王樹義

“土壤法”應當解決什么問題

王樹義

其實，早在2006年，在原國家環(huán)?？偩趾蛧临Y源部啟動首次全國土壤污染狀況調(diào)查的同時，原國家環(huán)保總局就開始著手土壤污染防治立法的起草研究工作，并形成了《土壤污染防治法》（草案建議稿）及起草說明，只是一直未列入全國人大常委會的立法規(guī)劃。第十二屆全國人大常委會將《土壤污染防治法》列入立法規(guī)劃，一方面表明國家對制定這部法律的高度重視，另一方面也意味著我國土壤環(huán)境問題的嚴重性和解決土壤環(huán)境問題的緊迫性。

為什么要制定專門的土壤法律

筆者認為，我國決定制定專門的土壤法律有三方面的原因。

其一，是我國土壤環(huán)境保護和土壤污染防治的客觀現(xiàn)實需求。土壤是任何一個國家經(jīng)濟、社會持續(xù)發(fā)展不可或缺的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。作為一種基本上屬于不可再生的自然資源，土壤保護及其污染防治歷來受到各國的高度重視。因為，土壤一旦受到污染，不僅導致其生產(chǎn)功能的下降，而且可能導致其生態(tài)服務(wù)功能的破壞，影響整個自然生態(tài)系統(tǒng)的平衡，乃至威脅國家的生態(tài)安全。

從《全國土壤污染調(diào)查公報》公布的信息來看，我國的土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，土壤污染老賬新賬皆有，總體還在加重，未得到有效控制。環(huán)保部李干杰副部長曾明確指出：“中國的土壤污染已經(jīng)到了較為危險的程度，如果再不加強土壤污染管理，恐怕會出大問題。若放任不管，一些地方吃飯將成問題。如不采取有力措施，今后一段時間內(nèi)中國土壤污染加重的趨勢將難以扭轉(zhuǎn)，土壤污染將成為影響公眾健康與社會穩(wěn)定的重要因素。”保護土壤環(huán)境，防止土壤污染的進一步加劇已成為我國環(huán)境保護工作的當務(wù)之急。土壤問題的解決，亟待法律手段的介入。

其二，我國現(xiàn)有的有關(guān)土壤污染防治的法律規(guī)定不能滿足土壤污染防治的實際需要。

嚴格地說，我國土壤污染防治方面的立法并非完全空白。我國現(xiàn)行環(huán)境保護的法律，如《環(huán)境保護法》《土地管理法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律中已有一些關(guān)于土壤污染防治方面的法律規(guī)定。不過，這些現(xiàn)有的法律規(guī)定已經(jīng)不能滿足我國當前土壤環(huán)境保護和污染防治的實際需要。一是這些法律規(guī)定分散且不系統(tǒng)，缺乏針對性、可操作性差，明顯滯后于現(xiàn)代土壤環(huán)境保護和污染防治的現(xiàn)實需求。二是在這些法律中缺失土壤環(huán)境保護和污染防治的基本法律制度，這是最主要的。三是通過修改現(xiàn)行相關(guān)環(huán)境法律、法規(guī)，難以達到預期目的，而且不現(xiàn)實。必須制定專門的法律方可滿足我國現(xiàn)實土壤環(huán)境保護工作的需要。

其三，從國外土壤環(huán)境保護和污染防治的立法情況來看，許多國家均采取制定專門法律的辦法來規(guī)范土壤環(huán)境保護和污染防治的活動，例如日本、德國、加拿大、澳大利亞、格魯吉亞、荷蘭、丹麥、韓國等都制定了專門的土壤法律，并取得了良好的實踐效果。

“土壤法”主要解決哪些問題

一部法律不可能解決所有的問題。我國正在制定的土壤法律主要應當解決哪些問題？關(guān)于這點，立法起草機關(guān)、環(huán)境管理部門、國內(nèi)外的專家、學者等見仁見智，認識并不一致。

有的認為，“土壤法”主要應當解決已經(jīng)受到污染土壤的整治或修復問題，其中包括污染土壤的修復責任、修復資質(zhì)、修復方案、修復資金、修復驗收等等。有的認為，“土壤法”主要應當解決已經(jīng)受到污染的土壤問題，但包括兩大部分內(nèi)容，一是已經(jīng)受到污染土壤的環(huán)境風險防控，二是已經(jīng)受到污染土壤的治理或修復，這是一個問題的兩個方面，受污染土壤的風險防控不可或缺。也有的認為，“土壤法”主要應當解決土壤污染的預防和受污染土壤的治理問題。以防為主，以治為輔，防治結(jié)合，綜合治理。還有的認為，土壤法主要應當解決土壤環(huán)境的保護、土壤污染預防和土壤污染的治理等三個方面的問題，不可偏廢，缺一不可。

