“國家食物安全可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究”項目組

國家食物安全可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究

“國家食物安全可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究”項目組

糧食安全問題既是一個經(jīng)濟問題，更是一個重要的社會問題。確保國家食物安全，需要準(zhǔn)確地研判未來食物供需趨勢的變化，全程貫穿大食物觀、全產(chǎn)業(yè)鏈和新綠色化三大發(fā)展的要求，劃定食物安全基準(zhǔn)和資源利用紅線，區(qū)分進口類別和優(yōu)先序，制訂明確的發(fā)展目標(biāo)，強化基礎(chǔ)支撐和科技保障。本文基于國家未來食物安全可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想，提出了確保谷物基本自給是我國糧食安全的核心戰(zhàn)略，加快實施十億畝(1畝≈666.67m2)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)重大工程，創(chuàng)新經(jīng)營方式、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；完善法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進程等政策建議。

食物安全；可持續(xù)發(fā)展；供需預(yù)測；政策建議

DOI 10.15302/J-SSCAE-2016.01.001

一、前言

糧食作為特殊商品，既是重要的戰(zhàn)略物質(zhì)，又是關(guān)系國計民生的重要商品。糧豐則農(nóng)穩(wěn)，農(nóng)穩(wěn)則國安，對于我國這樣一個人口大國，解決十幾億人口的吃飯問題，始終是治國理政的頭等大事[1]。

21世紀(jì)以來，我國食物綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提高，有力地支撐了國家食物安全和居民食物消費結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，為現(xiàn)代化快速推進、社會和諧穩(wěn)定奠定了堅實的基礎(chǔ)。然而，我國食物生產(chǎn)發(fā)展取

得巨大成就，是在“工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”同步推進、人口總量增加、農(nóng)用水土資源不斷減少的情況下，依靠對國土資源的過度開發(fā)、高強度利用而獲得的。這種高投入、低效益、高消耗的食物生產(chǎn)方式，不僅使國土資源超載嚴(yán)重、自然生態(tài)系統(tǒng)“透支”過多，而且引發(fā)了一系列生態(tài)環(huán)境問題。憑借我國現(xiàn)有資源要素投入，已不足以支撐吃飽、吃好、吃的營養(yǎng)所需的食物總量供給；通過貿(mào)易調(diào)節(jié)國內(nèi)食物的供求、緩解資源環(huán)境壓力將是常態(tài)需要。今后若不改變高耗低效的食物生產(chǎn)方式，不控制污染蔓延，不修復(fù)生態(tài)，發(fā)展將難以為繼。以谷物基本自給、口糧絕對安全為指針，著力提升我國食物綜合生產(chǎn)能力，同時輔以國外資源及市場的充分利用，實現(xiàn)食物生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)前我國經(jīng)濟進入新常態(tài)及與未來我國人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。

二、我國食物供需預(yù)測及發(fā)展趨勢判斷

從發(fā)展趨勢上分析，隨著我國人口數(shù)量剛性增長和人民生活水平的不斷提高，未來糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品的消費需求仍將持續(xù)增長，同時這些產(chǎn)品的國內(nèi)產(chǎn)量也將隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的進一步發(fā)展而穩(wěn)步提高。據(jù)項目組測算，到2020年、2030年總?cè)丝趯⒎謩e達到14.2億、15.0億；未來10年我國經(jīng)濟增速將保持在7 %左右，到2020年、2030年我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值將分別達到1.1萬美元、2.1萬美元，參考人均國內(nèi)生產(chǎn)總值7 000～21 000美元發(fā)展階段典型國家與地區(qū)的食物消費變化，未來人均動物產(chǎn)品消費量仍將會持續(xù)增長，帶動糧食的需求量不斷提高。立足近期我國居民食物消費變化態(tài)勢，參考國內(nèi)外典型地區(qū)食物消費升級規(guī)律，借鑒聯(lián)合國糧農(nóng)組織、美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品中長期供需預(yù)測方法，采用1980—2013年我國國家統(tǒng)計局[2]、國家糧食局等發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)[3]，建立了食物多品種產(chǎn)需預(yù)測關(guān)聯(lián)模型，對2020年、2030年我國水稻、小麥、玉米、大豆、蔬菜、水果、食用油、食糖、肉類、蛋類、奶類11類產(chǎn)品的生產(chǎn)、需求情況進行了計量分析和情景推斷。依據(jù)模擬結(jié)果，得出未來主要產(chǎn)品的總體發(fā)展趨勢判斷。

