見(jiàn)、闡述利益訴求等方式參與決策過(guò)程的制度和機(jī)制。重大行政決策是行政決策的一種，具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、全局性的特點(diǎn)，因此，重大行政決策與公眾利益密切相關(guān)。行政機(jī)關(guān)作出的重大行政決策往往會(huì)對(duì)特定多數(shù)人或者團(tuán)體的利益產(chǎn)生重大影響，要求行政機(jī)關(guān)在重大決策過(guò)程中廣泛聽(tīng)取各種意見(jiàn)，將有利于防止行政機(jī)關(guān)在決策過(guò)程中忽視不同利益主體的意愿表達(dá)和訴求，兼顧社會(huì)公平與公正的實(shí)現(xiàn)，也有利于防止行政決策的隨意性，增強(qiáng)行政決策的科學(xué)性。

通過(guò)調(diào)查研究可以看出，近年來(lái)我省重大行政決策公眾參與制度的建設(shè)取得了豐碩的成果，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，黑龍江省各地市均建立了重大行政決策公眾參與的相關(guān)制度。例如哈爾濱市、牡丹江市、雞西市等設(shè)區(qū)的地市制定了《市人民政府重大決策規(guī)則》，而更多的地市則是在制定實(shí)施的《人民政府工作規(guī)則》中包含了重大行政決策的公眾參與制度的內(nèi)容。雖然這些制度本身尚不夠完善，與相關(guān)法律制度之間的關(guān)系也不盡和諧一致，但足以表明我省各級(jí)人民政府及其工作部門(mén)對(duì)重大行政決策公眾參與的高度重視，也真實(shí)反映了其為推動(dòng)和完善重大行政決策公眾參與制度所作出的努力。

第二，黑龍江省重大行政決策公眾參與制度已在全省范圍內(nèi)形成整體制度合力。例如，很多地市在《政府決策規(guī)則》或《政府工作規(guī)則》中都規(guī)定決策事項(xiàng)屬于重大社會(huì)公共事項(xiàng)的，要將決策方案征求意見(jiàn)稿向社會(huì)公示，依法召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，形成社會(huì)公示和聽(tīng)證報(bào)告，作為政府決策的重要依據(jù)。雖然我省的重大行政決策公眾參與制度呈現(xiàn)出分散性的特點(diǎn)，但其在全省主要地市的覆蓋比例還是很高的。盡管我省的重大行政決策公眾參與制度還有待進(jìn)一步規(guī)范化、精細(xì)化，但重大行政決策公眾參與意識(shí)在全省范圍內(nèi)已經(jīng)深入人心，并通過(guò)不同層次的制度規(guī)范和文件逐步轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。

第三，黑龍江省重大行政決策公眾參與制度已形成一定的通行制度規(guī)范。這些具體的制度規(guī)范發(fā)揮著重要的制度骨架的作用，也是行政民主和法治精神的一種體現(xiàn)。例如，關(guān)于行政聽(tīng)證和行政會(huì)議公開(kāi)制度的規(guī)定，在許多地市的相關(guān)制度當(dāng)中均有體現(xiàn)。盡管我省不同地市在聽(tīng)證制度和行政會(huì)議公開(kāi)制度上還存在一定的差異，即有的地市表現(xiàn)的水平高些，有的地市規(guī)定的制度簡(jiǎn)單些，但這些制度規(guī)范大多具有一定的可行性。

第四，黑龍江省重大行政決策公眾參與制度構(gòu)建了保障行政相對(duì)人參與權(quán)的基礎(chǔ)性制度的內(nèi)容。例如，《牡丹江市人民政府重大決策規(guī)則》規(guī)定，涉及全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的決策，應(yīng)當(dāng)通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、走訪、書(shū)面征集意見(jiàn)和建議等形式，廣泛聽(tīng)取人大代表、政協(xié)委員、民主黨派、人民團(tuán)體、專家學(xué)者以及社會(huì)各界的意見(jiàn)和建議。雖然有些制度還不是很完善，但通過(guò)整體的文件和規(guī)范，我們還是能夠感受到行政機(jī)關(guān)在設(shè)計(jì)制度時(shí)的良苦用心，其目的蘊(yùn)含著尊重人民群眾主體地位的訴求，其核心意旨當(dāng)中包含著對(duì)相對(duì)人參與地位的肯定和尊重。

