我國(guó)流域省際橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制初探
——以九洲江和汀江-韓江流域?yàn)槔?/h1>
2016-02-08 12:41:10張捷傅京燕
中國(guó)環(huán)境管理 2016年6期
張捷，傅京燕
（暨南大學(xué)資源環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展研究所，廣州 510632）
我國(guó)流域省際橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制初探
——以九洲江和汀江-韓江流域?yàn)槔?/p>
張捷*，傅京燕
（暨南大學(xué)資源環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展研究所，廣州 510632）
橫向生態(tài)補(bǔ)償作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N重要方式，在補(bǔ)償方式上更多地引入市場(chǎng)機(jī)制，更加靈活和有效。在流域橫向生態(tài)補(bǔ)償方面，2016年3月廣東分別與廣西、福建簽訂了關(guān)于九洲江、汀江-韓江的流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，首次構(gòu)建了跨省水環(huán)境保護(hù)的合作機(jī)制。本文通過(guò)分析廣東省與鄰?。▍^(qū)）的流域橫向生態(tài)補(bǔ)償案例，重點(diǎn)探討粵桂和粵閩開(kāi)展流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问?、特點(diǎn)、績(jī)效及存在的問(wèn)題，認(rèn)為存在流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆苫A(chǔ)薄弱，補(bǔ)償資金的設(shè)定缺乏定量的科學(xué)依據(jù)，政策之間缺乏協(xié)調(diào)等問(wèn)題，提出因地制宜地創(chuàng)設(shè)多種補(bǔ)償模式，科學(xué)制定流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧炕瘶?biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)采用多元化的補(bǔ)償方式等建議。
橫向生態(tài)補(bǔ)償；廣東；流域
1 概念、背景與意義
1.1 流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钆c特征
生態(tài)補(bǔ)償（ecological compensation）起源于生態(tài)學(xué)理論，最初專指對(duì)自然生態(tài)的補(bǔ)償，后來(lái)轉(zhuǎn)化為一種加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段，國(guó)外稱之為生態(tài)服務(wù)付費(fèi)（payment for ecosystem services，PES）。生態(tài)補(bǔ)償是以促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，通過(guò)將生態(tài)保護(hù)中的經(jīng)濟(jì)外部性內(nèi)部化，采用公共政策或市場(chǎng)化手段，調(diào)整生態(tài)保護(hù)者與受益者等利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的制度安排[1]。
根據(jù)補(bǔ)償者與受償者之間的行政隸屬關(guān)系，可以將生態(tài)補(bǔ)償分為縱向生態(tài)補(bǔ)償和橫向生態(tài)補(bǔ)償兩種形式。補(bǔ)償者與受償者之間具有行政隸屬關(guān)系的為縱向生態(tài)補(bǔ)償，如中央政府對(duì)不同層級(jí)地方政府開(kāi)展的生態(tài)補(bǔ)償，省級(jí)政府對(duì)本行政轄區(qū)內(nèi)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等開(kāi)展的生態(tài)補(bǔ)償?shù)取Ｑa(bǔ)償者與受償者之間不具有行政隸屬關(guān)系的為橫向生態(tài)補(bǔ)償，如省際之間或市際之間的生態(tài)補(bǔ)償?shù)?。橫向生態(tài)補(bǔ)償作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N重要方式，以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)為目的，通過(guò)采用公共政策或市場(chǎng)化手段，調(diào)節(jié)不具有行政隸屬關(guān)系但生態(tài)關(guān)系密切的地區(qū)間利益關(guān)系的制度安排[2]。橫向生態(tài)補(bǔ)償具有以下特點(diǎn)：
（1）橫向生態(tài)補(bǔ)償大多在生態(tài)相關(guān)性十分密切的地區(qū)之間進(jìn)行。在生態(tài)產(chǎn)品外部性的受益者（或受害者）容易辨識(shí)，補(bǔ)償方和受償方的生態(tài)利益關(guān)系十分明確的情形下，適宜于開(kāi)展橫向生態(tài)補(bǔ)償；反之，在生態(tài)受益主體廣泛且難以確定時(shí)，則往往采用縱向生態(tài)補(bǔ)償[3]。
（2）橫向生態(tài)補(bǔ)償主要通過(guò)一對(duì)一的談判協(xié)商方式進(jìn)行。橫向生態(tài)補(bǔ)償屬于半市場(chǎng)化的補(bǔ)償方式，它建立在補(bǔ)償方和受償方平等自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上，雙方在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、監(jiān)管方式等方面通過(guò)談判達(dá)成協(xié)議并自主執(zhí)行協(xié)議，各自的責(zé)權(quán)利相對(duì)明晰，不存在命令-控制型的關(guān)系，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上具有較強(qiáng)的激勵(lì)和約束機(jī)制。
（3）具體到流域生態(tài)補(bǔ)償上，橫向生態(tài)補(bǔ)償適于在徑流較單一、涉及談判對(duì)象較少的中小流域進(jìn)行。大流域支流眾多，河流跨越許多不同行政區(qū)域，上游之上還有上游，下游之下仍有下游，錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系使得大流域的一對(duì)一的橫向生態(tài)補(bǔ)償交易成本過(guò)高，談判很難達(dá)成協(xié)議[4]。大流域的生態(tài)補(bǔ)償除了采用縱向補(bǔ)償方式外，還可以考慮采用基于基準(zhǔn)的流域補(bǔ)償基金捆綁流域排污稅，以及水質(zhì)補(bǔ)償捆綁水量補(bǔ)償?shù)葎?chuàng)新性機(jī)制。
生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為我國(guó)推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要制度安排，成為實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展和共享發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制[5]。黨的十八屆三中全會(huì)提出“推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度”。2015年9月國(guó)務(wù)院在《生態(tài)文明體制改革總體方案》中對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容提出了更具體的要求，其中包括水資源橫向生態(tài)補(bǔ)償和水權(quán)交易。2016年5月國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》中明確提出完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度，在典型流域開(kāi)展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)。上述政策脈絡(luò)體現(xiàn)出我國(guó)在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域正在逐步引入市場(chǎng)機(jī)制，開(kāi)始嘗試建立以政府主導(dǎo)的縱向補(bǔ)償為主、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的橫向補(bǔ)償為輔的多元化的制度體系。
1.2 流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾?/p>
與縱向生態(tài)補(bǔ)償相比，橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制起步較晚，但是在補(bǔ)償方式上更多地引入了市場(chǎng)機(jī)制，更加靈活和有效?？v向補(bǔ)償方式在解決涉及不同區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償上存在很大局限性：一是補(bǔ)償資金不足且不穩(wěn)定；二是缺乏激勵(lì)和約束機(jī)制。在縱向補(bǔ)償機(jī)制下，水源區(qū)容易滋生“等、靠、要”的思想，對(duì)生態(tài)保護(hù)態(tài)度消極；受水區(qū)則習(xí)慣于“搭便車”，一貫持事不關(guān)己高高掛起的態(tài)度。這與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)形成了鮮明對(duì)比，國(guó)際上的生態(tài)補(bǔ)償案例多是在水質(zhì)良好流域的下游政府或社區(qū)推動(dòng)下建立起來(lái)的。比如，紐約Catskill流域環(huán)境服務(wù)付費(fèi)的案例，由于紐約市90%的用水來(lái)源于該流域，因此紐約市政府意識(shí)到了改進(jìn)上游環(huán)境管理方式的重要性，積極推動(dòng)了上下游的生態(tài)補(bǔ)償。因此，貫徹“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償、誰(shuí)保護(hù)誰(shuí)受償”的原則，需要在政府主導(dǎo)下加入市場(chǎng)化的談判機(jī)制，促進(jìn)水源區(qū)和受水區(qū)在流域生態(tài)保護(hù)上形成利益攸關(guān)的命運(yùn)共同體，實(shí)現(xiàn)全流域的和諧、有序發(fā)展。
同時(shí)，橫向生態(tài)補(bǔ)償也是兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的機(jī)制創(chuàng)新。生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)的奠基人Daly在《穩(wěn)態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中指出，資源環(huán)境政策的三大目標(biāo)分別為分配公平（equity）、配置效率（efficiency）和生態(tài)可持續(xù)性（sustainable）[6]。要使這些目標(biāo)達(dá)到合意，需要對(duì)每個(gè)目標(biāo)都制定相應(yīng)的目標(biāo)工具，包括：稅收和轉(zhuǎn)移支付以實(shí)現(xiàn)公平分配；市場(chǎng)供求決定的相對(duì)價(jià)格以達(dá)到配置效率；對(duì)資源使用的數(shù)量控制以實(shí)現(xiàn)生態(tài)可持續(xù)性。我國(guó)水生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)提出多年，但實(shí)施效果有限，難以實(shí)現(xiàn)公平和效率兩大基本目標(biāo)，其中重要原因是財(cái)力有限和補(bǔ)償機(jī)制不完善，中央政府對(duì)各級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付不足，無(wú)法滿足各省流域保護(hù)和治理的需求，許多流域的水質(zhì)和水量依然很難達(dá)標(biāo)，一些流域的水資源長(zhǎng)期處于劣Ⅴ類狀態(tài)。目前迫切需要將“輸血型”的水生態(tài)補(bǔ)償模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅汀钡难a(bǔ)償模式，創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，完善不同政策工具的機(jī)制設(shè)計(jì)，同步實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境政策的三大目標(biāo)。
1.3 開(kāi)展流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋尘?/p>