（一）大豆、玉米和奶類將成為產(chǎn)需缺口較大的產(chǎn)品

人口遞增及營養(yǎng)改善使食物需求持續(xù)增長，受資源限制，大豆、玉米和奶類將成為產(chǎn)需缺口較大的產(chǎn)品[4]。預(yù)測結(jié)果表明，未來糧食消費需求增長主要受人口增加和食物結(jié)構(gòu)調(diào)整兩方面因素的影響，兩者分別占糧食消費增量的35 %、65 %。2020年、2030年，我國人均糧食消費量將分別增至510 kg、550 kg，與2013年相比，分別提高了41 kg、81 kg；人均動物產(chǎn)品消費總量將分別增至184 kg、204 kg，主要以肉類和奶類產(chǎn)品消費增長為主；人均蔬菜、水果、食糖消費量均有不同程度增加，食用油消費量相對穩(wěn)定。國內(nèi)各類食物產(chǎn)量繼續(xù)保持增長態(tài)勢，但與近10年相比，產(chǎn)量增速有所放緩，除蔬菜與水果以外，其他各類食物產(chǎn)需缺口均有所加大，其中大豆、玉米、奶類是產(chǎn)需缺口增幅較大的三類產(chǎn)品，2030年三者產(chǎn)需缺口將分別達到8.408×107t、3×107t、1.596×107t。

（二）未來飼料糧消耗量將占糧食總消費量的一半以上

居民食物結(jié)構(gòu)變化對糧食需求結(jié)構(gòu)影響較大[5]，未來飼料糧消耗量將占糧食總消費量的一半以上。國際經(jīng)驗表明，進入工業(yè)化中期以后，人們膳食中的動物性食品消費比重增加，帶動糧食消費結(jié)構(gòu)發(fā)生重大的變化。按照現(xiàn)有中等養(yǎng)殖規(guī)模飼料報酬率測算，2020年、2030年我國人均飼料糧消費量將分別增長為295 kg、322 kg，占糧食總消費量的比重分別為57.8 %、58.5 %。飼料糧消費增長以玉米為主，玉米占飼料糧消費增量的90 %左右。居民口糧消費相對穩(wěn)定，2020年、2030年人均口糧消費量將分別為145 kg、140 kg，國內(nèi)口糧產(chǎn)出完全能滿足消費需求，但稻谷產(chǎn)銷區(qū)域平衡問題值得關(guān)注，1988年、1994年和2004年年初，糧食市場出現(xiàn)三次較大的波動都是由糧食主銷區(qū)的稻谷供求失衡而引發(fā)。

（三）未來糧食主產(chǎn)區(qū)增產(chǎn)將占我國糧食總產(chǎn)量增量的80 %以上

區(qū)域食物生產(chǎn)格局正在發(fā)生新的結(jié)構(gòu)性變化，未來糧食主產(chǎn)區(qū)增產(chǎn)將占我國糧食總產(chǎn)量增量的80 %以上。隨著旱作節(jié)水農(nóng)業(yè)技術(shù)迅速推廣，近年來我國西北地區(qū)已發(fā)展成為全國玉米第三大產(chǎn)

區(qū)，2012年該區(qū)域玉米產(chǎn)量、糧食總產(chǎn)量占其全國總產(chǎn)量的比重分別為17.8 %、11.3 %，比1998年分別增長87 %、32.4 %，玉米的增產(chǎn)帶動作用明顯。水稻生產(chǎn)初步形成東北、長江流域和東南沿海三大優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)，雙季稻和中稻主要集中在長江中游、西南和東南地區(qū)。小麥生產(chǎn)已經(jīng)形成黃淮海、長江中下游、大興安嶺沿麓三大優(yōu)質(zhì)專用小麥優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)。2012年，長江中下游地區(qū)油菜籽產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量的比重升至55.2 %。2013年，全國75 %以上的糧食產(chǎn)量、80 %以上的商品糧、90 %左右的糧食調(diào)出量來自主產(chǎn)區(qū)。預(yù)測結(jié)果表明，與2013年相比，2030年我國糧食產(chǎn)量將凈增加1.080 6×108t，其中80 %以上來自主產(chǎn)區(qū)。