二、黑龍江省重大行政決策公眾參與制度建設(shè)存在的問(wèn)題

公眾參與作為行政機(jī)關(guān)作出重大行政決策的必經(jīng)程序，在整個(gè)重大行政決策程序法制中具有十分重要的地位。伴隨著我國(guó)重大行政決策公開(kāi)化和法治化進(jìn)程的加快，公眾參與相關(guān)制度的制定和完善工作正在有條不紊地展開(kāi)。通過(guò)對(duì)調(diào)研材料的梳理可以看出，黑龍江省在重大行政決策公眾參與制度的建設(shè)上還存在一些問(wèn)題和不足，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，重大行政決策過(guò)程性信息公開(kāi)制度不健全，影響公眾有效參與決策。公眾參與行政決策的過(guò)程，就是向決策者提出主張、表達(dá)訴求，與決策者和利益沖突方進(jìn)行對(duì)話、辯論、協(xié)商的過(guò)程，目的是為了推動(dòng)決策結(jié)果朝著有利于參與者的方向發(fā)展[3]。為了達(dá)到這一目的，公眾必須充分掌握重大行政決策的相關(guān)過(guò)程性信息。作為黑龍江省重大行政決策公眾參與制度主要依據(jù)的《重大決策規(guī)則》制定于2006年，當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》尚未出臺(tái)。黑龍江省政府在制定這一規(guī)則時(shí)，對(duì)決策過(guò)程性信息公開(kāi)重要性的認(rèn)識(shí)尚有不足，并未對(duì)決策過(guò)程性信息公開(kāi)作出全面、系統(tǒng)的制度安排，導(dǎo)致公眾難以及時(shí)有效獲取相關(guān)決策過(guò)程性信息，從而也就難以有效參與決策。例如，《重大決策規(guī)則》對(duì)決策過(guò)程性信息的公開(kāi)范圍要求較低，只是要求決策機(jī)關(guān)公開(kāi)決策方案征求意見(jiàn)稿，對(duì)于其他過(guò)程性信息的公開(kāi)并未作出明確要求，這勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致公眾因不能充分掌握資訊而難以有效參與決策?？傮w而言，《重大決策規(guī)則》中關(guān)于決策過(guò)程性信息公開(kāi)的規(guī)定并不完全符合《政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定和黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于“全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)”的精神，有必要作出相應(yīng)的調(diào)整。

第二、重大行政決策立項(xiàng)建議公開(kāi)征集制度不健全，導(dǎo)致公眾難以行使立項(xiàng)建議權(quán)。實(shí)行重大行政決策立項(xiàng)建議公開(kāi)征集制度，有助于從源頭上保障公眾對(duì)重大行政決策的積極參與。在很多情況下，公眾基于維護(hù)自身合法權(quán)益的需要，也期待著政府能夠就某些事項(xiàng)做出決策。目前，黑龍江省已初步確立了重大行政決策立項(xiàng)建議公開(kāi)征集制度，但其規(guī)定總體上過(guò)于簡(jiǎn)單，個(gè)別規(guī)定本身也不盡合理，導(dǎo)致該制度在整體上缺乏可操作性，難以在實(shí)踐中發(fā)揮作用。例如，《重大決策規(guī)則》第8條第1款規(guī)定了省政府?dāng)M決策事項(xiàng)的提出和確定程序，第2款又規(guī)定：“公民、法人和其他組織認(rèn)為某些重大事項(xiàng)需要提請(qǐng)決策的，可以通過(guò)前款規(guī)定的途徑提出建議?！?也就是公民、法人和其他組織提出重大決策立項(xiàng)建議的途徑須適用“省政府?dāng)M決策事項(xiàng)的提出和確定程序”，但是，公民、法人和其他組織通過(guò)這一途徑提出立項(xiàng)建議并不具有可行性，因此這一規(guī)定并沒(méi)有多大實(shí)際意義。又如，《重大決策規(guī)則》雖然規(guī)定省政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)政府網(wǎng)站公開(kāi)征集省政府決策立項(xiàng)建議，但又未明確規(guī)定征集對(duì)象、征集要求等事項(xiàng)，導(dǎo)致公民、法人和其他組織在行使立項(xiàng)建議權(quán)時(shí)無(wú)所遵循。