上述認識，各有各的道理。筆者認為，制定法律必須從本國的具體國情和實際需要出發(fā)，制定土壤法律亦如此。那么，我國土壤方面的具體國情和土壤立法的實際需求是什么呢？

從現(xiàn)有官方公布的有關(guān)土壤環(huán)境信息來看，我國的土壤國情可以簡要地用三句話來概括，第一，全國土壤總超標率達16%以上，且以重金屬污染為主；第二，盡管土壤環(huán)境狀況不容樂觀，但目前我國80%以上的土壤仍為清潔土壤；第三，歷史遺留的土壤污染場地或地塊不在少數(shù)，潛在的環(huán)境風險極大，理應當?shù)玫胶侠淼奶幚怼⑻幹?。這就是目前我國的土壤基本國情。由這一國情所決定，我國土壤立法的實際需求有四：一是保護清潔土壤；二是遏制當前土壤污染的進一步發(fā)展或加劇；三是嚴格防止新的土壤污染的產(chǎn)生；四是管控已受污染土壤潛在的環(huán)境風險，整治或修復受污染土壤。

由此，我國土壤立法主要應當解決四個方面的問題。

第一，保護清潔土壤，特別是清潔的耕地土壤，防止清潔土壤再遭受污染。這是土壤立法所應解決的首要問題。雖然我國的土壤污染形式比較嚴峻，但畢竟80%以上的土壤目前是清潔的，暫時還未受到污染。采取有效措施，加強對清潔土壤的保護是土壤立法的第一要務(wù)。第二，改善土壤環(huán)境。所謂改善土壤環(huán)境包含兩層意思。一是提高土壤環(huán)境質(zhì)量；二是防止現(xiàn)有土壤環(huán)境質(zhì)量下降，即通常所說的“反降級”；第三，防控已經(jīng)受到污染土壤潛在的環(huán)境風險。土壤受到污染并不等于就對環(huán)境產(chǎn)生了危害，而是潛藏著可能對環(huán)境產(chǎn)生危害的環(huán)境風險。因此，防控受污染土壤的環(huán)境風險是土壤立法理當解決的問題。第四，受污染土壤的整治或修復。土壤基本上屬于不可再生的自然資源，其形成需要經(jīng)過數(shù)千年。必須珍惜土壤資源。對于已經(jīng)受到不同程度污染的土壤，應當根據(jù)實際需要和土地再利用的具體用途采取措施進行修復。這是各國土壤立法都應當解決的問題之一。

環(huán)保部陳吉寧部長就“加強生態(tài)環(huán)境保護”相關(guān)問題回答中外記者關(guān)于土壤污染防治問題時指出，我國的土壤污染防治面臨三大任務(wù)：其一，保護未污染的土地；其二，處理正在污染的土地；其三，管控和修復已污染的土地。筆者關(guān)于土壤法應當解決的問題的認識與陳吉寧部長關(guān)于我國土壤污染防治法三大任務(wù)的看法，似乎有些“不謀而合”。

需要說明的是，在筆者關(guān)于我國土壤立法應當解決的主要問題的主張中，并未明確提出土壤污染的預防問題，為什么？筆者認為，預防土壤污染不是一部土壤法律所能解決得了的問題。眾所周知，土壤污染主要是因為大氣污染、水污染、固體廢物污染環(huán)境等所導致或引起的。因此，土壤污染的預防主要應當依靠《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等關(guān)于污染防治的法律來解決。如果這些污染防治的法律規(guī)定并執(zhí)行到位，土壤遭受污染的概率則會大大降低，土壤環(huán)境客觀上就會得到保護，甚至大可不必制定一部專門的土壤污染防治法律。故此，土壤污染的預防主要應當通過修改或完善有關(guān)大氣污染、水污染、固體廢物污染環(huán)境防治的法律來解決。土壤立法主要應當解決土壤環(huán)境的保護、改善、污染土壤的環(huán)境風險管控以及污染土壤的整治或修復問題。

（作者系教育部人文社科重點研究基地武漢大學環(huán)境法研究所教授）