（四）“誰來種地”的問題與糧食生產(chǎn)規(guī)?；瘧B(tài)勢同時顯現(xiàn)

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移加快，在種糧效益低的情況下今后“誰來種糧”問題日漸突出[6]。從調(diào)研情況來看，目前，我國農(nóng)業(yè)從業(yè)人員平均年齡為42歲，其中50歲以上占到務(wù)農(nóng)人員的約40 %；中小學(xué)及小學(xué)以下受教育程度的占51.1 %；而外出務(wù)工的平均年齡為32歲，其中21～40歲的青壯年勞動力占比高達77 %；初中及初中以上學(xué)歷占比達78.9 %。留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的人對新技術(shù)接受能力弱，普遍出現(xiàn)“種不動”“種不好”“種不了”等問題，使一些地方糧食生產(chǎn)受到極大影響。與此同時，耕地流轉(zhuǎn)及家庭農(nóng)場等規(guī)模經(jīng)營戶加快興起。據(jù)我國農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，截至2013年年底，全國農(nóng)村承包耕地流轉(zhuǎn)面積為0.2×108hm2，流轉(zhuǎn)比例達到26 %。經(jīng)營耕地面積在3.3 hm2以上的專業(yè)大戶超過287萬戶，家庭農(nóng)場超過87萬家，經(jīng)營耕地面積達到0.12×108hm2，平均經(jīng)營規(guī)模為13.3 hm2。按現(xiàn)有趨勢推斷，到2020年、2030年我國土地流轉(zhuǎn)比例將分別達到35 %、50 %。但隨著一些地方土地流轉(zhuǎn)進程加快，“被規(guī)?；钡氖У剞r(nóng)民大量出現(xiàn)，這些弱勢人群進城難以穩(wěn)定就業(yè)，又喪失立足之本的土地依托，必然加大農(nóng)村地區(qū)貧富兩極分化。

（五）農(nóng)戶收入結(jié)構(gòu)將發(fā)生顯著變化

食物生產(chǎn)的多功能性作用日益增強，未來農(nóng)戶收入來自農(nóng)業(yè)經(jīng)營將縮減至1/3、非農(nóng)等其他收入增加到2/3以上。目前，農(nóng)業(yè)在發(fā)揮原有的經(jīng)濟、社會、政治功能的基礎(chǔ)上，生態(tài)、文化功能也日益凸顯[7]。愈來愈多的地方在發(fā)展好農(nóng)業(yè)、保障食物供給的同時，通過加工延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，打造農(nóng)業(yè)自然景觀，傳承農(nóng)耕歷史文化，加快發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，拓寬了農(nóng)業(yè)增收渠道。以北京為例，2009—2013年，北京都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生態(tài)服務(wù)價值年均增長速度達到3.8 %，其中，2013年年產(chǎn)值達到3 449.8億元[8]，是當(dāng)年農(nóng)、林、牧、漁業(yè)總產(chǎn)值的8倍還多。2000—2012年我國人均農(nóng)民純收入由2 253元增至7 917元，增加了5 664元，其中農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入只提高了2 020元，農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入占農(nóng)戶收入的比重由63.3 %下降為44.6 %，平均每年減少1個百分點以上，預(yù)計到2020年、2030年農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入占農(nóng)戶總收入的比重將分別減少到33 %、25 %，非農(nóng)等其他收入的比重將分別提升至67 %、75 %。

三、我國食物安全可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略構(gòu)想

為順應(yīng)全面小康生活新需求，到2020年、2030年，我國人均谷物消費量將增至419 kg、456 kg，人均糧食消費量將增至510 kg、550 kg，國內(nèi)谷物總產(chǎn)量需達到5.85×108t、6.5×108t（人均國內(nèi)供給分別為412 kg、433 kg），糧食總產(chǎn)量達到6.4×108t、7.1×108t（人均國內(nèi)供給分別為451 kg、473 kg），養(yǎng)殖業(yè)（肉類、蛋類、奶類和水產(chǎn)）總產(chǎn)量達到2.46×108t、2.87×108t，經(jīng)濟作物、園藝作物總產(chǎn)出保持持續(xù)增長；食物生產(chǎn)機械化程度不斷提高，信息化技術(shù)應(yīng)用領(lǐng)域不斷拓展，農(nóng)業(yè)生態(tài)與環(huán)境整體改善，科技創(chuàng)新和應(yīng)用的支撐作用顯著增強，最終形成生產(chǎn)技術(shù)先進、經(jīng)營規(guī)模適度、市場競爭力強、產(chǎn)地環(huán)境良好的食物生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展格局。