流域橫向生態(tài)補(bǔ)償按補(bǔ)償范圍來(lái)劃分，可分為跨省補(bǔ)償與省內(nèi)補(bǔ)償，跨省補(bǔ)償開(kāi)展較少。全國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)于2012年在跨安徽、浙江兩省的新安江流域?qū)嵤?016年3月21日，財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部在福建省龍巖市聯(lián)合召開(kāi)部分省份流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作推進(jìn)會(huì)，廣東省與福建省、廣西壯族自治區(qū)分別簽署了汀江-韓江流域、九洲江流域水環(huán)境補(bǔ)償協(xié)議，這是廣東省首次與鄰?。▍^(qū)）簽署跨省生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，成為我國(guó)推進(jìn)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)重要進(jìn)展，同時(shí)也為泛珠三角和粵港等突破省（區(qū)）界限實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域生態(tài)合作和污染聯(lián)防聯(lián)控提供了范例。2016年3月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化泛珠三角區(qū)域合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出要健全生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)和治理機(jī)制，建立跨省區(qū)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，支持開(kāi)展東江、西江、北江、汀江-韓江、九洲江等流域的補(bǔ)償試點(diǎn)。而這些流域的下游均為廣東。
廣東省地處中國(guó)大陸南部，省際河流總共52條，其中來(lái)自鄰省的河流44條，大部分省內(nèi)的水資源均來(lái)源于外省，上游來(lái)水的水量和水質(zhì)對(duì)廣東省的飲水安全及生活、生產(chǎn)有著重大影響。但由于珠江水系源遠(yuǎn)流長(zhǎng)、上游繁多，多年來(lái)廣東省一直諱言生態(tài)補(bǔ)償，以避免上游各省紛至沓來(lái)，產(chǎn)生補(bǔ)不勝補(bǔ)的“羊群效應(yīng)”。近年來(lái)，隨著國(guó)家的水資源管理越來(lái)越嚴(yán)，上游各省經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展所導(dǎo)致的水環(huán)境形勢(shì)變得日益嚴(yán)峻，在生態(tài)文明建設(shè)中生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)成為一個(gè)重要的基礎(chǔ)性制度，廣東省作為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省和環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)頭羊，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償一味回避已經(jīng)不是辦法。在切身利益的驅(qū)使下和中央政策的指導(dǎo)下，廣東終于拋開(kāi)顧慮，開(kāi)始積極探索建立流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。本文通過(guò)分析廣東省與鄰省的流域橫向生態(tài)補(bǔ)償案例，重點(diǎn)探討粵桂和粵閩開(kāi)展流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问?、特點(diǎn)、績(jī)效及存在的問(wèn)題，以期為全國(guó)其他地區(qū)推進(jìn)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償提供一些借鑒和示范。
2 實(shí)施流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐與問(wèn)題
廣東省在流域生態(tài)補(bǔ)償方面進(jìn)行了各種實(shí)踐，包括省內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償和跨省流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰L試。在縱向生態(tài)補(bǔ)償方面，廣東省設(shè)立了專項(xiàng)保護(hù)基金和對(duì)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度。為解決省內(nèi)的水質(zhì)、大氣、農(nóng)村、重金屬和固體廢物等環(huán)境問(wèn)題，自2012年起廣東省環(huán)保廳會(huì)同財(cái)政廳開(kāi)始設(shè)立省級(jí)環(huán)保專項(xiàng)資金，重點(diǎn)支持涉及水環(huán)境綜合整治和飲用水源地保護(hù)等事項(xiàng)。2012年4月廣東省政府為推動(dòng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，發(fā)布了《廣東省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償辦法》，并依據(jù)“誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)得益”、“誰(shuí)改善、誰(shuí)得益”的原則，采用轉(zhuǎn)移支付的形式，對(duì)省內(nèi)生態(tài)功能區(qū)以及粵東西北欠發(fā)達(dá)縣區(qū)進(jìn)行基礎(chǔ)性和激勵(lì)性補(bǔ)償。在流域橫向生態(tài)補(bǔ)償方面，2016年3月廣東省分別與廣西壯族自治區(qū)、福建省簽訂了關(guān)于九洲江、汀江-韓江的流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，首次構(gòu)建了跨省（區(qū)）水環(huán)境保護(hù)的合作機(jī)制。
2.1 流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w情況
九洲江發(fā)源于廣西，是粵西地區(qū)雷州半島灌溉和湛江市飲水的重要來(lái)源；汀江-韓江由福建流入廣東，也直接關(guān)系到粵東地區(qū)汕頭、梅州、潮州和揭陽(yáng)等地的飲水安全。近年來(lái)，九洲江和汀江-韓江的污染加劇，水質(zhì)不斷惡化，迫切需要政府積極采取行動(dòng)加大對(duì)流域的治理力度，其中流域橫向生態(tài)補(bǔ)償是其中重要的治理方式。
2.1.1 粵桂九洲江橫向生態(tài)補(bǔ)償案例
九洲江發(fā)源于廣西陸川縣，經(jīng)博白縣注入廣東鶴地水庫(kù)，由廣東廉江市安鋪鎮(zhèn)入北部灣。九洲江全長(zhǎng)168千米，總集雨面積3396平方千米；鶴地水庫(kù)是九洲江流域中游的大（Ⅰ）型水庫(kù)，水面面積共122平方千米，主體位于廉江市河唇鎮(zhèn)，部分庫(kù)區(qū)跨越廣西陸川、博白兩縣和廣東省茂名市，是湛江市最重要的飲用水源。陸川和博白兩縣以養(yǎng)豬為主的養(yǎng)殖業(yè)發(fā)達(dá)，養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)值在廣西排第一，全國(guó)排第七。由于流域上游地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和庫(kù)區(qū)水源污染等因素，加上徑流量小和人口密度大，近年來(lái)鶴地水庫(kù)水質(zhì)下降明顯，富營(yíng)養(yǎng)化趨勢(shì)加快，甚至出現(xiàn)劣Ⅴ類水質(zhì)，嚴(yán)重影響湛江市飲用水的水質(zhì)安全。
2014年8月，粵桂兩?。▍^(qū)）政府簽署了《粵桂九洲江流域跨界水環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》，約定2014—2017年由兩?。▍^(qū)）政府各出資3億元，設(shè)立粵桂九洲江流域跨省水環(huán)境保護(hù)合作資金，開(kāi)展九洲江流域跨省（區(qū)）水環(huán)境合作治理。該協(xié)議要求2017年前，兩廣建立起污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，保證跨?。▍^(qū)）界斷面水質(zhì)達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。協(xié)議明確了考核監(jiān)測(cè)斷面及其水質(zhì)的分年度考核目標(biāo)，為確保檢測(cè)數(shù)據(jù)的客觀性，要求水質(zhì)監(jiān)測(cè)要在國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)總站的組織下，由相關(guān)省份認(rèn)定斷面聯(lián)合監(jiān)測(cè)點(diǎn)，同時(shí)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)需上報(bào)監(jiān)測(cè)總站認(rèn)定。如果考核合格，中央政府還將對(duì)廣西實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)償（中央設(shè)立6億元配套補(bǔ)償資金）。
協(xié)議簽署后，廣東省于2014年8月底將補(bǔ)償資金一次性撥付給廣西，廣西將資金經(jīng)玉林市轉(zhuǎn)撥到陸川和博白，加上廣西自籌資金，第一期共籌集到8.57億元用于九洲江上中游的水環(huán)境治理。治理工作包括：①在沿河岸200米范圍內(nèi)設(shè)禁養(yǎng)區(qū)，200米到2千米范圍內(nèi)設(shè)限養(yǎng)區(qū)，禁養(yǎng)區(qū)通過(guò)補(bǔ)償共拆遷1300多家養(yǎng)殖場(chǎng)；②通過(guò)政府補(bǔ)貼對(duì)養(yǎng)殖場(chǎng)實(shí)施技術(shù)改造，采用無(wú)污水排放的新型豬圈，糞便經(jīng)過(guò)干法處理后成為袋裝有機(jī)肥，用科技手段實(shí)現(xiàn)了生態(tài)和經(jīng)濟(jì)的雙贏；③在村鎮(zhèn)建設(shè)污水處理廠；④鼓勵(lì)沿江地區(qū)加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。
經(jīng)過(guò)上述治理活動(dòng)，2015年九洲江跨?。▍^(qū)）斷面水質(zhì)連續(xù)9個(gè)月穩(wěn)定達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)，建立在跨?。▍^(qū)）生態(tài)補(bǔ)償基礎(chǔ)上的流域綜合治理初見(jiàn)成效。
2.1.2 粵閩汀江-韓江橫向生態(tài)補(bǔ)償案例
汀江是韓江的重要一級(jí)支流，流域集雨面積11 802平方千米，河長(zhǎng)323千米，是福建流入廣東最大的河流。汀江與石窟河（中山河）、梅潭河（含九峰溪）、象洞溪（多寶水庫(kù)上游）等其他福建主要來(lái)水河流大約占韓江流域水量的50%。近年來(lái)汀江跨省界水質(zhì)年均可達(dá)Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)，但隨著上游地區(qū)養(yǎng)殖業(yè)的污染，汀江的跨?。▍^(qū)）達(dá)標(biāo)率由2013年的100%下降至2015年的88.9%，水質(zhì)變差趨勢(shì)明顯。同時(shí)，跨閩粵省界的長(zhǎng)潭、多寶水庫(kù)由于受上游福建的武平河（Ⅴ類）、差干河（Ⅴ類）和象洞河（劣Ⅴ類）的影響，水質(zhì)分別下降為Ⅳ類和劣Ⅴ類。
嚴(yán)峻的水質(zhì)狀況不僅影響生產(chǎn)和生活用水，還威脅到了水體生物和兩岸植物的生存。為了加快整治汀江-韓江水域，2016年3月21日，粵閩兩省（區(qū)）在福建龍巖簽訂了《關(guān)于汀江-韓江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議》，并將汀江、梅潭河、石窟河和象洞溪四條福建來(lái)水納入考核目標(biāo)，規(guī)定雙方遵循“雙向補(bǔ)償”原則，2016—2017年由兩?。▍^(qū)）財(cái)政每年各出資1億元進(jìn)行流域生態(tài)的專項(xiàng)整治，要求汀江和梅潭河跨?。▍^(qū)）斷面年均值達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，水質(zhì)達(dá)標(biāo)率保持在100%，波動(dòng)率不得超過(guò)10%；石窟河跨界斷面年均值達(dá)到Ⅲ類，2016年水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為50%，2017年為70%；象洞溪跨界斷面水質(zhì)達(dá)到Ⅴ類，2017年達(dá)標(biāo)率為70%。當(dāng)上游來(lái)水水質(zhì)達(dá)標(biāo)時(shí)，由下游撥付資金補(bǔ)償上游；當(dāng)上游來(lái)水水質(zhì)低于標(biāo)準(zhǔn)值時(shí)，上游需向下游進(jìn)行補(bǔ)償。為確保檢測(cè)數(shù)據(jù)的客觀性，要求水質(zhì)檢測(cè)要在國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)總站組織下，由相關(guān)省份在認(rèn)定斷面聯(lián)合監(jiān)測(cè)，檢測(cè)數(shù)據(jù)上報(bào)監(jiān)測(cè)總站認(rèn)定。
2.1.3 九洲江與汀江-韓江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋容^
