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        “土壤法”應當解決什么問題

        2016-02-09 02:57:28王樹義
        中華環(huán)境 2016年7期
        關(guān)鍵詞:污染法律環(huán)境

        王樹義

        “土壤法”應當解決什么問題

        王樹義

        其實,早在2006年,在原國家環(huán)??偩趾蛧临Y源部啟動首次全國土壤污染狀況調(diào)查的同時,原國家環(huán)保總局就開始著手土壤污染防治立法的起草研究工作,并形成了《土壤污染防治法》(草案建議稿)及起草說明,只是一直未列入全國人大常委會的立法規(guī)劃。第十二屆全國人大常委會將《土壤污染防治法》列入立法規(guī)劃,一方面表明國家對制定這部法律的高度重視,另一方面也意味著我國土壤環(huán)境問題的嚴重性和解決土壤環(huán)境問題的緊迫性。

        為什么要制定專門的土壤法律

        筆者認為,我國決定制定專門的土壤法律有三方面的原因。

        其一,是我國土壤環(huán)境保護和土壤污染防治的客觀現(xiàn)實需求。土壤是任何一個國家經(jīng)濟、社會持續(xù)發(fā)展不可或缺的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。作為一種基本上屬于不可再生的自然資源,土壤保護及其污染防治歷來受到各國的高度重視。因為,土壤一旦受到污染,不僅導致其生產(chǎn)功能的下降,而且可能導致其生態(tài)服務(wù)功能的破壞,影響整個自然生態(tài)系統(tǒng)的平衡,乃至威脅國家的生態(tài)安全。

        從《全國土壤污染調(diào)查公報》公布的信息來看,我國的土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀,土壤污染老賬新賬皆有,總體還在加重,未得到有效控制。環(huán)保部李干杰副部長曾明確指出:“中國的土壤污染已經(jīng)到了較為危險的程度,如果再不加強土壤污染管理,恐怕會出大問題。若放任不管,一些地方吃飯將成問題。如不采取有力措施,今后一段時間內(nèi)中國土壤污染加重的趨勢將難以扭轉(zhuǎn),土壤污染將成為影響公眾健康與社會穩(wěn)定的重要因素。”保護土壤環(huán)境,防止土壤污染的進一步加劇已成為我國環(huán)境保護工作的當務(wù)之急。土壤問題的解決,亟待法律手段的介入。

        其二,我國現(xiàn)有的有關(guān)土壤污染防治的法律規(guī)定不能滿足土壤污染防治的實際需要。

        嚴格地說,我國土壤污染防治方面的立法并非完全空白。我國現(xiàn)行環(huán)境保護的法律,如《環(huán)境保護法》《土地管理法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律中已有一些關(guān)于土壤污染防治方面的法律規(guī)定。不過,這些現(xiàn)有的法律規(guī)定已經(jīng)不能滿足我國當前土壤環(huán)境保護和污染防治的實際需要。一是這些法律規(guī)定分散且不系統(tǒng),缺乏針對性、可操作性差,明顯滯后于現(xiàn)代土壤環(huán)境保護和污染防治的現(xiàn)實需求。二是在這些法律中缺失土壤環(huán)境保護和污染防治的基本法律制度,這是最主要的。三是通過修改現(xiàn)行相關(guān)環(huán)境法律、法規(guī),難以達到預期目的,而且不現(xiàn)實。必須制定專門的法律方可滿足我國現(xiàn)實土壤環(huán)境保護工作的需要。

        其三,從國外土壤環(huán)境保護和污染防治的立法情況來看,許多國家均采取制定專門法律的辦法來規(guī)范土壤環(huán)境保護和污染防治的活動,例如日本、德國、加拿大、澳大利亞、格魯吉亞、荷蘭、丹麥、韓國等都制定了專門的土壤法律,并取得了良好的實踐效果。

        “土壤法”主要解決哪些問題

        一部法律不可能解決所有的問題。我國正在制定的土壤法律主要應當解決哪些問題?關(guān)于這點,立法起草機關(guān)、環(huán)境管理部門、國內(nèi)外的專家、學者等見仁見智,認識并不一致。

