白 煜，張曉麗，閆 駿，黃 薇，王 靜，封 雪

（1.中國環(huán)境監(jiān)測總站，北京 100012；2.環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012；3.中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)，北京 100037；4.北京中環(huán)格億技術(shù)咨詢有限公司，北京 100012；5.國家林業(yè)局北方航空護(hù)林總站，哈爾濱 150027）

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論公共服務(wù)視角下的環(huán)境監(jiān)測市場化改革

白 煜1，張曉麗2，閆 駿3，黃 薇4，王 靜5，封 雪1

（1.中國環(huán)境監(jiān)測總站，北京 100012；2.環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012；3.中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)，北京 100037；4.北京中環(huán)格億技術(shù)咨詢有限公司，北京 100012；5.國家林業(yè)局北方航空護(hù)林總站，哈爾濱 150027）

摘 要：長期以來，我國實(shí)行的是由政府有關(guān)部門為主導(dǎo)開展環(huán)境監(jiān)測活動(dòng)的單一管理體制。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域日益擴(kuò)大、環(huán)境監(jiān)測任務(wù)快速增加和環(huán)境管理要求不斷提高的情況下，推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測市場化已迫在眉睫。從我國政府購買服務(wù)面臨的實(shí)際情況分析，理清環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域中政府與市場之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，結(jié)合環(huán)境監(jiān)測市場化發(fā)展中的問題提出了建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)境監(jiān)測；市場化；市場機(jī)制；監(jiān)管

1　前言

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國環(huán)境問題日益突出，環(huán)境保護(hù)形勢(shì)異常嚴(yán)峻。以空氣質(zhì)量為例，2014年《中國環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，國內(nèi)開展空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測的161個(gè)城市中，僅有16個(gè)城市的空氣質(zhì)量年均值達(dá)標(biāo)，145個(gè)城市的空氣質(zhì)量超標(biāo)。環(huán)保、節(jié)能減排已成為全社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。據(jù)有關(guān)分析，我國公眾的環(huán)境意識(shí)總體水平呈現(xiàn)加速上升的趨勢(shì)，從1998年至2007年，公眾的環(huán)境意識(shí)增長率為18%[1-2]。

作為污染物控制的重要檢查和監(jiān)測手段，以及在反映環(huán)境變化規(guī)律，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、為政府環(huán)境政策和環(huán)境管理執(zhí)法提供科學(xué)依據(jù)、向社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)環(huán)境服務(wù)、實(shí)現(xiàn)生態(tài)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展等方面，環(huán)境監(jiān)測都發(fā)揮著重要的作用。因此，環(huán)境監(jiān)測行業(yè)也越來越受到重視。目前，我國已形成了“國家-省、直轄市-地級(jí)市-縣”4級(jí)環(huán)境監(jiān)測體系?！笆晃濉逼陂g，全國已建環(huán)境監(jiān)測站2299個(gè)，環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)約2656個(gè)，監(jiān)測人員約6萬多人[3]，已初步建成了覆蓋全國的國家環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)。

然而，長期以來環(huán)境監(jiān)測被視作一項(xiàng)政府行為，無論在監(jiān)測機(jī)構(gòu)的設(shè)置方式上，還是在監(jiān)測工作的運(yùn)作方式上，以及監(jiān)測工作的管理手段上，都具有濃厚的行政色彩[4]，加之我國的環(huán)境監(jiān)測體制深受傳統(tǒng)制度的影響，缺乏競爭機(jī)制、環(huán)境監(jiān)測效率低、質(zhì)量不高、沒有內(nèi)在運(yùn)行動(dòng)力等問題突出。因此，推進(jìn)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測等領(lǐng)域的政府購買服務(wù)，理清政府與市場之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，積極引入市場機(jī)制，將環(huán)境監(jiān)測市場化，使我國的環(huán)境監(jiān)測工作滿足環(huán)境管理的需要，已勢(shì)在必行。

2　環(huán)境監(jiān)測市場化相關(guān)概念解析

2.1環(huán)境監(jiān)測市場化理論基礎(chǔ)

公共服務(wù)的涵義十分廣泛，從公共權(quán)力和公共資源的投入角度出發(fā)，公共服務(wù)定義為：“籌集和調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，通過提供公共產(chǎn)品（包括水、電、氣等具有實(shí)物形態(tài)的產(chǎn)品和教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等非實(shí)物形態(tài)的產(chǎn)品）這一基本方式來滿足社會(huì)公共需要的過程”[5]。而環(huán)境監(jiān)測通過環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)、尋找污染源控制污染、研究環(huán)境容量、預(yù)測預(yù)報(bào)環(huán)境質(zhì)量等方式，達(dá)到保護(hù)人類健康、保護(hù)環(huán)境、合理使用資源等目的的公共服務(wù)，是公共服務(wù)的組成部分。