九洲江和汀江-韓江流域的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議存在許多共同之處，也存在一些差異。從共同點(diǎn)來(lái)看，主要有以下幾個(gè)方面：
第一，兩個(gè)流域的重點(diǎn)考核指標(biāo)均為pH值、高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總磷、五日生化需氧量5項(xiàng)水質(zhì)指標(biāo)；第二，廣東、廣西和福建在水環(huán)境補(bǔ)償考核期限內(nèi)每年均各出資1億元，用于流域水污染的防治，同時(shí)中央財(cái)政按照考核目標(biāo)對(duì)廣西和福建進(jìn)行配套補(bǔ)償；第三，跨?。▍^(qū)）生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議均采用雙指標(biāo)進(jìn)行考核，即同時(shí)考核污染物濃度和水質(zhì)達(dá)標(biāo)率。
比較九洲江和汀江-韓江流域的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)定，發(fā)現(xiàn)兩者存在以下幾點(diǎn)差異：
一是考核期限的差異。九洲江流域的水環(huán)境補(bǔ)償考核期限暫定為2015—2017年，而汀江-韓江流域水環(huán)境補(bǔ)償考核期限暫定為2016—2017年。二是考核目標(biāo)的差異。九洲江流域要求跨省（區(qū)）界斷面年均值達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)，其中2015年、2016年、2017年水質(zhì)達(dá)標(biāo)率分別達(dá)到60%、80%、100%；汀江-韓江流域中汀江和梅潭河2016年和2017年達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)，其水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為100%；石窟河跨界斷面年均值達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)，2016年水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為50%，2017年為70%；象洞溪跨界斷面水質(zhì)達(dá)到Ⅴ類，2017年達(dá)標(biāo)率為70%。三是補(bǔ)償原則的差異。汀江-韓江流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)定實(shí)施“雙向補(bǔ)償”原則，即上游水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)由下游撥付資金補(bǔ)償上游，若上游水質(zhì)惡化由上游賠償下游，汀江達(dá)標(biāo)廣東需要補(bǔ)償福建，梅潭河不達(dá)標(biāo)則福建需要補(bǔ)償廣東，而在九洲江流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)定中沒(méi)有對(duì)上游水質(zhì)不達(dá)標(biāo)時(shí)廣西對(duì)廣東進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，僅有廣東單方面對(duì)廣西進(jìn)行資金補(bǔ)償?shù)臈l款。
2.2 跨省流域生態(tài)補(bǔ)償存在的問(wèn)題
廣東省在全國(guó)較早探索建立跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，為其他地區(qū)開(kāi)展此項(xiàng)工作提供了一定借鑒，上述兩個(gè)補(bǔ)償案例在補(bǔ)償方式上更多地引入了市場(chǎng)機(jī)制：①補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的博弈談判。在粵桂九洲江補(bǔ)償案例和粵閩汀江-韓江補(bǔ)償案例中，都經(jīng)過(guò)了雙方政府的博弈過(guò)程，對(duì)于補(bǔ)償資金、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償機(jī)制的確定都經(jīng)歷了多次談判和協(xié)商，體現(xiàn)出一定的靈活性，使得補(bǔ)償協(xié)議更貼近現(xiàn)實(shí)，增加了補(bǔ)償機(jī)制的可操作性。②靈活的水質(zhì)考核目標(biāo)?？缡。▍^(qū)）生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議均采用雙指標(biāo)進(jìn)行考核，即同時(shí)考核污染物濃度和水質(zhì)達(dá)標(biāo)率，解決了傳統(tǒng)補(bǔ)償機(jī)制中可能出現(xiàn)的水質(zhì)性缺水的問(wèn)題。在汀江-韓江流域補(bǔ)償案例中，要求汀江和梅潭河2016年和2017年達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)，其水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為100%，考慮到水質(zhì)會(huì)受到季節(jié)、天氣等因素的影響，允許水質(zhì)達(dá)標(biāo)率有±10%的波動(dòng)；而對(duì)其他幾條水質(zhì)較差的支流則采用了達(dá)標(biāo)率逐年遞增的規(guī)定，達(dá)標(biāo)率采用達(dá)標(biāo)水質(zhì)乘以水量占斷面總水量比率的計(jì)算方法，體現(xiàn)出水質(zhì)與水量相結(jié)合的原則。③補(bǔ)償機(jī)制的優(yōu)化。比起“單向補(bǔ)償”，“雙向補(bǔ)償”的責(zé)權(quán)利更加對(duì)稱，具有更強(qiáng)的激勵(lì)和約束機(jī)制，對(duì)于上游地區(qū)的環(huán)境治理會(huì)產(chǎn)生更大的鞭策作用。在汀江-韓江流域生態(tài)補(bǔ)償中實(shí)施雙向補(bǔ)償原則，即上游水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)由下游撥付資金補(bǔ)償上游，若上游水質(zhì)惡化由上游賠償下游。無(wú)疑，雙向補(bǔ)償原則對(duì)作為下游的廣東有利，但上游地區(qū)是否接受這一原則，則要視上游地區(qū)治理水環(huán)境的能力和底氣而言。
上述跨省（區(qū)）流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議仍然存在一些問(wèn)題。流域橫向生態(tài)補(bǔ)償在國(guó)內(nèi)起步較晚，目前只能借鑒已有的國(guó)內(nèi)外試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。在立法方面，國(guó)家層面缺乏具有強(qiáng)制約束力的法律法規(guī)支撐，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆苫A(chǔ)薄弱。各個(gè)地區(qū)在開(kāi)展流域生態(tài)補(bǔ)償時(shí)缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)原則和法律保障，協(xié)議的執(zhí)行也缺乏規(guī)范的管理。因此，上述廣東與鄰?。▍^(qū)）的橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議期限均很短（到2017年），帶有濃厚的走一步看一步的色彩，缺乏長(zhǎng)期、穩(wěn)定的預(yù)期。補(bǔ)償雙方形成以互信為基礎(chǔ)的協(xié)同意識(shí)也需要假以時(shí)日。
2.2.1 流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆苫A(chǔ)薄弱，缺乏具體的實(shí)施方案和細(xì)則
流域橫向生態(tài)補(bǔ)償在國(guó)內(nèi)起步較晚，目前只能借鑒已有的國(guó)外和國(guó)內(nèi)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。在立法方面，國(guó)家層面缺乏具有強(qiáng)制約束力的法律法規(guī)支撐，沒(méi)有制定統(tǒng)一的流域生態(tài)補(bǔ)償政策，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆苫A(chǔ)薄弱。另外，各個(gè)地區(qū)在開(kāi)展流域生態(tài)補(bǔ)償時(shí)缺乏國(guó)家統(tǒng)一的規(guī)劃和方針，國(guó)家層面未建立起指導(dǎo)性的實(shí)施方案和細(xì)則，缺乏規(guī)范的管理，各省市只能借鑒現(xiàn)有的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行摸索；已經(jīng)建立的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制處于初期探索階段，缺乏長(zhǎng)效性和穩(wěn)定性；補(bǔ)償雙方還沒(méi)有形成整體的合力意識(shí)，一些上下游省份考慮局部的、片面的自身利益，從而加大了工作協(xié)調(diào)的難度。
2.2.2 補(bǔ)償資金的設(shè)定既缺乏定量的科學(xué)依據(jù)，又缺少市場(chǎng)機(jī)制
國(guó)外確定流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法主要有支付意愿法、機(jī)會(huì)成本法、收入損失法以及測(cè)算生態(tài)服務(wù)價(jià)值等方法，但是采用不同方法得到的結(jié)果存在較大的差異，使得生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)量化難度較高，有些標(biāo)準(zhǔn)缺乏可操作性[7]。九洲江和汀江-韓江流域生態(tài)補(bǔ)償資金的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)主要根據(jù)水質(zhì)改善效果、補(bǔ)償主體的財(cái)力、其他省份的生態(tài)補(bǔ)償情況以及國(guó)家建議來(lái)確定。補(bǔ)償協(xié)議的談判主要是省級(jí)政府的友好協(xié)商，最后由省級(jí)地方主官拍板決定，相關(guān)地域政府及行政管理部門既沒(méi)有提供科學(xué)的計(jì)算方法和充分的技術(shù)論證，也沒(méi)有深入?yún)⑴c談判。亦即，這兩個(gè)補(bǔ)償協(xié)議的定價(jià)機(jī)制和重要條款基本上采用的是行政主導(dǎo)手段，缺乏科學(xué)論證和市場(chǎng)化的“討價(jià)還價(jià)”過(guò)程，而且協(xié)議對(duì)一些重要的具體問(wèn)題語(yǔ)焉不詳。例如，對(duì)2017年以后補(bǔ)償協(xié)議是否延續(xù)，如何延續(xù)等問(wèn)題，協(xié)議未做任何規(guī)定，這些都可能影響補(bǔ)償機(jī)制的長(zhǎng)期效應(yīng)和穩(wěn)定性。
2.2.3 上下游責(zé)任不對(duì)等，未全部實(shí)施雙向補(bǔ)償規(guī)則
流域生態(tài)補(bǔ)償以跨界斷面的水質(zhì)水量作為基準(zhǔn)，以水質(zhì)指標(biāo)的改善作為主要依據(jù)。如果上游按照協(xié)議達(dá)到水質(zhì)水量標(biāo)準(zhǔn)，下游需要對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償；如果上游破壞水質(zhì)影響下游的用水安全，其也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任（對(duì)下游進(jìn)行補(bǔ)償）。對(duì)比九洲江和汀江-韓江流域的橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)定，發(fā)現(xiàn)兩個(gè)協(xié)定并未全部實(shí)施上述的雙向補(bǔ)償原則。廣西與廣東在簽訂生態(tài)補(bǔ)償協(xié)定時(shí)，對(duì)廣西未達(dá)到水量水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有做出相應(yīng)的規(guī)定，出現(xiàn)了上下游責(zé)任不對(duì)等的情況。主要原因是因?yàn)榫胖藿奈廴颈容^嚴(yán)重，生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕繕?biāo)是改善已經(jīng)惡化的水質(zhì)，而非保持一個(gè)較高的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于后者廣西缺乏信心。據(jù)作者的調(diào)查，如果選擇水質(zhì)較好的西江流域，廣西就愿意接受雙向補(bǔ)償協(xié)議。
2.2.4 資金監(jiān)管不到位，未啟用資金用途管理機(jī)制
在補(bǔ)償考核期間，廣東每年撥付1億元作為上游的生態(tài)保護(hù)資金，這部分資金直接劃撥到廣西和福建，用于改善上游地區(qū)的水環(huán)境。但在上游地區(qū)補(bǔ)償資金的使用上，雙方并未建立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)或者實(shí)施資金用途管理機(jī)制。廣東省作為補(bǔ)償主體，注重的是考核目標(biāo)的完成情況，與上游共同對(duì)國(guó)控監(jiān)測(cè)斷面實(shí)施水質(zhì)水量的聯(lián)合監(jiān)測(cè)，缺乏對(duì)資金使用的有效管理，資金使用的透明度不高。