第三、重大行政決策聽(tīng)證制度不完善，難以充分保障公眾的參與權(quán)。聽(tīng)證是一項(xiàng)比較正式、嚴(yán)格的程序制度，如果沒(méi)有科學(xué)妥當(dāng)?shù)脑O(shè)計(jì)和安排，很容易變成“走過(guò)場(chǎng)”，難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。目前，黑龍江省已確立了重大行政決策聽(tīng)證制度，但還不夠完善。例如，《重大決策規(guī)則》第11條僅對(duì)重大行政決策聽(tīng)證的適用范圍作出原則性規(guī)定：“省政府決策涉及人民群眾切身利益的，決策事項(xiàng)承辦單位應(yīng)當(dāng)通過(guò)省內(nèi)主要新聞媒體和省政府網(wǎng)站將決策方案征求意見(jiàn)稿向社會(huì)公示，依法召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，形成社會(huì)公示和聽(tīng)證報(bào)告，做為省政府決策的重要依據(jù)。”對(duì)聽(tīng)證代表的產(chǎn)生方式和組成人員作了簡(jiǎn)單規(guī)定：“召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的，除少數(shù)特邀代表外，聽(tīng)證會(huì)代表應(yīng)當(dāng)通過(guò)自愿報(bào)名的方式產(chǎn)生，并具有廣泛的代表性?！倍鴮?duì)重大行政決策聽(tīng)證的組織程序，包括聽(tīng)證前的通知、聽(tīng)證主持人的產(chǎn)生等內(nèi)容，聽(tīng)證筆錄的制作要求，聽(tīng)證筆錄的效力等比較重要的事項(xiàng)，均未作出具體、明確的規(guī)定。此外，《重大決策規(guī)則》還特別強(qiáng)調(diào)，決策事項(xiàng)承辦單位應(yīng)當(dāng)充分考慮聽(tīng)證會(huì)多數(shù)代表提出的意見(jiàn)和建議，這一規(guī)定的合理性也令人懷疑。總體上而言，《重大決策規(guī)則》關(guān)于聽(tīng)證程序的規(guī)定還不夠完善，決策機(jī)關(guān)僅根據(jù)這些規(guī)定，難以有效的組織聽(tīng)證并確保實(shí)效。

第四、重大行政決策公眾參與反饋制度不完善，影響公眾參與決策的積極性。公眾對(duì)于重大行政決策享有知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對(duì)于公眾提出的意見(jiàn)或者建議，決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以尊重，并適時(shí)作出必要的回應(yīng)，否則會(huì)影響公眾參與決策的熱情和信心?！吨卮鬀Q策規(guī)則》中有時(shí)以公民、法人和其他組織提出的意見(jiàn)不予采納作為強(qiáng)制決策機(jī)關(guān)反饋意見(jiàn)的條件，例如根據(jù)《重大決策規(guī)則》第10條第2款的規(guī)定，決策事項(xiàng)承辦單位就決策方案征求意見(jiàn)稿征求意見(jiàn)時(shí)，“對(duì)有關(guān)意見(jiàn)未予采納的，應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)?shù)姆绞阶鞒稣f(shuō)明”。《重大決策規(guī)則》中有時(shí)又以公民、法人和其他組織提出的建議具有重要價(jià)值作為強(qiáng)制決策機(jī)關(guān)反饋意見(jiàn)的條件，例如 根據(jù)《重大決策規(guī)則》第23條第2款的規(guī)定，公民、法人和其他組織提出的認(rèn)為省政府有關(guān)決策應(yīng)當(dāng)停止執(zhí)行或者修改的建議，只有在“經(jīng)省政府辦公廳審查，認(rèn)為省政府有關(guān)決策確需重新研究評(píng)估的”情況下，省政府才需要及時(shí)向提出建議的公民法人或者其他組織反饋。因此，《重大決策規(guī)則》對(duì)公眾參與意見(jiàn)是否予以反饋的規(guī)定缺乏一致性，不符合保障公眾參與權(quán)的精神和要求。此外，對(duì)于決策機(jī)關(guān)對(duì)公眾的意見(jiàn)或者建議進(jìn)行反饋的時(shí)間，《重大決策規(guī)則》也沒(méi)有作出明確的要求。