        有的認為,“土壤法”主要應當解決已經(jīng)受到污染土壤的整治或修復問題,其中包括污染土壤的修復責任、修復資質(zhì)、修復方案、修復資金、修復驗收等等。有的認為,“土壤法”主要應當解決已經(jīng)受到污染的土壤問題,但包括兩大部分內(nèi)容,一是已經(jīng)受到污染土壤的環(huán)境風險防控,二是已經(jīng)受到污染土壤的治理或修復,這是一個問題的兩個方面,受污染土壤的風險防控不可或缺。也有的認為,“土壤法”主要應當解決土壤污染的預防和受污染土壤的治理問題。以防為主,以治為輔,防治結(jié)合,綜合治理。還有的認為,土壤法主要應當解決土壤環(huán)境的保護、土壤污染預防和土壤污染的治理等三個方面的問題,不可偏廢,缺一不可。

        上述認識,各有各的道理。筆者認為,制定法律必須從本國的具體國情和實際需要出發(fā),制定土壤法律亦如此。那么,我國土壤方面的具體國情和土壤立法的實際需求是什么呢?

        從現(xiàn)有官方公布的有關(guān)土壤環(huán)境信息來看,我國的土壤國情可以簡要地用三句話來概括,第一,全國土壤總超標率達16%以上,且以重金屬污染為主;第二,盡管土壤環(huán)境狀況不容樂觀,但目前我國80%以上的土壤仍為清潔土壤;第三,歷史遺留的土壤污染場地或地塊不在少數(shù),潛在的環(huán)境風險極大,理應當?shù)玫胶侠淼奶幚怼⑻幹?。這就是目前我國的土壤基本國情。由這一國情所決定,我國土壤立法的實際需求有四:一是保護清潔土壤;二是遏制當前土壤污染的進一步發(fā)展或加劇;三是嚴格防止新的土壤污染的產(chǎn)生;四是管控已受污染土壤潛在的環(huán)境風險,整治或修復受污染土壤。

        由此,我國土壤立法主要應當解決四個方面的問題。

        第一,保護清潔土壤,特別是清潔的耕地土壤,防止清潔土壤再遭受污染。這是土壤立法所應解決的首要問題。雖然我國的土壤污染形式比較嚴峻,但畢竟80%以上的土壤目前是清潔的,暫時還未受到污染。采取有效措施,加強對清潔土壤的保護是土壤立法的第一要務(wù)。第二,改善土壤環(huán)境。所謂改善土壤環(huán)境包含兩層意思。一是提高土壤環(huán)境質(zhì)量;二是防止現(xiàn)有土壤環(huán)境質(zhì)量下降,即通常所說的“反降級”;第三,防控已經(jīng)受到污染土壤潛在的環(huán)境風險。土壤受到污染并不等于就對環(huán)境產(chǎn)生了危害,而是潛藏著可能對環(huán)境產(chǎn)生危害的環(huán)境風險。因此,防控受污染土壤的環(huán)境風險是土壤立法理當解決的問題。第四,受污染土壤的整治或修復。土壤基本上屬于不可再生的自然資源,其形成需要經(jīng)過數(shù)千年。必須珍惜土壤資源。對于已經(jīng)受到不同程度污染的土壤,應當根據(jù)實際需要和土地再利用的具體用途采取措施進行修復。這是各國土壤立法都應當解決的問題之一。

        環(huán)保部陳吉寧部長就“加強生態(tài)環(huán)境保護”相關(guān)問題回答中外記者關(guān)于土壤污染防治問題時指出,我國的土壤污染防治面臨三大任務(wù):其一,保護未污染的土地;其二,處理正在污染的土地;其三,管控和修復已污染的土地。筆者關(guān)于土壤法應當解決的問題的認識與陳吉寧部長關(guān)于我國土壤污染防治法三大任務(wù)的看法,似乎有些“不謀而合”。

        需要說明的是,在筆者關(guān)于我國土壤立法應當解決的主要問題的主張中,并未明確提出土壤污染的預防問題,為什么?筆者認為,預防土壤污染不是一部土壤法律所能解決得了的問題。眾所周知,土壤污染主要是因為大氣污染、水污染、固體廢物污染環(huán)境等所導致或引起的。因此,土壤污染的預防主要應當依靠《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等關(guān)于污染防治的法律來解決。如果這些污染防治的法律規(guī)定并執(zhí)行到位,土壤遭受污染的概率則會大大降低,土壤環(huán)境客觀上就會得到保護,甚至大可不必制定一部專門的土壤污染防治法律。故此,土壤污染的預防主要應當通過修改或完善有關(guān)大氣污染、水污染、固體廢物污染環(huán)境防治的法律來解決。土壤立法主要應當解決土壤環(huán)境的保護、改善、污染土壤的環(huán)境風險管控以及污染土壤的整治或修復問題。

        (作者系教育部人文社科重點研究基地武漢大學環(huán)境法研究所教授)

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