2.2.5 政策之間缺乏協(xié)調(diào)，數(shù)據(jù)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)共享
目前水資源管理的三條紅線中，納污總量由水利部門負(fù)責(zé)，但企業(yè)的排污總量由環(huán)保部門負(fù)責(zé)，入海的排污口設(shè)置由水利廳批，雖然兩個(gè)部門都有排污數(shù)據(jù)，但由于缺乏溝通機(jī)制，所以沒(méi)有實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享，造成納污總量與排污總量之間并沒(méi)有很好地銜接。
3 推進(jìn)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呓ㄗh
“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”和“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的生態(tài)補(bǔ)償原則，即上游的發(fā)展權(quán)與下游的環(huán)境權(quán)之間，在涉及具體補(bǔ)償協(xié)議時(shí)仍然存在諸多矛盾。從廣東省九洲江和汀江-韓江橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)那闆r可以看出，流域范圍的橫向生態(tài)補(bǔ)償還存在法律法規(guī)體系不完善、定價(jià)機(jī)制不科學(xué)、補(bǔ)償原則有失公平等問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，本文提出以下政策建議。
3.1 盡快完善有關(guān)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)
無(wú)論在國(guó)家層面還是在地方立法層面，目前還沒(méi)有權(quán)威的法律文件來(lái)規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償。許多生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定均以辦法、通知的形式出現(xiàn)，缺乏具有可操作性的工作指南，法律基礎(chǔ)薄弱。由于跨行政區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償利益關(guān)系復(fù)雜，技術(shù)難度大，條塊之間存在著各種矛盾，如果缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)，就只能依靠中央政府的壓力和地方政府的政治意愿去推進(jìn)，這容易導(dǎo)致流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪M(jìn)程停滯不前。在中國(guó)目前的體制下，為了順利推進(jìn)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償，需要國(guó)家層面出臺(tái)更具約束力的法律文件。流域管理部門應(yīng)就有效加強(qiáng)流域水質(zhì)保護(hù)組織制定相關(guān)的工作指南，并明確規(guī)定跨?。▍^(qū)）斷面水質(zhì)目標(biāo)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資金使用范圍、支付體系等內(nèi)容，明晰上下游之間的權(quán)利和義務(wù)。同時(shí)，根據(jù)貴州等省的經(jīng)驗(yàn)，建立流域保護(hù)的河長(zhǎng)制，由當(dāng)?shù)氐囊话咽謸?dān)任河長(zhǎng)，做到每條河、每個(gè)河段、每米河道都有責(zé)任人。強(qiáng)化水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作屬地責(zé)任，健全河湖執(zhí)法體系，完善河湖管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系和監(jiān)督考核機(jī)制。
3.2 明確利益相關(guān)者的權(quán)利與責(zé)任，因地制宜創(chuàng)設(shè)多種補(bǔ)償模式
對(duì)于流經(jīng)兩個(gè)省份的河流，可以建立雙向的補(bǔ)償機(jī)制。上下游根據(jù)協(xié)議的水質(zhì)指標(biāo)分配補(bǔ)償資金，堅(jiān)持權(quán)利與責(zé)任對(duì)等的原則，使上游地區(qū)同時(shí)獲得保護(hù)環(huán)境的激勵(lì)和約束。亦即下游地區(qū)可以根據(jù)上游對(duì)水環(huán)境的保護(hù)情況做出補(bǔ)償或者懲罰，當(dāng)上游來(lái)水達(dá)標(biāo)時(shí)，下游給予上游補(bǔ)償，即發(fā)展權(quán)優(yōu)先；當(dāng)水質(zhì)和水量不達(dá)標(biāo)時(shí)，上游亦須補(bǔ)償下游，即環(huán)境權(quán)優(yōu)先。
對(duì)于流經(jīng)多個(gè)省份的大江大河，流域各地區(qū)政府可以共同組建生態(tài)補(bǔ)償基金，委托第三方進(jìn)行管理。借鑒排污權(quán)和碳排放權(quán)配額的基準(zhǔn)分配方法，以生態(tài)保護(hù)投入成本法（選擇某一個(gè)地區(qū)某一個(gè)年份）作為排污權(quán)的影子價(jià)格，采用生態(tài)保護(hù)效益與水質(zhì)水量耦合模型測(cè)算綜合補(bǔ)償系數(shù)?；诟骺缡。▍^(qū)）斷面的水質(zhì)水量數(shù)據(jù)信息、污染物治理成本、治理目標(biāo)等信息，參考國(guó)家水功能區(qū)對(duì)河流的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算出補(bǔ)償基準(zhǔn)，如果排污量超標(biāo)，水質(zhì)水量綜合系數(shù)劣于基準(zhǔn)系數(shù)，則按照其差距向基金支付相應(yīng)的補(bǔ)償金額；相反，如果生態(tài)治理投入大，排污量少，產(chǎn)水量多，水質(zhì)水量綜合系數(shù)優(yōu)于基準(zhǔn)系數(shù)，則依據(jù)系數(shù)差額從基金中獲得相應(yīng)補(bǔ)償。這種基于共同基準(zhǔn)的、獎(jiǎng)罰并舉的綜合補(bǔ)償機(jī)制既可以避免由兩兩相對(duì)的博弈過(guò)程所產(chǎn)生的高昂交易成本，以及繁復(fù)的互為上下游的補(bǔ)償基金的計(jì)算，而且化解了上游發(fā)展權(quán)與下游環(huán)境權(quán)之間的沖突，構(gòu)建了一種正負(fù)外部性可以同時(shí)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部化的激勵(lì)相容機(jī)制。對(duì)于兩個(gè)省份共同擁有的界河，可按流域面積共享生態(tài)補(bǔ)償基金，只要控制斷面檢測(cè)技術(shù)可靠，也可引入基于基準(zhǔn)的獎(jiǎng)罰并行補(bǔ)償機(jī)制。
從博弈論視角來(lái)看，單向補(bǔ)償和雙向補(bǔ)償是一對(duì)一博弈，適用于中小流域；基于基準(zhǔn)的基金獎(jiǎng)勵(lì)加懲罰屬于多對(duì)多博弈，適用于大流域；水權(quán)加排污權(quán)（水量加水質(zhì)）的聯(lián)動(dòng)補(bǔ)償屬于正外部性產(chǎn)品和負(fù)外部性產(chǎn)品的聯(lián)合博弈[8]，適用于污染嚴(yán)重或者缺水嚴(yán)重或者二者兼具的流域?？傊?，橫向生態(tài)補(bǔ)償不存在一個(gè)“一刀切”的最佳模式，需要因地制宜和因物制宜。
3.3 科學(xué)制定流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧炕瘶?biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)采用多元化的補(bǔ)償方式
流域生態(tài)補(bǔ)償存在難以量化水資源生態(tài)價(jià)值的技術(shù)難題，雙方在不存在國(guó)控監(jiān)測(cè)點(diǎn)的河流設(shè)置監(jiān)測(cè)點(diǎn)時(shí)，對(duì)斷面地點(diǎn)和數(shù)量的選擇也容易引起爭(zhēng)議。因此需要建立一套雙方統(tǒng)一認(rèn)可的生態(tài)價(jià)值評(píng)估方法，完善跨?。▍^(qū)）流域斷面水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，合理確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金標(biāo)準(zhǔn)[9]。另外，除了貨幣補(bǔ)償以外，還應(yīng)鼓勵(lì)保護(hù)生態(tài)地區(qū)與受益地區(qū)通過(guò)實(shí)物補(bǔ)償（如在用水指標(biāo)分配中“以水補(bǔ)水”加水權(quán)交易）、對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式建立多元化的橫向補(bǔ)償關(guān)系。上下游之間的貨幣補(bǔ)償只是橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N重要方式，但不是全部，要發(fā)揮貨幣補(bǔ)償?shù)囊I(lǐng)作用，引入水權(quán)交易、排污權(quán)交易和異地開(kāi)發(fā)等市場(chǎng)化的補(bǔ)償方式，建立多層次、多元化的生態(tài)補(bǔ)償體系。
3.4 完善部門及區(qū)域間的協(xié)同管理體制，形成分工合作的聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制
目前流域內(nèi)各地區(qū)、各部門之間的協(xié)作機(jī)制不健全，不同地區(qū)、部門缺乏有效的溝通和配合，在管理實(shí)踐中不同程度地存在規(guī)劃、監(jiān)管不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，這不僅造成人力、物力和財(cái)力的極大浪費(fèi)，同時(shí)也導(dǎo)致水資源保護(hù)與水污染防治工作的不同環(huán)節(jié)銜接不緊，使工作成效大打折扣。今后可以考慮建立專門的流域生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一推進(jìn)全流域的生態(tài)補(bǔ)償和環(huán)境治理，建立聯(lián)合監(jiān)測(cè)、聯(lián)合執(zhí)法、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)等機(jī)制，促進(jìn)流域各地區(qū)建立互利共贏的利益共同體[10]。加強(qiáng)跨區(qū)域跨部門水質(zhì)信息溝通，構(gòu)建流域上下游水量水質(zhì)綜合監(jiān)管系統(tǒng)、水環(huán)境綜合預(yù)警系統(tǒng)，建立上下游聯(lián)合交叉執(zhí)法和突發(fā)性污染事故的水量水質(zhì)綜合調(diào)度機(jī)制。
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Study on the Interprovincial Horizontal Ecological Service Payment of Basin—the case of Guangdong Province
ZHANG Jie*, FU Jingyan
(Institute of Resource, Environment and Sustainable Development Research, Jinan University, Guangzhou 510632)
As an important means of ecological service payment, horizontal ecological service payment introduces more of the market mechanism and is more flexible and efficiency. In March 2016, Guangdong province signed the horizontal ecological service payment agreement with the upstream province as Guangxi and Fujian respectively, which is the first interprovincial cooperation mechanism of water environmental protection. Taking the case of horizontal ecological service payment between Guangdong and its neighbor province, this paper focused on the forms, charasteristics, performance and problems of ecoloigcal compensation. And found that lack of law foundations and scientific base of payment fund as well as the harmonization of policies are the key problems. The suggestion is to create multi-level payment modes and means, scientifically set the payment fund and encourage etc.