20世紀(jì)80年代以來，西方發(fā)達(dá)國家掀起了一場行政改革浪潮，公共服務(wù)市場化、地方政府分權(quán)化和執(zhí)行機(jī)構(gòu)自主化是這場行政改革的三大主題，其中最核心的主題就是公共服務(wù)市場化。所謂政府公共服務(wù)市場化就是要在公共服務(wù)中引入市場機(jī)制，用市場機(jī)制來改善政府的公共服務(wù)，以降低公共服務(wù)成本，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率[6]。而當(dāng)前我國公共服務(wù)市場化面臨的實(shí)質(zhì)性問題之一即是環(huán)境監(jiān)測市場化改革。為全面深化生態(tài)文明體制改革，促進(jìn)環(huán)境監(jiān)測市場化改革，2015年初，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》和國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》精神，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會(huì)化的指導(dǎo)意見》，旨在引入競爭機(jī)制，打破壟斷。引導(dǎo)社會(huì)力量廣泛參與環(huán)境監(jiān)測，規(guī)范社會(huì)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)行為，促進(jìn)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會(huì)化、多元化良性發(fā)展。

2.2環(huán)境監(jiān)測市場化內(nèi)涵分析

與傳統(tǒng)政府壟斷模式相比，環(huán)境監(jiān)測市場化由于引入了市場競爭機(jī)制而改變了以往單一的政府供給格局，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境監(jiān)測服務(wù)的多元供給，為政府以更高效更經(jīng)濟(jì)的方式履行環(huán)境監(jiān)測職能提供了可能。環(huán)境監(jiān)測市場化方案在主體、形式、運(yùn)作等方面，都體現(xiàn)了與政府壟斷環(huán)境監(jiān)測不同的特點(diǎn)。

（1）主體多元性。文森特·奧斯特羅姆指出：“每一個(gè)公民都不由‘一個(gè)’政府服務(wù)，而是由大量的各不相同的公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)所服務(wù)。大多數(shù)公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)都有重要的私人成分”[7]，政府已不再是環(huán)境監(jiān)測服務(wù)的唯一提供者，隨著市場競爭機(jī)制的引入，公共服務(wù)主體上呈現(xiàn)出一元主體向多元主體發(fā)展的特點(diǎn)，環(huán)保部門、環(huán)境監(jiān)測部門、社會(huì)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)機(jī)構(gòu)構(gòu)成一個(gè)互動(dòng)化、網(wǎng)絡(luò)化的行動(dòng)結(jié)構(gòu)。

（2）服務(wù)競爭性。傳統(tǒng)政府壟斷模式的特征是壟斷取代競爭，而環(huán)境監(jiān)測市場化的推行則取決于市場競爭機(jī)制的完善程度?！叭魏蚊駹I化努力的首要目標(biāo)也是將競爭和市場力量引入到公共服務(wù)、國企運(yùn)營和公共資產(chǎn)利用過程中”[8]。一直以來，我國的環(huán)境管理部門和環(huán)境監(jiān)測站是環(huán)境監(jiān)測的主體，管理部門是規(guī)則的制定者，監(jiān)測站是社會(huì)監(jiān)測機(jī)構(gòu)的監(jiān)督者和執(zhí)行者，缺乏競爭機(jī)制，導(dǎo)致人力、物力等監(jiān)測資源缺乏，監(jiān)測水平難以得到提升。2008年，長沙市環(huán)境保護(hù)局對(duì)機(jī)動(dòng)車尾氣監(jiān)測實(shí)行了社會(huì)化運(yùn)營改革，委托湖南恒凱環(huán)保科技投資有限公司作為第三方運(yùn)營試點(diǎn)公司對(duì)機(jī)動(dòng)車尾氣進(jìn)行監(jiān)測，標(biāo)志著長沙市環(huán)境監(jiān)測開始向社會(huì)化第三方公司進(jìn)行轉(zhuǎn)移。北京、山東、廣東等省市也陸續(xù)開始了環(huán)境監(jiān)測市場化的有益嘗試，引入競爭機(jī)制，能促進(jìn)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)質(zhì)量的提高。