總之，從宏觀上審視和分析黑龍江省重大行政決策公眾參與制度建設(shè)中存在的問(wèn)題，會(huì)發(fā)現(xiàn)當(dāng)中還有許多需要我們予以重視并不斷予以調(diào)整和完善的內(nèi)容，表明我省重大行政決策公眾參與相關(guān)制度規(guī)范的設(shè)計(jì)尚缺乏統(tǒng)一規(guī)范和完整協(xié)調(diào)的制度平臺(tái)所導(dǎo)致的結(jié)果。

三、完善黑龍江省重大行政決策公眾參與制度的建議

黨的十八屆四中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確指出，要“健全依法決策機(jī)制。把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確?！?/p>

公眾參與重大行政決策具有重要的意義。首先，有助于提高重大行政決策的科學(xué)性。公眾的參與會(huì)使重大行政決策的主體在決策過(guò)程中吸收公眾的意見(jiàn)，全面考慮各方利害關(guān)系人的正當(dāng)利益，從而增強(qiáng)決策的科學(xué)性和可接受性，降低決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)和決策執(zhí)行的成本。其次，有助于增強(qiáng)公眾的主體地位，增強(qiáng)行政決策的合法性。重大行政決策涉及公眾的切身利益，公眾參與行政決策既是民主政治的體現(xiàn)，也是實(shí)現(xiàn)公民基本權(quán)利的重要途徑，體現(xiàn)了公民對(duì)行政決策的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。最后，公眾參與重大行政決策有助于增加公眾對(duì)政府決策的信任。公眾參與重大行政決策，既是公眾表達(dá)利益訴求的重要途徑，也是公眾監(jiān)督政府的有效方式，有助于增加對(duì)行政決策的理解，從而增強(qiáng)對(duì)政府的信任。

為切實(shí)保障公眾對(duì)重大行政決策活動(dòng)的有效參與，必須健全和完善公眾參與重大行政決策的相關(guān)制度。針對(duì)我省重大行政決策公眾參與制度建設(shè)存在的問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面入手加以解決：

(一)健全重大行政決策過(guò)程性信息公開(kāi)制度

公眾有效參與重大行政決策的前提是決策過(guò)程性信息的公開(kāi)，決策過(guò)程性信息公開(kāi)的程度和公眾獲取這一信息的便捷程度直接影響著公眾參與決策的廣度和深度[4]。為了確保公眾能夠有效參與重大行政決策，必須健全重大行政決策過(guò)程性信息公開(kāi)制度，充分保障公眾的知情權(quán)。凡是在決策過(guò)程中形成的政府信息，只要屬于公開(kāi)范圍的，決策機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地公開(kāi)。

為了確保重大行政決策過(guò)程性信息的公開(kāi)能夠落實(shí)到實(shí)處，有關(guān)機(jī)關(guān)在制定決策公開(kāi)制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡可能對(duì)各個(gè)階段應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的政府信息的范圍及其獲取途徑作出明確規(guī)定，以便決策機(jī)關(guān)操作執(zhí)行。例如，就決策方案征求意見(jiàn)稿向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)時(shí)，決策機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)關(guān)于決策方案征求意見(jiàn)稿形成情況的說(shuō)明、調(diào)研報(bào)告、專家咨詢論證報(bào)告、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告、座談會(huì)記錄、已經(jīng)征集的主要意見(jiàn)等，這樣公眾才能全面了解和掌握相關(guān)信息，充分有效地參與決策。另外，決策過(guò)程性信息公開(kāi)對(duì)于公開(kāi)時(shí)限的要求有時(shí)比較嚴(yán)格，無(wú)法完全適用《政府信息公開(kāi)條例》第18條、第24條的規(guī)定，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)充分、有效保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的需要，靈活地確定不同決策過(guò)程性信息的公開(kāi)時(shí)限。

對(duì)于應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的政府信息，決策機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等便開(kāi)于公眾知曉的方式公開(kāi)。確實(shí)不便采用這些方式公開(kāi)的，決策機(jī)關(guān)應(yīng)采取有效措施，為公眾獲取這些政府信息提供便利。為了充分調(diào)動(dòng)公眾參與重大行政決策的積極性，決策機(jī)關(guān)還可以通過(guò)微博、微信、易信等各種新型網(wǎng)絡(luò)媒介及時(shí)地向公眾公開(kāi)重大行政決策過(guò)程性信息的主要內(nèi)容。