horizontal ecological service payment; Guangdong; basin
X196
1674-6252（2016）06-0019-06
A
10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.06.019
國(guó)家社會(huì)科學(xué)重大項(xiàng)目“我國(guó)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究”（15ZDA054）。
*責(zé)任作者： 張捷（1953—），男，暨南大學(xué)資源環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展研究所所長(zhǎng)，教授，博士，博士生導(dǎo)師，主要研究領(lǐng)域?yàn)樯鷳B(tài)補(bǔ)償與可持續(xù)發(fā)展，E-mail：tzjie@jnu.edu.cn。
傅京燕（1973—），暨南大學(xué)資源環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展研究所副所長(zhǎng)，教授，博士，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)槭袌?chǎng)化環(huán)境政策工具，E-mail: fuan2@163.com。
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張捷，傅京燕
（暨南大學(xué)資源環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展研究所，廣州 510632）
我國(guó)流域省際橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制初探
——以九洲江和汀江-韓江流域?yàn)槔?/p>
張捷*，傅京燕
（暨南大學(xué)資源環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展研究所，廣州 510632）
橫向生態(tài)補(bǔ)償作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N重要方式，在補(bǔ)償方式上更多地引入市場(chǎng)機(jī)制，更加靈活和有效。在流域橫向生態(tài)補(bǔ)償方面，2016年3月廣東分別與廣西、福建簽訂了關(guān)于九洲江、汀江-韓江的流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，首次構(gòu)建了跨省水環(huán)境保護(hù)的合作機(jī)制。本文通過(guò)分析廣東省與鄰?。▍^(qū)）的流域橫向生態(tài)補(bǔ)償案例，重點(diǎn)探討粵桂和粵閩開(kāi)展流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问?、特點(diǎn)、績(jī)效及存在的問(wèn)題，認(rèn)為存在流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆苫A(chǔ)薄弱，補(bǔ)償資金的設(shè)定缺乏定量的科學(xué)依據(jù)，政策之間缺乏協(xié)調(diào)等問(wèn)題，提出因地制宜地創(chuàng)設(shè)多種補(bǔ)償模式，科學(xué)制定流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧炕瘶?biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)采用多元化的補(bǔ)償方式等建議。
橫向生態(tài)補(bǔ)償；廣東；流域
1 概念、背景與意義
1.1 流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钆c特征
生態(tài)補(bǔ)償（ecological compensation）起源于生態(tài)學(xué)理論，最初專指對(duì)自然生態(tài)的補(bǔ)償，后來(lái)轉(zhuǎn)化為一種加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段，國(guó)外稱之為生態(tài)服務(wù)付費(fèi)（payment for ecosystem services，PES）。生態(tài)補(bǔ)償是以促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，通過(guò)將生態(tài)保護(hù)中的經(jīng)濟(jì)外部性內(nèi)部化，采用公共政策或市場(chǎng)化手段，調(diào)整生態(tài)保護(hù)者與受益者等利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的制度安排[1]。
根據(jù)補(bǔ)償者與受償者之間的行政隸屬關(guān)系，可以將生態(tài)補(bǔ)償分為縱向生態(tài)補(bǔ)償和橫向生態(tài)補(bǔ)償兩種形式。補(bǔ)償者與受償者之間具有行政隸屬關(guān)系的為縱向生態(tài)補(bǔ)償，如中央政府對(duì)不同層級(jí)地方政府開(kāi)展的生態(tài)補(bǔ)償，省級(jí)政府對(duì)本行政轄區(qū)內(nèi)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等開(kāi)展的生態(tài)補(bǔ)償?shù)取Ｑa(bǔ)償者與受償者之間不具有行政隸屬關(guān)系的為橫向生態(tài)補(bǔ)償，如省際之間或市際之間的生態(tài)補(bǔ)償?shù)?。橫向生態(tài)補(bǔ)償作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N重要方式，以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)為目的，通過(guò)采用公共政策或市場(chǎng)化手段，調(diào)節(jié)不具有行政隸屬關(guān)系但生態(tài)關(guān)系密切的地區(qū)間利益關(guān)系的制度安排[2]。橫向生態(tài)補(bǔ)償具有以下特點(diǎn)：
（1）橫向生態(tài)補(bǔ)償大多在生態(tài)相關(guān)性十分密切的地區(qū)之間進(jìn)行。在生態(tài)產(chǎn)品外部性的受益者（或受害者）容易辨識(shí)，補(bǔ)償方和受償方的生態(tài)利益關(guān)系十分明確的情形下，適宜于開(kāi)展橫向生態(tài)補(bǔ)償；反之，在生態(tài)受益主體廣泛且難以確定時(shí)，則往往采用縱向生態(tài)補(bǔ)償[3]。
（2）橫向生態(tài)補(bǔ)償主要通過(guò)一對(duì)一的談判協(xié)商方式進(jìn)行。橫向生態(tài)補(bǔ)償屬于半市場(chǎng)化的補(bǔ)償方式，它建立在補(bǔ)償方和受償方平等自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上，雙方在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、監(jiān)管方式等方面通過(guò)談判達(dá)成協(xié)議并自主執(zhí)行協(xié)議，各自的責(zé)權(quán)利相對(duì)明晰，不存在命令-控制型的關(guān)系，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上具有較強(qiáng)的激勵(lì)和約束機(jī)制。
（3）具體到流域生態(tài)補(bǔ)償上，橫向生態(tài)補(bǔ)償適于在徑流較單一、涉及談判對(duì)象較少的中小流域進(jìn)行。大流域支流眾多，河流跨越許多不同行政區(qū)域，上游之上還有上游，下游之下仍有下游，錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系使得大流域的一對(duì)一的橫向生態(tài)補(bǔ)償交易成本過(guò)高，談判很難達(dá)成協(xié)議[4]。大流域的生態(tài)補(bǔ)償除了采用縱向補(bǔ)償方式外，還可以考慮采用基于基準(zhǔn)的流域補(bǔ)償基金捆綁流域排污稅，以及水質(zhì)補(bǔ)償捆綁水量補(bǔ)償?shù)葎?chuàng)新性機(jī)制。
生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為我國(guó)推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要制度安排，成為實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展和共享發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制[5]。黨的十八屆三中全會(huì)提出“推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度”。2015年9月國(guó)務(wù)院在《生態(tài)文明體制改革總體方案》中對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容提出了更具體的要求，其中包括水資源橫向生態(tài)補(bǔ)償和水權(quán)交易。2016年5月國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》中明確提出完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度，在典型流域開(kāi)展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)。上述政策脈絡(luò)體現(xiàn)出我國(guó)在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域正在逐步引入市場(chǎng)機(jī)制，開(kāi)始嘗試建立以政府主導(dǎo)的縱向補(bǔ)償為主、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的橫向補(bǔ)償為輔的多元化的制度體系。
1.2 流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾?/p>
與縱向生態(tài)補(bǔ)償相比，橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制起步較晚，但是在補(bǔ)償方式上更多地引入了市場(chǎng)機(jī)制，更加靈活和有效?？v向補(bǔ)償方式在解決涉及不同區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償上存在很大局限性：一是補(bǔ)償資金不足且不穩(wěn)定；二是缺乏激勵(lì)和約束機(jī)制。在縱向補(bǔ)償機(jī)制下，水源區(qū)容易滋生“等、靠、要”的思想，對(duì)生態(tài)保護(hù)態(tài)度消極；受水區(qū)則習(xí)慣于“搭便車”，一貫持事不關(guān)己高高掛起的態(tài)度。這與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)形成了鮮明對(duì)比，國(guó)際上的生態(tài)補(bǔ)償案例多是在水質(zhì)良好流域的下游政府或社區(qū)推動(dòng)下建立起來(lái)的。比如，紐約Catskill流域環(huán)境服務(wù)付費(fèi)的案例，由于紐約市90%的用水來(lái)源于該流域，因此紐約市政府意識(shí)到了改進(jìn)上游環(huán)境管理方式的重要性，積極推動(dòng)了上下游的生態(tài)補(bǔ)償。因此，貫徹“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償、誰(shuí)保護(hù)誰(shuí)受償”的原則，需要在政府主導(dǎo)下加入市場(chǎng)化的談判機(jī)制，促進(jìn)水源區(qū)和受水區(qū)在流域生態(tài)保護(hù)上形成利益攸關(guān)的命運(yùn)共同體，實(shí)現(xiàn)全流域的和諧、有序發(fā)展。
同時(shí)，橫向生態(tài)補(bǔ)償也是兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的機(jī)制創(chuàng)新。生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)的奠基人Daly在《穩(wěn)態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中指出，資源環(huán)境政策的三大目標(biāo)分別為分配公平（equity）、配置效率（efficiency）和生態(tài)可持續(xù)性（sustainable）[6]。要使這些目標(biāo)達(dá)到合意，需要對(duì)每個(gè)目標(biāo)都制定相應(yīng)的目標(biāo)工具，包括：稅收和轉(zhuǎn)移支付以實(shí)現(xiàn)公平分配；市場(chǎng)供求決定的相對(duì)價(jià)格以達(dá)到配置效率；對(duì)資源使用的數(shù)量控制以實(shí)現(xiàn)生態(tài)可持續(xù)性。我國(guó)水生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)提出多年，但實(shí)施效果有限，難以實(shí)現(xiàn)公平和效率兩大基本目標(biāo)，其中重要原因是財(cái)力有限和補(bǔ)償機(jī)制不完善，中央政府對(duì)各級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付不足，無(wú)法滿足各省流域保護(hù)和治理的需求，許多流域的水質(zhì)和水量依然很難達(dá)標(biāo)，一些流域的水資源長(zhǎng)期處于劣Ⅴ類狀態(tài)。目前迫切需要將“輸血型”的水生態(tài)補(bǔ)償模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅汀钡难a(bǔ)償模式，創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，完善不同政策工具的機(jī)制設(shè)計(jì)，同步實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境政策的三大目標(biāo)。
1.3 開(kāi)展流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋尘?/p>