（3）責(zé)任監(jiān)督性。以往環(huán)保部門及環(huán)境監(jiān)測站既充當(dāng)服務(wù)的決策者又充當(dāng)服務(wù)的提供者，這種雙重身分決定了政府往往難以對(duì)自身提供的服務(wù)實(shí)施有效的監(jiān)督，環(huán)境監(jiān)測服務(wù)的效果和質(zhì)量無法保證。實(shí)施環(huán)境監(jiān)測市場化，環(huán)保部門通過制定行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)合同等，對(duì)社會(huì)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的服務(wù)效果和質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管和評(píng)估，實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部監(jiān)督向外部監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。

3　環(huán)境監(jiān)測的市場化路徑

環(huán)境監(jiān)測市場化的實(shí)質(zhì)就是要引入競爭機(jī)制，讓社會(huì)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)參與到環(huán)境監(jiān)測服務(wù)中，同時(shí)，由政府負(fù)責(zé)規(guī)范管理，由“劃槳者”變?yōu)椤罢贫嬲摺保龠M(jìn)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)的有序開展。本文基于環(huán)境監(jiān)測市場化特征，對(duì)環(huán)境監(jiān)測市場化的實(shí)現(xiàn)進(jìn)行路徑分析，按照手工監(jiān)測、環(huán)境空氣自動(dòng)監(jiān)測、水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測以及污染源（水、空氣）在線監(jiān)測分類構(gòu)建不同類型監(jiān)測服務(wù)（包括污染源監(jiān)測、環(huán)評(píng)監(jiān)測、驗(yàn)收監(jiān)測等）的社會(huì)監(jiān)測機(jī)構(gòu)進(jìn)行人工采樣、分析、報(bào)告時(shí)等監(jiān)測活動(dòng)時(shí)，應(yīng)遵循的資質(zhì)準(zhǔn)入條件、付費(fèi)參考標(biāo)準(zhǔn)，以及對(duì)受托方進(jìn)行質(zhì)量控制與績效認(rèn)定的措施、辦法。

3.1社會(huì)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入條件

3.1.1機(jī)構(gòu)資質(zhì)

申請(qǐng)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測的社會(huì)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)應(yīng)該是在中華人民共和國境內(nèi)注冊(cè)、具有獨(dú)立法人資格，運(yùn)營單位在所在省必須設(shè)有辦事機(jī)構(gòu)，同時(shí)具備一定數(shù)額的注冊(cè)資金，有固定的辦公場所和實(shí)驗(yàn)室，如從事手工監(jiān)測的社會(huì)監(jiān)測機(jī)構(gòu)注冊(cè)資金應(yīng)不少于100萬元，環(huán)境水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測第三方運(yùn)維機(jī)構(gòu)公司的注冊(cè)資本不低于500萬元。

3.1.2技術(shù)資質(zhì)

除固定的辦事機(jī)構(gòu)和資金外，社會(huì)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)必須依法獲得環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)資質(zhì)證書，如獲得《中國合格評(píng)定國家認(rèn)可委員會(huì)實(shí)驗(yàn)室認(rèn)可證書》（CNAS），及《資質(zhì)認(rèn)定計(jì)量認(rèn)證證書》（CMA）[9-10]。在設(shè)備方面，社會(huì)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)必須達(dá)到要求的技術(shù)能力，從事環(huán)境水質(zhì)、污染源在線監(jiān)測的社會(huì)機(jī)構(gòu)應(yīng)有具備計(jì)量認(rèn)證資質(zhì)，或委托有計(jì)量認(rèn)證的實(shí)驗(yàn)室，滿足地表水站試劑配制、標(biāo)樣考核、備件更換及比對(duì)分析技術(shù)要求。

3.1.3人員資質(zhì)

從事運(yùn)維的人員須具備大專以上學(xué)歷，具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)，熟悉相關(guān)監(jiān)測工作設(shè)備的運(yùn)行原理及儀器設(shè)備的操作使用、調(diào)試、維修和更換等技能，并參加由環(huán)保部門組織的上崗資格證書考核，取得資格證書才能參加環(huán)境監(jiān)測相關(guān)工作。

3.1.4信用評(píng)價(jià)

運(yùn)維單位在國內(nèi)承擔(dān)過類似項(xiàng)目，且系統(tǒng)質(zhì)量合格，運(yùn)行狀態(tài)良好，服務(wù)水平優(yōu)；近三年參加政府采購及經(jīng)營活動(dòng)沒有重大違法記錄；具有良好的商業(yè)信譽(yù)和健全的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度；有依法繳納稅收和社會(huì)保障資金的良好記錄。