上述預(yù)期目標(biāo)是可以實現(xiàn)的，但是難度較大，必須采取切實可行的措施。

（一）未來國家食物安全問題的解決必須有新的視角

1.必須全程貫穿大食物觀、全產(chǎn)業(yè)鏈和新綠色化三大發(fā)展要求，依托糧食主產(chǎn)區(qū)和種糧大縣，集中力量保障谷物和口糧供給，穩(wěn)步增強其綠色產(chǎn)出能力，充分發(fā)揮不同區(qū)域自然稟賦的優(yōu)勢，為非糧生產(chǎn)騰出農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整空間，加快形成人口分布、

食物生產(chǎn)布局與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)的耕地開發(fā)格局。

2.加快推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，以重大工程為抓手，確保食物綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升，為非農(nóng)建設(shè)騰出發(fā)展空間，加快形成與現(xiàn)代城鎮(zhèn)化協(xié)同推進的美麗鄉(xiāng)村和現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 。

3.依靠創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)驅(qū)動，強化社會化服務(wù)，通過多種方式擴大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)把千家萬戶生產(chǎn)與市場消費有效對接起來的巨大作用，拓展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)休閑及鄉(xiāng)村文化傳承等多種功能，加快農(nóng)村第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，讓務(wù)農(nóng)者獲得更多的就業(yè)機會及收入。

4.以效益為導(dǎo)向，采取進村入戶的技術(shù)擴散服務(wù)方式，節(jié)水節(jié)肥節(jié)地、降本增效，控制生產(chǎn)及各環(huán)節(jié)的不當(dāng)損耗，加快農(nóng)業(yè)環(huán)境治理，持續(xù)提高資源利用率和土地產(chǎn)出率；以效率提升和服務(wù)強化為導(dǎo)向，推進涉農(nóng)行政改革，整合縣域“三農(nóng)”資金投入利用方式，進一步加強農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)支撐。

5.必須堅定不移地實施“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐[9]”的國家糧食安全新戰(zhàn)略，集中要素投入，打造高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)糧食生產(chǎn)功能區(qū)，確?？诩Z絕對安全、谷物基本自給；丘陵山地以收益為導(dǎo)向，調(diào)整糧經(jīng)比例、種養(yǎng)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)農(nóng)村各類產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。通過實行分類貿(mào)易調(diào)節(jié)手段，有效利用國外資源和國際市場，調(diào)劑國內(nèi)優(yōu)質(zhì)食物的供給。

（二）劃定安全基準(zhǔn)和資源利用紅線

1.劃定口糧安全、谷物安全、糧食安全的基準(zhǔn)，稻谷、小麥口糧自給率在98 %以上，谷物自給率在95 %以上，糧食自給率在85 %以上，其中玉米自給率在90 %以上。按供需情景劃分，本研究所確立的產(chǎn)品大體可分為4類：一是基本自給產(chǎn)品。主要有水稻、小麥、蔬菜、水果、肉類、蛋類和水產(chǎn)品，這一類產(chǎn)品的國內(nèi)自給率都能保持在95 %以上。二是少量進口產(chǎn)品。進口量約占國內(nèi)消費量的10 %左右，主要是玉米，這類產(chǎn)品的國內(nèi)自給率能夠保持在90 %左右。三是部分進口產(chǎn)品。主要有食糖和奶類兩類產(chǎn)品，這類產(chǎn)品的國內(nèi)自給率在60 %以上。四是大量進口產(chǎn)品。國內(nèi)產(chǎn)量僅能滿足少部分的需求，主要消費需求必須通過進口解決，其產(chǎn)品分別是大豆和食用油，這兩類產(chǎn)品的國內(nèi)自給水平都較低，其中大豆不到20 %，食用油不到45 %。