流域橫向生態(tài)補(bǔ)償按補(bǔ)償范圍來(lái)劃分，可分為跨省補(bǔ)償與省內(nèi)補(bǔ)償，跨省補(bǔ)償開(kāi)展較少。全國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)于2012年在跨安徽、浙江兩省的新安江流域?qū)嵤?016年3月21日，財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部在福建省龍巖市聯(lián)合召開(kāi)部分省份流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作推進(jìn)會(huì)，廣東省與福建省、廣西壯族自治區(qū)分別簽署了汀江-韓江流域、九洲江流域水環(huán)境補(bǔ)償協(xié)議，這是廣東省首次與鄰?。▍^(qū)）簽署跨省生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，成為我國(guó)推進(jìn)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)重要進(jìn)展，同時(shí)也為泛珠三角和粵港等突破省（區(qū)）界限實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域生態(tài)合作和污染聯(lián)防聯(lián)控提供了范例。2016年3月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化泛珠三角區(qū)域合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出要健全生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)和治理機(jī)制，建立跨省區(qū)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，支持開(kāi)展東江、西江、北江、汀江-韓江、九洲江等流域的補(bǔ)償試點(diǎn)。而這些流域的下游均為廣東。
廣東省地處中國(guó)大陸南部，省際河流總共52條，其中來(lái)自鄰省的河流44條，大部分省內(nèi)的水資源均來(lái)源于外省，上游來(lái)水的水量和水質(zhì)對(duì)廣東省的飲水安全及生活、生產(chǎn)有著重大影響。但由于珠江水系源遠(yuǎn)流長(zhǎng)、上游繁多，多年來(lái)廣東省一直諱言生態(tài)補(bǔ)償，以避免上游各省紛至沓來(lái)，產(chǎn)生補(bǔ)不勝補(bǔ)的“羊群效應(yīng)”。近年來(lái)，隨著國(guó)家的水資源管理越來(lái)越嚴(yán)，上游各省經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展所導(dǎo)致的水環(huán)境形勢(shì)變得日益嚴(yán)峻，在生態(tài)文明建設(shè)中生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)成為一個(gè)重要的基礎(chǔ)性制度，廣東省作為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省和環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)頭羊，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償一味回避已經(jīng)不是辦法。在切身利益的驅(qū)使下和中央政策的指導(dǎo)下，廣東終于拋開(kāi)顧慮，開(kāi)始積極探索建立流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。本文通過(guò)分析廣東省與鄰省的流域橫向生態(tài)補(bǔ)償案例，重點(diǎn)探討粵桂和粵閩開(kāi)展流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问?、特點(diǎn)、績(jī)效及存在的問(wèn)題，以期為全國(guó)其他地區(qū)推進(jìn)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償提供一些借鑒和示范。
2 實(shí)施流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐與問(wèn)題
廣東省在流域生態(tài)補(bǔ)償方面進(jìn)行了各種實(shí)踐，包括省內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償和跨省流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰L試。在縱向生態(tài)補(bǔ)償方面，廣東省設(shè)立了專項(xiàng)保護(hù)基金和對(duì)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度。為解決省內(nèi)的水質(zhì)、大氣、農(nóng)村、重金屬和固體廢物等環(huán)境問(wèn)題，自2012年起廣東省環(huán)保廳會(huì)同財(cái)政廳開(kāi)始設(shè)立省級(jí)環(huán)保專項(xiàng)資金，重點(diǎn)支持涉及水環(huán)境綜合整治和飲用水源地保護(hù)等事項(xiàng)。2012年4月廣東省政府為推動(dòng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，發(fā)布了《廣東省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償辦法》，并依據(jù)“誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)得益”、“誰(shuí)改善、誰(shuí)得益”的原則，采用轉(zhuǎn)移支付的形式，對(duì)省內(nèi)生態(tài)功能區(qū)以及粵東西北欠發(fā)達(dá)縣區(qū)進(jìn)行基礎(chǔ)性和激勵(lì)性補(bǔ)償。在流域橫向生態(tài)補(bǔ)償方面，2016年3月廣東省分別與廣西壯族自治區(qū)、福建省簽訂了關(guān)于九洲江、汀江-韓江的流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，首次構(gòu)建了跨省（區(qū)）水環(huán)境保護(hù)的合作機(jī)制。
2.1 流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w情況
九洲江發(fā)源于廣西，是粵西地區(qū)雷州半島灌溉和湛江市飲水的重要來(lái)源；汀江-韓江由福建流入廣東，也直接關(guān)系到粵東地區(qū)汕頭、梅州、潮州和揭陽(yáng)等地的飲水安全。近年來(lái)，九洲江和汀江-韓江的污染加劇，水質(zhì)不斷惡化，迫切需要政府積極采取行動(dòng)加大對(duì)流域的治理力度，其中流域橫向生態(tài)補(bǔ)償是其中重要的治理方式。
2.1.1 粵桂九洲江橫向生態(tài)補(bǔ)償案例
九洲江發(fā)源于廣西陸川縣，經(jīng)博白縣注入廣東鶴地水庫(kù)，由廣東廉江市安鋪鎮(zhèn)入北部灣。九洲江全長(zhǎng)168千米，總集雨面積3396平方千米；鶴地水庫(kù)是九洲江流域中游的大（Ⅰ）型水庫(kù)，水面面積共122平方千米，主體位于廉江市河唇鎮(zhèn)，部分庫(kù)區(qū)跨越廣西陸川、博白兩縣和廣東省茂名市，是湛江市最重要的飲用水源。陸川和博白兩縣以養(yǎng)豬為主的養(yǎng)殖業(yè)發(fā)達(dá)，養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)值在廣西排第一，全國(guó)排第七。由于流域上游地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和庫(kù)區(qū)水源污染等因素，加上徑流量小和人口密度大，近年來(lái)鶴地水庫(kù)水質(zhì)下降明顯，富營(yíng)養(yǎng)化趨勢(shì)加快，甚至出現(xiàn)劣Ⅴ類水質(zhì)，嚴(yán)重影響湛江市飲用水的水質(zhì)安全。
2014年8月，粵桂兩?。▍^(qū)）政府簽署了《粵桂九洲江流域跨界水環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》，約定2014—2017年由兩?。▍^(qū)）政府各出資3億元，設(shè)立粵桂九洲江流域跨省水環(huán)境保護(hù)合作資金，開(kāi)展九洲江流域跨省（區(qū)）水環(huán)境合作治理。該協(xié)議要求2017年前，兩廣建立起污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，保證跨?。▍^(qū)）界斷面水質(zhì)達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。協(xié)議明確了考核監(jiān)測(cè)斷面及其水質(zhì)的分年度考核目標(biāo)，為確保檢測(cè)數(shù)據(jù)的客觀性，要求水質(zhì)監(jiān)測(cè)要在國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)總站的組織下，由相關(guān)省份認(rèn)定斷面聯(lián)合監(jiān)測(cè)點(diǎn)，同時(shí)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)需上報(bào)監(jiān)測(cè)總站認(rèn)定。如果考核合格，中央政府還將對(duì)廣西實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)償（中央設(shè)立6億元配套補(bǔ)償資金）。
協(xié)議簽署后，廣東省于2014年8月底將補(bǔ)償資金一次性撥付給廣西，廣西將資金經(jīng)玉林市轉(zhuǎn)撥到陸川和博白，加上廣西自籌資金，第一期共籌集到8.57億元用于九洲江上中游的水環(huán)境治理。治理工作包括：①在沿河岸200米范圍內(nèi)設(shè)禁養(yǎng)區(qū)，200米到2千米范圍內(nèi)設(shè)限養(yǎng)區(qū)，禁養(yǎng)區(qū)通過(guò)補(bǔ)償共拆遷1300多家養(yǎng)殖場(chǎng)；②通過(guò)政府補(bǔ)貼對(duì)養(yǎng)殖場(chǎng)實(shí)施技術(shù)改造，采用無(wú)污水排放的新型豬圈，糞便經(jīng)過(guò)干法處理后成為袋裝有機(jī)肥，用科技手段實(shí)現(xiàn)了生態(tài)和經(jīng)濟(jì)的雙贏；③在村鎮(zhèn)建設(shè)污水處理廠；④鼓勵(lì)沿江地區(qū)加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。
經(jīng)過(guò)上述治理活動(dòng)，2015年九洲江跨?。▍^(qū)）斷面水質(zhì)連續(xù)9個(gè)月穩(wěn)定達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)，建立在跨?。▍^(qū)）生態(tài)補(bǔ)償基礎(chǔ)上的流域綜合治理初見(jiàn)成效。
2.1.2 粵閩汀江-韓江橫向生態(tài)補(bǔ)償案例
汀江是韓江的重要一級(jí)支流，流域集雨面積11 802平方千米，河長(zhǎng)323千米，是福建流入廣東最大的河流。汀江與石窟河（中山河）、梅潭河（含九峰溪）、象洞溪（多寶水庫(kù)上游）等其他福建主要來(lái)水河流大約占韓江流域水量的50%。近年來(lái)汀江跨省界水質(zhì)年均可達(dá)Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)，但隨著上游地區(qū)養(yǎng)殖業(yè)的污染，汀江的跨?。▍^(qū)）達(dá)標(biāo)率由2013年的100%下降至2015年的88.9%，水質(zhì)變差趨勢(shì)明顯。同時(shí)，跨閩粵省界的長(zhǎng)潭、多寶水庫(kù)由于受上游福建的武平河（Ⅴ類）、差干河（Ⅴ類）和象洞河（劣Ⅴ類）的影響，水質(zhì)分別下降為Ⅳ類和劣Ⅴ類。
嚴(yán)峻的水質(zhì)狀況不僅影響生產(chǎn)和生活用水，還威脅到了水體生物和兩岸植物的生存。為了加快整治汀江-韓江水域，2016年3月21日，粵閩兩省（區(qū)）在福建龍巖簽訂了《關(guān)于汀江-韓江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議》，并將汀江、梅潭河、石窟河和象洞溪四條福建來(lái)水納入考核目標(biāo)，規(guī)定雙方遵循“雙向補(bǔ)償”原則，2016—2017年由兩?。▍^(qū)）財(cái)政每年各出資1億元進(jìn)行流域生態(tài)的專項(xiàng)整治，要求汀江和梅潭河跨?。▍^(qū)）斷面年均值達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，水質(zhì)達(dá)標(biāo)率保持在100%，波動(dòng)率不得超過(guò)10%；石窟河跨界斷面年均值達(dá)到Ⅲ類，2016年水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為50%，2017年為70%；象洞溪跨界斷面水質(zhì)達(dá)到Ⅴ類，2017年達(dá)標(biāo)率為70%。當(dāng)上游來(lái)水水質(zhì)達(dá)標(biāo)時(shí)，由下游撥付資金補(bǔ)償上游；當(dāng)上游來(lái)水水質(zhì)低于標(biāo)準(zhǔn)值時(shí)，上游需向下游進(jìn)行補(bǔ)償。為確保檢測(cè)數(shù)據(jù)的客觀性，要求水質(zhì)檢測(cè)要在國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)總站組織下，由相關(guān)省份在認(rèn)定斷面聯(lián)合監(jiān)測(cè)，檢測(cè)數(shù)據(jù)上報(bào)監(jiān)測(cè)總站認(rèn)定。
2.1.3 九洲江與汀江-韓江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋容^
九洲江和汀江-韓江流域的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議存在許多共同之處，也存在一些差異。從共同點(diǎn)來(lái)看，主要有以下幾個(gè)方面：