3.2社會(huì)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)監(jiān)管及績效認(rèn)定方法

社會(huì)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)開展環(huán)境監(jiān)測的過程中要開展對(duì)環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量的監(jiān)督管理及績效認(rèn)定，以確保社會(huì)環(huán)境監(jiān)測活動(dòng)程序規(guī)范、公平競爭，促進(jìn)環(huán)境監(jiān)測市場的良性發(fā)展。

3.2.1機(jī)構(gòu)內(nèi)部績效考核機(jī)制

社會(huì)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)應(yīng)制定規(guī)范的質(zhì)量管理體系，負(fù)責(zé)日常質(zhì)量管理，做到“日監(jiān)控、周檢查、月對(duì)比”的質(zhì)量管理制度。檢查內(nèi)容包括儀器設(shè)備的檢查調(diào)校、易損件、耗材更換、試劑補(bǔ)充、管路清洗等；每日至少兩次開展實(shí)時(shí)監(jiān)視數(shù)據(jù)，每周至少開展一次設(shè)備檢查維護(hù)，并有工作記錄備查。社會(huì)監(jiān)測機(jī)構(gòu)每年向省級(jí)環(huán)境管理部門遞交年度工作總結(jié)，內(nèi)容應(yīng)包含管理體系運(yùn)行情況、承擔(dān)服務(wù)委托業(yè)務(wù)情況、參加能力驗(yàn)證或?qū)嶒?yàn)室比對(duì)情況、接受管理部門質(zhì)量抽查情況等。

3.2.2環(huán)保部門等外部質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制

為了保證社會(huì)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的監(jiān)測質(zhì)量，督促其更好地履行職責(zé)，環(huán)境管理部門要開展嚴(yán)格的質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制，對(duì)社會(huì)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)承擔(dān)委托業(yè)務(wù)的情況、技術(shù)能力、服務(wù)質(zhì)量等進(jìn)行考核。

（1）考核方式。對(duì)社會(huì)化監(jiān)測機(jī)構(gòu)采取信任監(jiān)管和抽查監(jiān)督相結(jié)合的模式進(jìn)行監(jiān)管，承擔(dān)方一旦簽訂服務(wù)合同，須按10%繳納質(zhì)量保證金，完成后在半年內(nèi)無質(zhì)量問題的退還。監(jiān)測部門實(shí)行三級(jí)考核：記錄考核、成本考核、績效考核。記錄考核，即環(huán)境監(jiān)測部門通過核查運(yùn)維公司子站巡檢記錄、設(shè)備維護(hù)記錄、預(yù)防性檢修記錄等情況，從巡檢出勤率、設(shè)備故障率、監(jiān)測數(shù)據(jù)獲取率、預(yù)防性檢修完成率等方面考核運(yùn)維公司工作完成情況。成本考核，即環(huán)境監(jiān)測部門通過核查運(yùn)維公司成本報(bào)表，核查資金與預(yù)算的符合情況，避免資金缺口的產(chǎn)生?？冃Э己?，根據(jù)記錄考核和成本考核情況，結(jié)合現(xiàn)場儀器運(yùn)行狀況的檢查、現(xiàn)場比對(duì)考核合格率、報(bào)表完成率等績效考核指標(biāo)，綜合評(píng)判運(yùn)維公司本年度運(yùn)維工作是否稱職，環(huán)境監(jiān)測部門是否批準(zhǔn)其下一年度繼續(xù)開展運(yùn)維工作等關(guān)鍵問題。

（2）考核頻次。監(jiān)督方每周檢查運(yùn)維單位周計(jì)劃，運(yùn)維單位需向監(jiān)督方陳述一周監(jiān)測運(yùn)行狀況和事件處理情況。每月檢查運(yùn)維單位監(jiān)測運(yùn)行情況月報(bào)告，同時(shí)不定期進(jìn)行現(xiàn)場跟蹤，并查閱運(yùn)行記錄。檢查指標(biāo)包括有效數(shù)據(jù)獲取率、質(zhì)控樣核查合格率和實(shí)驗(yàn)室比對(duì)合格率3大評(píng)判指標(biāo)，通過對(duì)3大指標(biāo)的評(píng)判考核運(yùn)營商在考核周期內(nèi)的系統(tǒng)運(yùn)行有效性和數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性。

