城管究竟該有多大權力

可以說，城管的職能范圍非常廣泛和龐雜，事無巨細，涵蓋整個城市生活的方方面面。然而，在現行的行政體系中，承擔如此龐雜職能的城管，卻是“散兵游勇”。因此，在對城管確權的立法層面，應當超越地方法規(guī)與部門立法的利益糾葛。

這個社會到底要不要城管？城管執(zhí)法又是否粗暴？這樣的質疑似乎從來沒有停止過。

尷尬與委屈

我們慣常認為城管執(zhí)法所依據的“相對集中行政處罰權制度”，在中央層面除了一部《行政處罰法》的原則性規(guī)定外，其他的多為行政文件。眾所周知，行政文件代替不了法律，無法賦予城管執(zhí)法的正當性。

而地方層面，有學者統(tǒng)計，在地方性法規(guī)中，省級法規(guī)只有3部，標題中直接使用“相對集中行政處罰權”的法規(guī)只有4部，使用“綜合行政執(zhí)法”表述的法規(guī)只有3部，而使用“城市管理”表述的法規(guī)有4部，使用“城市綜合管理”表述的法規(guī)只有1部。此項統(tǒng)計，更詳實地展現了城管執(zhí)法無明確法律依據的尷尬。這種尷尬，直接帶來了公共治理的“城管困境”——公共空間的管理者與被管理者，利益都得不到保障，于是陷入互相不滿的拉鋸戰(zhàn)中。每一次，人們都怪罪城管執(zhí)法簡單粗暴，而城管也都是滿腹委屈。在這種立法層面的尷尬與委屈之外，城管困境，還表現為行政管理體系的尷尬與委屈。

城管所履行的職責，包括市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃管理、道路交通秩序、工商行政管理、市政管理、公用事業(yè)管理、施工現場管理等等。可以說，城管的職能范圍非常廣泛和龐雜，事無巨細，涵蓋整個城市生活的方方面面。然而，在現行的行政體系中，承擔如此龐雜職能的城管，卻是“散兵游勇”。

2016年，蘭州城管“娘子軍”的推出，充分發(fā)揮了女性的優(yōu)勢，讓溫情執(zhí)法得到了極佳的體現。圖為女子隊員和商家溝通，微笑提醒注意事項

按照中國行政權力架構，縱向上強調層級劃分，橫向上注重行業(yè)特征，上下之間強調對口。但目前，除了各地行政審批服務中心外，就剩下城管執(zhí)法機構沒有行業(yè)主管部門。也正因此，城管很容易成為地方政府按照自己權力意志對城市進行管理控制的工具。

同時而來的現象卻是，其他部門將較為規(guī)范的管理留在了本部門，而把那些管不好、不好管、面對社會底層群眾的事務交給了城管，長年累月，客觀上造成了城管成為社會矛盾的聚焦點。城管本身因體制內缺少資源傾斜的緣故，很難像其他行政部門那樣享受體制的紅利，反而迷失了自己。這無疑是莫大的尷尬和委屈。

賦權與限權

面對這樣的雙重尷尬和委屈，當城市還無法擺脫對城管職能的依賴，就必須對城管立法進行“確權”。所謂確權，既是對城管履行職能的賦權，又是對城管執(zhí)法行為的限權。這一過程中，必須明確一個根本性問題：城管到底是誰的城管？城管到底是為什么而戰(zhàn)？

無論是設置初衷還是現實表現，城管不是某個政府部門的下屬機構，它與工商、稅務、衛(wèi)生、公安等部門一樣，都屬于城市公共治理的同級部門。同時應當明確的是，城管的存在不是為相關部門碰到疑難問題時做“接盤俠”，而是城市公共治理的一個主體部門。

于是，在對城管確權的立法層面，應當超越地方法規(guī)與部門立法的利益糾葛，超越是否要對違法車輛貼條、是否統(tǒng)一制服等細枝末節(jié)的立法細節(jié)，而應從治理現代化入手，進行更高層次的立法，實現城管履職的有法可依。

同時，在更高層次的立法過程中需要明確，城管所需要的執(zhí)法權力和相對應的執(zhí)法問題，是否與其他部門有重合疊加。如人們習以為常的城管對流動小販的執(zhí)法，小販的工商執(zhí)照、衛(wèi)生檢疫等相關環(huán)節(jié)，到底歸城管來管，還還是歸相應執(zhí)法部門管？

這些問題明確了，城管的出路，最終無外乎兩個結果——要么是在捋清相應行政部門的權責后發(fā)現，城市公共治理依舊離不開城管，那么城管就應當回歸行政管理的條塊體制中來，在更高層面確立城管執(zhí)法的主管部門，并按照行業(yè)管理的模式構建全國統(tǒng)一的城管機構體系，使之不再成為其他部門的“接盤俠”；要么發(fā)現，當前城管所承擔的職責，其實均屬其他部門所必須履職的范疇之內，那么，城管便可以消失了。

權力的背后意味著什么

不受監(jiān)督的權力背后往往存有腐敗，近年來涉及城管部門的腐敗案件也是屢屢發(fā)生。被網友稱為“房叔”的廣州市城管局綜合執(zhí)法局番禺區(qū)分局原政委蔡彬，因收受他人財物共計275萬元，2013年9月被廣州市海珠區(qū)人民法院一審判處有期徒刑11年6個月。

?？谑屑o檢監(jiān)察部門在2013年通報了8起違建領域中的腐敗案例，在該市掀起的“拆違風暴”中，海口所轄的四個區(qū)中3個區(qū)的城管局長和城管執(zhí)法隊長因收受賄賂而落馬。

南開大學社會工作與社會政策系副教授黃曉燕認為，城管部門問題頻發(fā)的背后反映出城管工作中存在失察、失管、失糾等問題，應該要建立一套有力的內部督查機制，疏堵結合，壓縮執(zhí)法人員權力尋租空間，鏟除滋生腐敗的土壤。

（《上海觀察》2016.8.24等）