(二)健全重大行政決策建議項(xiàng)目公開(kāi)征集制度

為了推進(jìn)民主決策，切實(shí)保障公眾的參與權(quán)，決策機(jī)關(guān)在重大行政決策的立項(xiàng)階段即應(yīng)充分保證公眾的有效參與。為此，應(yīng)通過(guò)門(mén)戶網(wǎng)站或者報(bào)刊等媒體向公眾公開(kāi)征集重大行政決策建議項(xiàng)目，實(shí)行“開(kāi)門(mén)決策”，使重大行政決策項(xiàng)目的確定符合民情、集中民智、體現(xiàn)民意。

首先，要明確公民、法人和其他組織有向決策機(jī)關(guān)提出重大行政決策立項(xiàng)建議的權(quán)利，暢通公民、法人和其他組織提出建議的渠道。公民、法人和其他組織認(rèn)為某些重大事項(xiàng)需要提請(qǐng)有關(guān)行政機(jī)關(guān)作出決策的，可以通過(guò)信函、電子郵件和傳真等方式，向決策機(jī)關(guān)提出立項(xiàng)建議。決策機(jī)關(guān)認(rèn)為公民、法人和其他組織提出的立項(xiàng)建議符合要求的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定予以辦理立項(xiàng)手續(xù)，并給予告知。

其次，要對(duì)行政機(jī)關(guān)公開(kāi)征集重大行政決策立項(xiàng)建議的行為予以規(guī)范，確?！伴_(kāi)門(mén)決策”落到實(shí)處。行政機(jī)關(guān)如需主動(dòng)公開(kāi)征集重大行政決策立項(xiàng)建議，應(yīng)當(dāng)面向全社會(huì)發(fā)布公告，以方便公眾有針對(duì)性地提出建議。在公告中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)載明征集對(duì)象、征集內(nèi)容、征集要求、征集截止日期、建議報(bào)送方式、征集單位等。

(三)完善重大行政決策聽(tīng)證制度

充分聽(tīng)取社會(huì)公眾的意見(jiàn)是重大行政決策的必經(jīng)程序，而聽(tīng)取公眾意見(jiàn)的最有效方式就是聽(tīng)證。聽(tīng)證程序是指行政機(jī)關(guān)通過(guò)舉行“聽(tīng)證會(huì)”的形式，聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)的程序。在聽(tīng)證程序中，行政機(jī)關(guān)采用類似法庭審判程序的方式聽(tīng)取意見(jiàn)，參加聽(tīng)證會(huì)的主體相互之間進(jìn)行口頭辯論、質(zhì)證，這是行政機(jī)關(guān)聽(tīng)取意見(jiàn)所能采用的最為正式、最為嚴(yán)格的形式[5]。在重大行政決策程序中建立聽(tīng)證程序，有利于最大限度地保障公眾的決策參與權(quán)，增強(qiáng)行政決策的客觀公正性和可接受性。

首先，要重新確定聽(tīng)證程序的適用范圍。由于舉行聽(tīng)證程序要付出許多人力、經(jīng)濟(jì)和時(shí)間成本，因此法律上對(duì)聽(tīng)證程序的適用范圍會(huì)作出比較嚴(yán)格的限制。一般而言，在行政機(jī)關(guān)作出的行政決定情節(jié)復(fù)雜、對(duì)當(dāng)事人權(quán)益影響較大時(shí)，法律才會(huì)要求行政機(jī)關(guān)主動(dòng)舉行聽(tīng)證或者依申請(qǐng)舉行聽(tīng)證。按照《重大決策規(guī)則》的規(guī)定，省政府只要作出涉及人民群眾切身利益的重大行政決策，即應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證會(huì)，這樣勢(shì)必導(dǎo)致聽(tīng)證程序適用范圍過(guò)寬，并進(jìn)一步產(chǎn)生影響行政決策效率和增加行政決策成本的問(wèn)題，因此有必要參考借鑒其他省市的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步明確重大行政決策聽(tīng)證程序的適用范圍。