（3）考核標(biāo)準(zhǔn)。系統(tǒng)正常運(yùn)行率達(dá)到90%；有效數(shù)據(jù)捕獲率達(dá)到90%，且每月不得少于27個(gè)有效日（兩個(gè)月不得少于25個(gè)有效日）；數(shù)據(jù)質(zhì)控合格率達(dá)到90%以上（以采購方質(zhì)控?cái)?shù)據(jù)為準(zhǔn)）；異常情況應(yīng)答率95%。

3.2.3獎(jiǎng)懲及退出機(jī)制

按照對(duì)社會(huì)監(jiān)測機(jī)構(gòu)進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)管的結(jié)果，對(duì)社會(huì)監(jiān)測機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，每年將評(píng)估結(jié)果進(jìn)行公布，評(píng)估等級(jí)可作為招標(biāo)等評(píng)分條件或依據(jù)，同時(shí)依據(jù)評(píng)估等級(jí)設(shè)立嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲機(jī)制，優(yōu)勝劣汰的獎(jiǎng)懲及退出機(jī)制有利于社會(huì)監(jiān)測機(jī)構(gòu)監(jiān)測質(zhì)量的提高，通過競爭促進(jìn)環(huán)境監(jiān)測市場良性發(fā)展。

（1）獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。對(duì)于質(zhì)量管理有序、數(shù)據(jù)上報(bào)及時(shí)、應(yīng)急響應(yīng)迅速、經(jīng)費(fèi)使用合理的社會(huì)監(jiān)測機(jī)構(gòu)，對(duì)單位和個(gè)人予以表彰。每年可由省級(jí)環(huán)境保護(hù)部門對(duì)在本省開展的環(huán)境監(jiān)測的社會(huì)化運(yùn)行的單位組織專項(xiàng)考核，并根據(jù)考核結(jié)果對(duì)社會(huì)化運(yùn)行單位進(jìn)行評(píng)比和表彰，排名前3名的單位在下一年度省內(nèi)自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施社會(huì)化運(yùn)行招標(biāo)中可予以加分獎(jiǎng)勵(lì)。

（2）懲罰及退出機(jī)制。社會(huì)化監(jiān)測機(jī)構(gòu)如有下列行為之一或違反省級(jí)環(huán)保管理部門規(guī)定的，由省級(jí)管理部門依次給予書面警告、通報(bào)直至發(fā)布公告撤銷資格的處理：1）弄虛作假、監(jiān)測結(jié)果失實(shí)的；2）違反國家保密規(guī)定的；3）違反合同約定的；4）不能按規(guī)定要求完成委托任務(wù)的；5）連續(xù)3次質(zhì)量檢查活動(dòng)未能通過的；6）違反國家法律、法規(guī)及其他相關(guān)規(guī)定的。對(duì)發(fā)現(xiàn)問題、考核通不過的社會(huì)化監(jiān)測機(jī)構(gòu)，責(zé)令其限期整改，整改仍不合格的，建議收回其環(huán)境監(jiān)測資質(zhì)證書，被收回環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營資質(zhì)證書的單位，3年內(nèi)不得重新申請(qǐng)。

4　環(huán)境監(jiān)測市場化運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)防范制度構(gòu)建

4.1完善法律體系，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，盡快發(fā)布指導(dǎo)性文件

為規(guī)范環(huán)境監(jiān)測走向社會(huì)化和市場化，必須建立相關(guān)嚴(yán)密的規(guī)章制度與法律體系，規(guī)范環(huán)境監(jiān)測體系的運(yùn)轉(zhuǎn)。建議政府部門對(duì)此加強(qiáng)立法研究，盡快出臺(tái)新的管理辦法（條例），以法律形式確定監(jiān)測領(lǐng)域市場準(zhǔn)入條件，對(duì)設(shè)立環(huán)境監(jiān)測資質(zhì)行政許可制提出明確意見，明確社會(huì)監(jiān)測機(jī)構(gòu)可以從事的業(yè)務(wù)范圍，以及必須達(dá)到的資質(zhì)要求；明確從機(jī)構(gòu)到人員的雙準(zhǔn)入制度，將環(huán)境監(jiān)測市場準(zhǔn)入落到實(shí)處。