2.設(shè)定耕地、播種面積、水資源利用紅線。①到2020年、2030年耕地面積分別要維持在1.21× 108hm2、1.2×108hm2。②糧食播種面積適當(dāng)調(diào)減，但到2020年、2030年必須分別保持在1.09×108hm2、1.05×108hm2以上，單產(chǎn)分別增至5.895×103kg·hm–2、6. 75×103kg·hm–2；谷物播種面積保持在0.913×108hm2、0.907×108hm2以上，單產(chǎn)將分別增至6. 405 ×103kg·hm–2、7.17×103kg· hm–2。③農(nóng)業(yè)灌溉用水總量實現(xiàn)有限的“負增長”，但須維持在3.6×1011m3以上；農(nóng)田有效灌溉率持續(xù)提高，到2020年、2030年將分別增至60 %、65 %，每立方米水的糧食產(chǎn)能分別提升至1.8 kg、2.0 kg。

在適度規(guī)模經(jīng)營推進、科技支撐強化、損耗控制以及生態(tài)、環(huán)境治理方面，提出了相應(yīng)的、關(guān)鍵性的技術(shù)指標(biāo)要求。

（三）區(qū)分進口優(yōu)先序

從進口農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)先序與敏感性綜合來考慮，玉米是發(fā)展中國家人口的重要口糧，大量進口玉米會引起國際恐慌，酒糟、苜蓿等作為玉米替代品，進口這類產(chǎn)品可減緩對國際谷物市場的沖擊。牛、羊肉作為我國少數(shù)民族地區(qū)重要的產(chǎn)業(yè)支撐和牧民收入來源，無限制進口勢必影響牧區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會穩(wěn)定。且一旦進口國發(fā)生嚴(yán)重的動物疫病，肉類進口必將受阻并引發(fā)國內(nèi)市場動蕩。據(jù)項目組在吉林和內(nèi)蒙古調(diào)研，走私和進口牛羊肉約占國內(nèi)產(chǎn)量的一半，與去年同期相比，活牛羊交易數(shù)量減少40 %，交易價格活牛下降10 %、活羊下降50 %，養(yǎng)殖戶收益受到明顯沖擊。由此，一是建議綜合相關(guān)資源，建立覆蓋國際國內(nèi)的國家農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)中心，運用遙感、大數(shù)據(jù)、云平臺等現(xiàn)代信息技術(shù)，針對糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品的全球生產(chǎn)、庫存、貿(mào)易及其交易信息，開展評估預(yù)測、分級預(yù)警與特殊保障措施規(guī)則研究等工作，提供信息發(fā)布和信息服務(wù)。二是加快構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品進口產(chǎn)業(yè)損害的應(yīng)對機制，對玉米等谷物堅持進口配額管理，預(yù)判玉米、肉類等產(chǎn)品的貿(mào)易爭端及救濟措施。在未來突破玉米進口配額的情形下，確立我國玉米年度進口總量的上限，以不突破當(dāng)年全球玉米貿(mào)易量1/3為要求，并利用反傾銷和技術(shù)壁壘限制進口，通過進口酒糟、苜蓿等替代品來解決國內(nèi)飼料糧短缺問題。三是適度控制牛羊肉進口，嚴(yán)打走私，通過進口禽肉等滿足國內(nèi)

肉類的消費需求，重點扶持國內(nèi)肉牛、肉羊產(chǎn)業(yè)。

（四）制訂明確的發(fā)展目標(biāo)

為保障國家谷物安全、糧食安全和食物穩(wěn)定供給，必須努力實現(xiàn)以下可持續(xù)發(fā)展要求。

到2020年、2030年，我國谷物總產(chǎn)量將分別達到5.85×108t、6.5×108t，播種面積將分別降至0.913×108hm2、0.907 ×108hm2，單產(chǎn)將分別增至6.405×103kg·hm–2、7.17×103kg·hm–2。其中，在2020年谷物總產(chǎn)增量中，北方谷物產(chǎn)量年均增速調(diào)低，增產(chǎn)份額將降至40 %，南方和西部產(chǎn)量增速提升，增產(chǎn)份額各占30 %。

2020年、2030年糧食總產(chǎn)量將分別達到6.4× 108t、7.1×108t，谷物總產(chǎn)量將分別達到5.85×108t、6.5×108t，其中，在2020年谷物總產(chǎn)增量中，北方谷物產(chǎn)量年均增速調(diào)低，增產(chǎn)份額將降至40 %，南方和西部產(chǎn)量增速提升，增產(chǎn)份額各占30 %