第一，兩個(gè)流域的重點(diǎn)考核指標(biāo)均為pH值、高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總磷、五日生化需氧量5項(xiàng)水質(zhì)指標(biāo)；第二，廣東、廣西和福建在水環(huán)境補(bǔ)償考核期限內(nèi)每年均各出資1億元，用于流域水污染的防治，同時(shí)中央財(cái)政按照考核目標(biāo)對(duì)廣西和福建進(jìn)行配套補(bǔ)償；第三，跨?。▍^(qū)）生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議均采用雙指標(biāo)進(jìn)行考核，即同時(shí)考核污染物濃度和水質(zhì)達(dá)標(biāo)率。
比較九洲江和汀江-韓江流域的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)定，發(fā)現(xiàn)兩者存在以下幾點(diǎn)差異：
一是考核期限的差異。九洲江流域的水環(huán)境補(bǔ)償考核期限暫定為2015—2017年，而汀江-韓江流域水環(huán)境補(bǔ)償考核期限暫定為2016—2017年。二是考核目標(biāo)的差異。九洲江流域要求跨省（區(qū)）界斷面年均值達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)，其中2015年、2016年、2017年水質(zhì)達(dá)標(biāo)率分別達(dá)到60%、80%、100%；汀江-韓江流域中汀江和梅潭河2016年和2017年達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)，其水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為100%；石窟河跨界斷面年均值達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)，2016年水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為50%，2017年為70%；象洞溪跨界斷面水質(zhì)達(dá)到Ⅴ類，2017年達(dá)標(biāo)率為70%。三是補(bǔ)償原則的差異。汀江-韓江流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)定實(shí)施“雙向補(bǔ)償”原則，即上游水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)由下游撥付資金補(bǔ)償上游，若上游水質(zhì)惡化由上游賠償下游，汀江達(dá)標(biāo)廣東需要補(bǔ)償福建，梅潭河不達(dá)標(biāo)則福建需要補(bǔ)償廣東，而在九洲江流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)定中沒(méi)有對(duì)上游水質(zhì)不達(dá)標(biāo)時(shí)廣西對(duì)廣東進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，僅有廣東單方面對(duì)廣西進(jìn)行資金補(bǔ)償?shù)臈l款。
2.2 跨省流域生態(tài)補(bǔ)償存在的問(wèn)題
廣東省在全國(guó)較早探索建立跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，為其他地區(qū)開(kāi)展此項(xiàng)工作提供了一定借鑒，上述兩個(gè)補(bǔ)償案例在補(bǔ)償方式上更多地引入了市場(chǎng)機(jī)制：①補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的博弈談判。在粵桂九洲江補(bǔ)償案例和粵閩汀江-韓江補(bǔ)償案例中，都經(jīng)過(guò)了雙方政府的博弈過(guò)程，對(duì)于補(bǔ)償資金、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償機(jī)制的確定都經(jīng)歷了多次談判和協(xié)商，體現(xiàn)出一定的靈活性，使得補(bǔ)償協(xié)議更貼近現(xiàn)實(shí)，增加了補(bǔ)償機(jī)制的可操作性。②靈活的水質(zhì)考核目標(biāo)?？缡。▍^(qū)）生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議均采用雙指標(biāo)進(jìn)行考核，即同時(shí)考核污染物濃度和水質(zhì)達(dá)標(biāo)率，解決了傳統(tǒng)補(bǔ)償機(jī)制中可能出現(xiàn)的水質(zhì)性缺水的問(wèn)題。在汀江-韓江流域補(bǔ)償案例中，要求汀江和梅潭河2016年和2017年達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)，其水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為100%，考慮到水質(zhì)會(huì)受到季節(jié)、天氣等因素的影響，允許水質(zhì)達(dá)標(biāo)率有±10%的波動(dòng)；而對(duì)其他幾條水質(zhì)較差的支流則采用了達(dá)標(biāo)率逐年遞增的規(guī)定，達(dá)標(biāo)率采用達(dá)標(biāo)水質(zhì)乘以水量占斷面總水量比率的計(jì)算方法，體現(xiàn)出水質(zhì)與水量相結(jié)合的原則。③補(bǔ)償機(jī)制的優(yōu)化。比起“單向補(bǔ)償”，“雙向補(bǔ)償”的責(zé)權(quán)利更加對(duì)稱，具有更強(qiáng)的激勵(lì)和約束機(jī)制，對(duì)于上游地區(qū)的環(huán)境治理會(huì)產(chǎn)生更大的鞭策作用。在汀江-韓江流域生態(tài)補(bǔ)償中實(shí)施雙向補(bǔ)償原則，即上游水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)由下游撥付資金補(bǔ)償上游，若上游水質(zhì)惡化由上游賠償下游。無(wú)疑，雙向補(bǔ)償原則對(duì)作為下游的廣東有利，但上游地區(qū)是否接受這一原則，則要視上游地區(qū)治理水環(huán)境的能力和底氣而言。
上述跨省（區(qū)）流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議仍然存在一些問(wèn)題。流域橫向生態(tài)補(bǔ)償在國(guó)內(nèi)起步較晚，目前只能借鑒已有的國(guó)內(nèi)外試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。在立法方面，國(guó)家層面缺乏具有強(qiáng)制約束力的法律法規(guī)支撐，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆苫A(chǔ)薄弱。各個(gè)地區(qū)在開(kāi)展流域生態(tài)補(bǔ)償時(shí)缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)原則和法律保障，協(xié)議的執(zhí)行也缺乏規(guī)范的管理。因此，上述廣東與鄰?。▍^(qū)）的橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議期限均很短（到2017年），帶有濃厚的走一步看一步的色彩，缺乏長(zhǎng)期、穩(wěn)定的預(yù)期。補(bǔ)償雙方形成以互信為基礎(chǔ)的協(xié)同意識(shí)也需要假以時(shí)日。
2.2.1 流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆苫A(chǔ)薄弱，缺乏具體的實(shí)施方案和細(xì)則
流域橫向生態(tài)補(bǔ)償在國(guó)內(nèi)起步較晚，目前只能借鑒已有的國(guó)外和國(guó)內(nèi)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。在立法方面，國(guó)家層面缺乏具有強(qiáng)制約束力的法律法規(guī)支撐，沒(méi)有制定統(tǒng)一的流域生態(tài)補(bǔ)償政策，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆苫A(chǔ)薄弱。另外，各個(gè)地區(qū)在開(kāi)展流域生態(tài)補(bǔ)償時(shí)缺乏國(guó)家統(tǒng)一的規(guī)劃和方針，國(guó)家層面未建立起指導(dǎo)性的實(shí)施方案和細(xì)則，缺乏規(guī)范的管理，各省市只能借鑒現(xiàn)有的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行摸索；已經(jīng)建立的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制處于初期探索階段，缺乏長(zhǎng)效性和穩(wěn)定性；補(bǔ)償雙方還沒(méi)有形成整體的合力意識(shí)，一些上下游省份考慮局部的、片面的自身利益，從而加大了工作協(xié)調(diào)的難度。
2.2.2 補(bǔ)償資金的設(shè)定既缺乏定量的科學(xué)依據(jù)，又缺少市場(chǎng)機(jī)制
國(guó)外確定流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法主要有支付意愿法、機(jī)會(huì)成本法、收入損失法以及測(cè)算生態(tài)服務(wù)價(jià)值等方法，但是采用不同方法得到的結(jié)果存在較大的差異，使得生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)量化難度較高，有些標(biāo)準(zhǔn)缺乏可操作性[7]。九洲江和汀江-韓江流域生態(tài)補(bǔ)償資金的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)主要根據(jù)水質(zhì)改善效果、補(bǔ)償主體的財(cái)力、其他省份的生態(tài)補(bǔ)償情況以及國(guó)家建議來(lái)確定。補(bǔ)償協(xié)議的談判主要是省級(jí)政府的友好協(xié)商，最后由省級(jí)地方主官拍板決定，相關(guān)地域政府及行政管理部門既沒(méi)有提供科學(xué)的計(jì)算方法和充分的技術(shù)論證，也沒(méi)有深入?yún)⑴c談判。亦即，這兩個(gè)補(bǔ)償協(xié)議的定價(jià)機(jī)制和重要條款基本上采用的是行政主導(dǎo)手段，缺乏科學(xué)論證和市場(chǎng)化的“討價(jià)還價(jià)”過(guò)程，而且協(xié)議對(duì)一些重要的具體問(wèn)題語(yǔ)焉不詳。例如，對(duì)2017年以后補(bǔ)償協(xié)議是否延續(xù)，如何延續(xù)等問(wèn)題，協(xié)議未做任何規(guī)定，這些都可能影響補(bǔ)償機(jī)制的長(zhǎng)期效應(yīng)和穩(wěn)定性。
2.2.3 上下游責(zé)任不對(duì)等，未全部實(shí)施雙向補(bǔ)償規(guī)則
流域生態(tài)補(bǔ)償以跨界斷面的水質(zhì)水量作為基準(zhǔn)，以水質(zhì)指標(biāo)的改善作為主要依據(jù)。如果上游按照協(xié)議達(dá)到水質(zhì)水量標(biāo)準(zhǔn)，下游需要對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償；如果上游破壞水質(zhì)影響下游的用水安全，其也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任（對(duì)下游進(jìn)行補(bǔ)償）。對(duì)比九洲江和汀江-韓江流域的橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)定，發(fā)現(xiàn)兩個(gè)協(xié)定并未全部實(shí)施上述的雙向補(bǔ)償原則。廣西與廣東在簽訂生態(tài)補(bǔ)償協(xié)定時(shí)，對(duì)廣西未達(dá)到水量水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有做出相應(yīng)的規(guī)定，出現(xiàn)了上下游責(zé)任不對(duì)等的情況。主要原因是因?yàn)榫胖藿奈廴颈容^嚴(yán)重，生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕繕?biāo)是改善已經(jīng)惡化的水質(zhì)，而非保持一個(gè)較高的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于后者廣西缺乏信心。據(jù)作者的調(diào)查，如果選擇水質(zhì)較好的西江流域，廣西就愿意接受雙向補(bǔ)償協(xié)議。
2.2.4 資金監(jiān)管不到位，未啟用資金用途管理機(jī)制
在補(bǔ)償考核期間，廣東每年撥付1億元作為上游的生態(tài)保護(hù)資金，這部分資金直接劃撥到廣西和福建，用于改善上游地區(qū)的水環(huán)境。但在上游地區(qū)補(bǔ)償資金的使用上，雙方并未建立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)或者實(shí)施資金用途管理機(jī)制。廣東省作為補(bǔ)償主體，注重的是考核目標(biāo)的完成情況，與上游共同對(duì)國(guó)控監(jiān)測(cè)斷面實(shí)施水質(zhì)水量的聯(lián)合監(jiān)測(cè)，缺乏對(duì)資金使用的有效管理，資金使用的透明度不高。
2.2.5 政策之間缺乏協(xié)調(diào)，數(shù)據(jù)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)共享
目前水資源管理的三條紅線中，納污總量由水利部門負(fù)責(zé)，但企業(yè)的排污總量由環(huán)保部門負(fù)責(zé)，入海的排污口設(shè)置由水利廳批，雖然兩個(gè)部門都有排污數(shù)據(jù)，但由于缺乏溝通機(jī)制，所以沒(méi)有實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享，造成納污總量與排污總量之間并沒(méi)有很好地銜接。
3 推進(jìn)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呓ㄗh