其次，要明確重大行政決策聽(tīng)證的組織程序。由于聽(tīng)證程序比較正式、嚴(yán)格，操作起來(lái)比較復(fù)雜，有關(guān)法律在規(guī)定強(qiáng)制性的聽(tīng)證程序時(shí)通常都會(huì)對(duì)聽(tīng)證程序的具體規(guī)則作出明確規(guī)定，以便舉行聽(tīng)證的機(jī)關(guān)有所遵循。黑龍江省重大行政決策公眾參與制度建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)修改完善《重大決策規(guī)則》和各地的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)對(duì)聽(tīng)證主持人制度、聽(tīng)證代表的產(chǎn)生程序、聽(tīng)證筆錄的制作要求、聽(tīng)證筆錄的效力等作出具體、明確的規(guī)定，以便決策機(jī)關(guān)操作執(zhí)行。

再次，應(yīng)當(dāng)刪除《重大決策規(guī)則》中關(guān)于要求決策事項(xiàng)承辦單位充分考慮聽(tīng)證會(huì)多數(shù)代表提出的意見(jiàn)和建議的規(guī)定。真理不一定總是掌握在多數(shù)人的手中，決策機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在充分聽(tīng)取各方面代表的意見(jiàn)和理由的基礎(chǔ)上作出行政決策。為了確保聽(tīng)證的客觀性和公正性，決策事項(xiàng)承辦單位在舉行聽(tīng)證時(shí)還必須排除各種偏見(jiàn)，平等對(duì)待各方提出的意見(jiàn)。

(四)完善重大行政決策公眾參與反饋制度

公眾有參與重大行政決策的權(quán)利，可以通過(guò)信函、電報(bào)、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件等方式向決策機(jī)關(guān)提出建議或者意見(jiàn)。對(duì)于公眾提出的建議或者意見(jiàn)有特定形式和內(nèi)容要求的，決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)事先公告；提出建議或者意見(jiàn)需要采用格式文本的，決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向公眾提供相關(guān)格式文本。對(duì)于公眾提出的建議或者意見(jiàn)，決策機(jī)關(guān)必須認(rèn)真聽(tīng)取，并及時(shí)予以反饋。首先，要建立公眾參與決策建議或者意見(jiàn)的登記制度。對(duì)公眾提出的相關(guān)建議或者意見(jiàn)進(jìn)行登記，是建立公眾參與反饋制度的前提，也是決策機(jī)關(guān)確定反饋對(duì)象的重要依據(jù)。對(duì)于公眾提出的建議或者意見(jiàn)，決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以登記，無(wú)須考慮建議或者意見(jiàn)本身的科學(xué)性、合理性，只要與決策事項(xiàng)相關(guān)，原則上即予以登記。

其次，要建立對(duì)公眾參與決策建議或者意見(jiàn)的答復(fù)制度。對(duì)于登記在冊(cè)的決策建議或者意見(jiàn)，決策機(jī)關(guān)無(wú)論是否采納，都有向提出建議或者意見(jiàn)的公眾及時(shí)作出答復(fù)的義務(wù)。決策機(jī)關(guān)認(rèn)為公眾提出的建議或者意見(jiàn)符合要求、決定予以采納的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知提出建議或者意見(jiàn)的公眾；決策機(jī)關(guān)認(rèn)為公眾提出的建議或者意見(jiàn)不符合要求、決定不予采納的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向公眾作出必要的解釋或者說(shuō)明；決策機(jī)關(guān)要求公眾對(duì)提出的建議或者意見(jiàn)進(jìn)一步予以補(bǔ)充、完善的，亦應(yīng)及時(shí)作出答復(fù)。決策機(jī)關(guān)就公眾提出的建議或者意見(jiàn)，原則上應(yīng)當(dāng)采用“一對(duì)一”的方式答復(fù)，惟在特殊情況下才可以采用“一對(duì)多”的方式答復(fù)。

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[5] 王萬(wàn)華.重大行政決策中的公眾參與制度構(gòu)建[J].中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2014，(5):5-11.

〔責(zé)任編輯：曲萬(wàn)濤〕

[中圖分類號(hào)]D63-31

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號(hào)]1000-8284(2016)01-0085-05

[作者簡(jiǎn)介]胡東(1962-)，男，黑龍江賓縣人，教授，博士，博士生導(dǎo)師，從事行政法學(xué)研究。

[基金項(xiàng)目]2014年度黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“全面推進(jìn)依法行政研究”(14A001)；2015年度黑龍江省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重點(diǎn)研究課題 “黑龍江省法治龍江建設(shè)研究” (150006)

[收稿日期]2015-09-23