到2020年、2030年，我國養(yǎng)殖業(yè)總產(chǎn)量將分別達到2.46×108t、2.87×108t，其中肉類總產(chǎn)量將分別為1.007 6×108t、1.1578×108t；蛋類總產(chǎn)量將分別為3.047×107t、3.324×107t；奶類總產(chǎn)量將分別為4.909×107t、6.284×107t；水產(chǎn)品總產(chǎn)量將分別為6.525×107t、7.5×107t；同期，養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)、林、牧、漁總產(chǎn)值的比重將逐步提高，分別達到50.3 %、53.5 %，養(yǎng)殖業(yè)將成為我國農(nóng)業(yè)的第一大產(chǎn)業(yè)。

未來園藝作物、經(jīng)濟作物總產(chǎn)出保持持續(xù)增長態(tài)勢，面積基本穩(wěn)定或有所縮減，主要依靠單產(chǎn)提升實現(xiàn)總量增加，供求基本平衡，產(chǎn)品自給有余。

未來經(jīng)濟作物總產(chǎn)出穩(wěn)步提升，隨著進口加工增大和出口增多，供求缺口呈現(xiàn)出拉大再到縮小的增長變化。

食物生產(chǎn)全程機械化和信息化技術(shù)體系基本形成，農(nóng)業(yè)生態(tài)與環(huán)境整體改善，科技創(chuàng)新和應(yīng)用的支撐作用顯著增強，最終形成生產(chǎn)技術(shù)先進、經(jīng)營規(guī)模適度、市場競爭力強、產(chǎn)地生態(tài)環(huán)境良好的食物生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展的總格局。

（五）確?；A(chǔ)支撐和科技要求

1.提高資源支撐能力。到2020年、2030年，我國旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田應(yīng)分別達到0.5×108hm2、0.7×108hm2，土壤有機質(zhì)含量在目前不到1 %的基礎(chǔ)上，分別提高到1.05 %～1.1 %、1.2 %；農(nóng)業(yè)機械裝備水平逐步增強，2020年、2030年農(nóng)業(yè)機械總動力應(yīng)分別達到1.3×109kW、1.7×109kW。

2.提高資源利用水平。逐步提升耕地產(chǎn)出水平和化肥農(nóng)藥投入資源的利用效率，到2020年、2030年，每立方米水產(chǎn)糧食將達到1.8 kg、2.0 kg；糧食單產(chǎn)應(yīng)分別將達到5.895×103kg·hm–2、6.75 kg· hm–2；農(nóng)田有效灌溉率達到60 %和65 %；農(nóng)藥利用率與化肥利用率逐步提高，2020年、2030年應(yīng)分別達到40 %、45 %，農(nóng)作物秸稈綜合利用率應(yīng)分別達到80 %、90 %。

3.推進適度規(guī)模經(jīng)營。在勞動力非農(nóng)轉(zhuǎn)移就業(yè)的同時，通過機械替代人畜力、培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民，不斷提高勞動生產(chǎn)率和專業(yè)化農(nóng)戶的數(shù)量，擴大糧食經(jīng)營規(guī)模，到2020年、2030年勞均產(chǎn)糧將分別提高到7.32 ×103kg、1.45×104kg，家庭農(nóng)場數(shù)量分別增至110萬戶、300萬戶，其經(jīng)營規(guī)模將分別擴大到10.7 hm2、13.3 hm2；農(nóng)作物耕種收綜合機械化水平將分別達到70 %、80 %。

4.加強科技支撐。增強科技對食物增產(chǎn)增收的支撐能力，到2020年、2030年，良種覆蓋率將穩(wěn)定在98 %以上；農(nóng)業(yè)科技入戶率、農(nóng)業(yè)信息化覆蓋率均達到100 %；農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率分別提升到65 %、70 %。

5.強化損耗控制。通過技術(shù)提升和設(shè)施完善，努力減少作物災(zāi)害損失、提高牲畜存活率，降低產(chǎn)后各環(huán)節(jié)損耗。到2020年，主要農(nóng)作物病蟲害損失率將降到5 %，豬、牛、羊、禽病死率分別下降到5 %、1 %、3 %、12 %，水產(chǎn)病害損失率降至12 %。在產(chǎn)后環(huán)節(jié)，畜產(chǎn)品宰后損失率、糧食儲運損失率、水果產(chǎn)后損失率、蔬菜產(chǎn)后損失率要分別控制在4 %、5 %、12 %、15 %。到2030年，作物災(zāi)害防治和動物疫病控制能力繼續(xù)提升，糧食、畜產(chǎn)品、蔬果產(chǎn)品中間環(huán)節(jié)損耗率進一步減少。