“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”和“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的生態(tài)補(bǔ)償原則，即上游的發(fā)展權(quán)與下游的環(huán)境權(quán)之間，在涉及具體補(bǔ)償協(xié)議時(shí)仍然存在諸多矛盾。從廣東省九洲江和汀江-韓江橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)那闆r可以看出，流域范圍的橫向生態(tài)補(bǔ)償還存在法律法規(guī)體系不完善、定價(jià)機(jī)制不科學(xué)、補(bǔ)償原則有失公平等問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，本文提出以下政策建議。
3.1 盡快完善有關(guān)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)
無(wú)論在國(guó)家層面還是在地方立法層面，目前還沒(méi)有權(quán)威的法律文件來(lái)規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償。許多生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定均以辦法、通知的形式出現(xiàn)，缺乏具有可操作性的工作指南，法律基礎(chǔ)薄弱。由于跨行政區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償利益關(guān)系復(fù)雜，技術(shù)難度大，條塊之間存在著各種矛盾，如果缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)，就只能依靠中央政府的壓力和地方政府的政治意愿去推進(jìn)，這容易導(dǎo)致流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪M(jìn)程停滯不前。在中國(guó)目前的體制下，為了順利推進(jìn)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償，需要國(guó)家層面出臺(tái)更具約束力的法律文件。流域管理部門應(yīng)就有效加強(qiáng)流域水質(zhì)保護(hù)組織制定相關(guān)的工作指南，并明確規(guī)定跨?。▍^(qū)）斷面水質(zhì)目標(biāo)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資金使用范圍、支付體系等內(nèi)容，明晰上下游之間的權(quán)利和義務(wù)。同時(shí)，根據(jù)貴州等省的經(jīng)驗(yàn)，建立流域保護(hù)的河長(zhǎng)制，由當(dāng)?shù)氐囊话咽謸?dān)任河長(zhǎng)，做到每條河、每個(gè)河段、每米河道都有責(zé)任人。強(qiáng)化水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作屬地責(zé)任，健全河湖執(zhí)法體系，完善河湖管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系和監(jiān)督考核機(jī)制。
3.2 明確利益相關(guān)者的權(quán)利與責(zé)任，因地制宜創(chuàng)設(shè)多種補(bǔ)償模式
對(duì)于流經(jīng)兩個(gè)省份的河流，可以建立雙向的補(bǔ)償機(jī)制。上下游根據(jù)協(xié)議的水質(zhì)指標(biāo)分配補(bǔ)償資金，堅(jiān)持權(quán)利與責(zé)任對(duì)等的原則，使上游地區(qū)同時(shí)獲得保護(hù)環(huán)境的激勵(lì)和約束。亦即下游地區(qū)可以根據(jù)上游對(duì)水環(huán)境的保護(hù)情況做出補(bǔ)償或者懲罰，當(dāng)上游來(lái)水達(dá)標(biāo)時(shí)，下游給予上游補(bǔ)償，即發(fā)展權(quán)優(yōu)先；當(dāng)水質(zhì)和水量不達(dá)標(biāo)時(shí)，上游亦須補(bǔ)償下游，即環(huán)境權(quán)優(yōu)先。
對(duì)于流經(jīng)多個(gè)省份的大江大河，流域各地區(qū)政府可以共同組建生態(tài)補(bǔ)償基金，委托第三方進(jìn)行管理。借鑒排污權(quán)和碳排放權(quán)配額的基準(zhǔn)分配方法，以生態(tài)保護(hù)投入成本法（選擇某一個(gè)地區(qū)某一個(gè)年份）作為排污權(quán)的影子價(jià)格，采用生態(tài)保護(hù)效益與水質(zhì)水量耦合模型測(cè)算綜合補(bǔ)償系數(shù)?；诟骺缡。▍^(qū)）斷面的水質(zhì)水量數(shù)據(jù)信息、污染物治理成本、治理目標(biāo)等信息，參考國(guó)家水功能區(qū)對(duì)河流的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算出補(bǔ)償基準(zhǔn)，如果排污量超標(biāo)，水質(zhì)水量綜合系數(shù)劣于基準(zhǔn)系數(shù)，則按照其差距向基金支付相應(yīng)的補(bǔ)償金額；相反，如果生態(tài)治理投入大，排污量少，產(chǎn)水量多，水質(zhì)水量綜合系數(shù)優(yōu)于基準(zhǔn)系數(shù)，則依據(jù)系數(shù)差額從基金中獲得相應(yīng)補(bǔ)償。這種基于共同基準(zhǔn)的、獎(jiǎng)罰并舉的綜合補(bǔ)償機(jī)制既可以避免由兩兩相對(duì)的博弈過(guò)程所產(chǎn)生的高昂交易成本，以及繁復(fù)的互為上下游的補(bǔ)償基金的計(jì)算，而且化解了上游發(fā)展權(quán)與下游環(huán)境權(quán)之間的沖突，構(gòu)建了一種正負(fù)外部性可以同時(shí)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部化的激勵(lì)相容機(jī)制。對(duì)于兩個(gè)省份共同擁有的界河，可按流域面積共享生態(tài)補(bǔ)償基金，只要控制斷面檢測(cè)技術(shù)可靠，也可引入基于基準(zhǔn)的獎(jiǎng)罰并行補(bǔ)償機(jī)制。
從博弈論視角來(lái)看，單向補(bǔ)償和雙向補(bǔ)償是一對(duì)一博弈，適用于中小流域；基于基準(zhǔn)的基金獎(jiǎng)勵(lì)加懲罰屬于多對(duì)多博弈，適用于大流域；水權(quán)加排污權(quán)（水量加水質(zhì)）的聯(lián)動(dòng)補(bǔ)償屬于正外部性產(chǎn)品和負(fù)外部性產(chǎn)品的聯(lián)合博弈[8]，適用于污染嚴(yán)重或者缺水嚴(yán)重或者二者兼具的流域?？傊?，橫向生態(tài)補(bǔ)償不存在一個(gè)“一刀切”的最佳模式，需要因地制宜和因物制宜。
3.3 科學(xué)制定流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧炕瘶?biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)采用多元化的補(bǔ)償方式
流域生態(tài)補(bǔ)償存在難以量化水資源生態(tài)價(jià)值的技術(shù)難題，雙方在不存在國(guó)控監(jiān)測(cè)點(diǎn)的河流設(shè)置監(jiān)測(cè)點(diǎn)時(shí)，對(duì)斷面地點(diǎn)和數(shù)量的選擇也容易引起爭(zhēng)議。因此需要建立一套雙方統(tǒng)一認(rèn)可的生態(tài)價(jià)值評(píng)估方法，完善跨?。▍^(qū)）流域斷面水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，合理確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金標(biāo)準(zhǔn)[9]。另外，除了貨幣補(bǔ)償以外，還應(yīng)鼓勵(lì)保護(hù)生態(tài)地區(qū)與受益地區(qū)通過(guò)實(shí)物補(bǔ)償（如在用水指標(biāo)分配中“以水補(bǔ)水”加水權(quán)交易）、對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式建立多元化的橫向補(bǔ)償關(guān)系。上下游之間的貨幣補(bǔ)償只是橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N重要方式，但不是全部，要發(fā)揮貨幣補(bǔ)償?shù)囊I(lǐng)作用，引入水權(quán)交易、排污權(quán)交易和異地開(kāi)發(fā)等市場(chǎng)化的補(bǔ)償方式，建立多層次、多元化的生態(tài)補(bǔ)償體系。
3.4 完善部門及區(qū)域間的協(xié)同管理體制，形成分工合作的聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制
目前流域內(nèi)各地區(qū)、各部門之間的協(xié)作機(jī)制不健全，不同地區(qū)、部門缺乏有效的溝通和配合，在管理實(shí)踐中不同程度地存在規(guī)劃、監(jiān)管不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，這不僅造成人力、物力和財(cái)力的極大浪費(fèi)，同時(shí)也導(dǎo)致水資源保護(hù)與水污染防治工作的不同環(huán)節(jié)銜接不緊，使工作成效大打折扣。今后可以考慮建立專門的流域生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一推進(jìn)全流域的生態(tài)補(bǔ)償和環(huán)境治理，建立聯(lián)合監(jiān)測(cè)、聯(lián)合執(zhí)法、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)等機(jī)制，促進(jìn)流域各地區(qū)建立互利共贏的利益共同體[10]。加強(qiáng)跨區(qū)域跨部門水質(zhì)信息溝通，構(gòu)建流域上下游水量水質(zhì)綜合監(jiān)管系統(tǒng)、水環(huán)境綜合預(yù)警系統(tǒng)，建立上下游聯(lián)合交叉執(zhí)法和突發(fā)性污染事故的水量水質(zhì)綜合調(diào)度機(jī)制。
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Study on the Interprovincial Horizontal Ecological Service Payment of Basin—the case of Guangdong Province
ZHANG Jie*, FU Jingyan
(Institute of Resource, Environment and Sustainable Development Research, Jinan University, Guangzhou 510632)
As an important means of ecological service payment, horizontal ecological service payment introduces more of the market mechanism and is more flexible and efficiency. In March 2016, Guangdong province signed the horizontal ecological service payment agreement with the upstream province as Guangxi and Fujian respectively, which is the first interprovincial cooperation mechanism of water environmental protection. Taking the case of horizontal ecological service payment between Guangdong and its neighbor province, this paper focused on the forms, charasteristics, performance and problems of ecoloigcal compensation. And found that lack of law foundations and scientific base of payment fund as well as the harmonization of policies are the key problems. The suggestion is to create multi-level payment modes and means, scientifically set the payment fund and encourage etc.
horizontal ecological service payment; Guangdong; basin
X196
1674-6252（2016）06-0019-06
A
10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.06.019
國(guó)家社會(huì)科學(xué)重大項(xiàng)目“我國(guó)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究”（15ZDA054）。
*責(zé)任作者： 張捷（1953—），男，暨南大學(xué)資源環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展研究所所長(zhǎng)，教授，博士，博士生導(dǎo)師，主要研究領(lǐng)域?yàn)樯鷳B(tài)補(bǔ)償與可持續(xù)發(fā)展，E-mail：tzjie@jnu.edu.cn。
傅京燕（1973—），暨南大學(xué)資源環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展研究所副所長(zhǎng)，教授，博士，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)槭袌?chǎng)化環(huán)境政策工具，E-mail: fuan2@163.com。
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