6.加快環(huán)境治理。到2020年、2030年，規(guī)?；B(yǎng)殖廢棄物綜合利用率分別提升至75 %、85 %，農(nóng)業(yè)水功能區(qū)水質(zhì)達標(biāo)率大幅提高，應(yīng)分別達到80 %、90 %；農(nóng)膜回收率將分別達到80 %、100 %，廢棄農(nóng)藥包回收率將分別達到50 %、80 %。

四、促進食物安全可持續(xù)發(fā)展的政策建議

（一）確保谷物基本自給是我國糧食安全的核心戰(zhàn)略

堅持國內(nèi)實現(xiàn)谷物基本自給、口糧絕對安全的

方針，建議保障口糧（稻谷、小麥）、谷物、糧食自給率在98 %、95 %、90 %以上。建議啟動國家口糧安全計劃，大幅增加財政對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)及農(nóng)業(yè)科技的專項資金投入。加大對產(chǎn)糧大縣的獎補力度，力爭到2020年使產(chǎn)糧大縣人均財力水平達到全國和全省平均水平。建議國務(wù)院成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組對糧食安全進行統(tǒng)籌管理，明確將糧食產(chǎn)量及播種面積納入省長“米袋子”考核指標(biāo)，嚴(yán)守耕地紅線；將實施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)后的地塊劃入永久糧田。建議將北方穩(wěn)定、南方恢復(fù)、西部適度發(fā)展、全國均衡增長作為未來15年我國糧食生產(chǎn)的總體戰(zhàn)略，科學(xué)編制全國糧食生產(chǎn)區(qū)域規(guī)劃。建議2016年發(fā)布新的“中國糧食白皮書”并開展預(yù)研究，向國際社會展示我國糧食安全的大國擔(dān)當(dāng)。

（二）加快實施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)重大工程

建議國家將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建成目標(biāo)由2020年的8×107畝（1畝≈666.67 m2）調(diào)增到2025年的1×109畝，10年總投資為54 500億元。建成后高產(chǎn)田和中產(chǎn)田畝均產(chǎn)能將分別達到500 kg、450 kg，最小地塊規(guī)模南方原則上不低于10畝、北方不低于30畝，水田和旱地的土壤耕層深度應(yīng)分別提高到15～20 cm和30～40 cm，農(nóng)田防災(zāi)減災(zāi)能力及工程效能得以總體提升。建議成立以國家財政資金為主的高標(biāo)準(zhǔn)糧田建設(shè)基金，統(tǒng)一高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建有多方參與建設(shè)的新機制。建議將建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田確定為“永久糧田”并劃定紅線予以立法保護；將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田落實到地塊和農(nóng)戶，實行權(quán)屬登記管理，確保用途不改變、質(zhì)量穩(wěn)提升。構(gòu)建金融資本和社會資本參與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策機制。

（三）創(chuàng)新經(jīng)營方式，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

一是鼓勵農(nóng)民開展多種形式的股份合作經(jīng)營，積極推進土地股份合作，加快集體資產(chǎn)股份化改革。支持農(nóng)民合作社興建加工儲藏、冷鏈運輸?shù)确?wù)設(shè)施，開展農(nóng)機、植保、生產(chǎn)資料配送等社會化服務(wù)，培育“代育、代種（栽）、代管、代收”服務(wù)模式。二是規(guī)范發(fā)展專業(yè)種養(yǎng)大戶和家庭農(nóng)場，通過項目重點傾斜，提高家庭經(jīng)營規(guī)模化、集約化水平，改善生產(chǎn)設(shè)施條件。三是通過稅收、貸款等優(yōu)惠政策，吸引各類人才到農(nóng)村創(chuàng)辦現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)，加快形成從種植到銷售的市場化專業(yè)化糧農(nóng)、菜農(nóng)和果農(nóng)等。四是強化新型職業(yè)農(nóng)民教育，繼續(xù)大力實施新型職業(yè)農(nóng)民培育工程?；謴?fù)和扶持農(nóng)機職業(yè)教育，加快農(nóng)機類中等職業(yè)教育免費進程，鼓勵涉農(nóng)行業(yè)興辦農(nóng)機職業(yè)教育，廣泛開展基層農(nóng)技推廣人員分層分類定期培訓(xùn)，加大農(nóng)村教育投資力度，建立對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、技術(shù)指導(dǎo)、市場營銷等農(nóng)村實用人才的培訓(xùn)補助制度。

（四）完善法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進程

一是制定發(fā)布《基本農(nóng)田保護法》，將建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田確定為“永久糧田”并劃定紅線予以保護；同時把高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田落實到地塊和農(nóng)戶，實行權(quán)屬登記管理，確保用途不改變、質(zhì)量穩(wěn)步提升。二是健全我國農(nóng)業(yè)面源污染防治的制度化體系。制訂土壤及農(nóng)產(chǎn)品重金屬污染和農(nóng)藥殘留的安全標(biāo)準(zhǔn)。推行高毒農(nóng)藥購買實名登記制和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)銷售的可追溯制度。三是構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)新型管理體制及運行機制，加快建立農(nóng)產(chǎn)品加工標(biāo)準(zhǔn)化體系和全程質(zhì)量控制體系及監(jiān)督機制；加強農(nóng)產(chǎn)品加工原料基地的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，促進科技成果轉(zhuǎn)化。四是推進農(nóng)村金融改革及法規(guī)完善。構(gòu)建農(nóng)村合作金融體系，加快組建農(nóng)村信用社市地聯(lián)社進程，提升農(nóng)村金融服務(wù)的效率和效能。盡快出臺《合作金融法》《合作金融監(jiān)管條例》等法律法規(guī)。支持金融機構(gòu)擴大對農(nóng)民擁有的林權(quán)、土地流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)、住房財產(chǎn)權(quán)的抵押貸款試點，拓展農(nóng)村融資渠道。開放農(nóng)村金融服務(wù)市場，發(fā)展并允許民營金融組織參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)建設(shè)。

五、結(jié)語

本研究認(rèn)為，①未來15年是國民食物營養(yǎng)改善與農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重大轉(zhuǎn)折期。必須切實改變對國土資源的過度開發(fā)、高強度利用的食物生產(chǎn)方式。據(jù)測算，在人口遞增及膳食結(jié)構(gòu)改善的情勢下，今后我國糧食及動物性食品消費需求仍將增加，人均糧食需求將增加到500 kg以上；②確保飯碗端在自己的手中，其戰(zhàn)略路徑是依托糧食主產(chǎn)區(qū)和種糧大縣，集中力量保谷物和口糧，為非糧生產(chǎn)騰出結(jié)構(gòu)調(diào)整空間；加快推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，以重大

工程為抓手，穩(wěn)步提升糧食綠色產(chǎn)出能力，為非農(nóng)建設(shè)騰出發(fā)展空間；③要依靠創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)驅(qū)動，促進專業(yè)農(nóng)戶和兼業(yè)農(nóng)戶協(xié)同發(fā)展，強化社會化服務(wù)，發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”把千家萬戶生產(chǎn)與市場消費有效對接起來的巨大作用，促進休閑農(nóng)業(yè)與農(nóng)產(chǎn)品加工發(fā)展和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，為農(nóng)村居民創(chuàng)造更多的就業(yè)機會和收入；④要以效益為導(dǎo)向，強化農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用服務(wù)，節(jié)本增效，控制損耗，加快農(nóng)業(yè)環(huán)境治理；以效率和服務(wù)為導(dǎo)向，推進涉農(nóng)行政改革，整合“農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民”資金投入利用方式，強化農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)支撐。

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Sustainable Development Strategy for Food Security in China

Research Group of Sustainable Development Strategy for Food Security in China

Food security is not only an economic issue, but also an important social issue. To ensure national food security, China has to study and evaluate correctly changes in supply and demand in the future; carry out the three development requirements of Great Food View, full industry chain and new greening; draw the alerting line for food security standards and resource utilization; differentiate importing categories and the order of priority; set clear development goals and enhance basic support and technical support. Based on the strategic concept of sustainable development of food security in the future, the paper proposes policy suggestions including setting the core strategy of being basically self-sufficient in grain, speeding up the implementation of the major project of building 1 billion mu of high standard farmlands, carrying out creative operation modes and cultivating the new type of agricultural business entities, improving laws and regulations, promoting the development process of modern agriculture, etc.

food security; sustainable development; supply and demand forecast; policy suggestions

F32

A

2016-01-13；

2016-01-18

中國工程院重大咨詢項目“國家食物安全可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究”（2013-ZD-7）

本刊網(wǎng)址：www.enginsci.cn