4.2轉(zhuǎn)變各級(jí)環(huán)境監(jiān)測站的職能

環(huán)境監(jiān)測是一項(xiàng)技術(shù)性強(qiáng)、質(zhì)量要求高的工作，真正走向市場，引入社會(huì)監(jiān)測機(jī)構(gòu)全面、深入地參與環(huán)境監(jiān)測活動(dòng)，必須由強(qiáng)有力的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場監(jiān)督。各級(jí)環(huán)境監(jiān)測站經(jīng)過30多年的發(fā)展，在行業(yè)內(nèi)具備了較高的監(jiān)測水平和科研能力，積累了豐富的質(zhì)量控制管理經(jīng)驗(yàn)，從技術(shù)角度有能力滿足環(huán)境監(jiān)測市場監(jiān)督管理的需要，而其社會(huì)公益性機(jī)構(gòu)的屬性也適合擔(dān)當(dāng)監(jiān)管者的角色。目前已有部分地區(qū)的環(huán)境監(jiān)測站進(jìn)行了分包協(xié)作實(shí)驗(yàn)室招標(biāo)，建議以此為契機(jī)，將監(jiān)測任務(wù)有選擇、有計(jì)劃、循序漸進(jìn)地交由社會(huì)第三方監(jiān)測機(jī)構(gòu)完成，實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測站由監(jiān)測工作的具體執(zhí)行者到監(jiān)測領(lǐng)域技術(shù)監(jiān)管者的職能轉(zhuǎn)變。

4.3加強(qiáng)對(duì)環(huán)境監(jiān)測社會(huì)化監(jiān)測機(jī)構(gòu)的質(zhì)量管理

（1）要求社會(huì)化監(jiān)測機(jī)構(gòu)參與實(shí)驗(yàn)室間的比對(duì)和能力驗(yàn)證。實(shí)驗(yàn)室間的比對(duì)是實(shí)驗(yàn)室技術(shù)能力確認(rèn)、評(píng)價(jià)和提升的有效手段。可以要求社會(huì)化監(jiān)測機(jī)構(gòu)必須參加規(guī)定領(lǐng)域和規(guī)定項(xiàng)目的實(shí)驗(yàn)室比對(duì)和能力驗(yàn)證，促進(jìn)社會(huì)監(jiān)測機(jī)構(gòu)質(zhì)量管理，以不斷提升自身能力及我國環(huán)境監(jiān)測行業(yè)實(shí)驗(yàn)室的整體能力，保證監(jiān)測數(shù)據(jù)具有代表性、準(zhǔn)確性、精密性、可比性和完整性，從而更好地服務(wù)于國內(nèi)的環(huán)境監(jiān)測市場，為政府相關(guān)管理部門提供客觀公正的數(shù)據(jù)。

（2）跟蹤社會(huì)監(jiān)測機(jī)構(gòu)樣品分析的質(zhì)控過程。在樣品送交實(shí)驗(yàn)室分析的全過程中，質(zhì)管部門可隨機(jī)跟蹤監(jiān)控樣品分析結(jié)果的精密度和準(zhǔn)確度。為達(dá)到質(zhì)量保證要求，對(duì)社會(huì)監(jiān)測實(shí)驗(yàn)室內(nèi)部進(jìn)行質(zhì)量控制；為了反映數(shù)據(jù)的精密度，質(zhì)管部門對(duì)可行的項(xiàng)目進(jìn)行平行樣分析；為了控制分析操作的準(zhǔn)確度，質(zhì)管部門可選取關(guān)鍵項(xiàng)目，進(jìn)行加標(biāo)回收實(shí)驗(yàn)；同時(shí)采用空白實(shí)驗(yàn)值測定、標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)比對(duì)分析、分析方法比較實(shí)驗(yàn)和質(zhì)控圖的應(yīng)用等控制技術(shù)。

（3）跟蹤社會(huì)監(jiān)測機(jī)構(gòu)的人員保障，建立社會(huì)環(huán)境監(jiān)測人員從業(yè)信用制度。目前，在社會(huì)監(jiān)測機(jī)構(gòu)監(jiān)測負(fù)荷上升、監(jiān)測領(lǐng)域擴(kuò)展、監(jiān)測項(xiàng)目增多、監(jiān)測人員數(shù)量有限的情況下，為了適應(yīng)不斷發(fā)展的監(jiān)測業(yè)務(wù)需求，監(jiān)測人員不僅工作強(qiáng)度增加，而且要不斷學(xué)習(xí)理論知識(shí)，增加實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和提高技術(shù)水平。在教育培訓(xùn)方面，需要督促社會(huì)監(jiān)測機(jī)構(gòu)在加強(qiáng)監(jiān)測能力建設(shè)的同時(shí)，更要重視監(jiān)測人才隊(duì)伍建設(shè)，重點(diǎn)對(duì)社會(huì)監(jiān)測機(jī)構(gòu)人才引進(jìn)和再教育機(jī)制進(jìn)行考核。同時(shí)，要加強(qiáng)監(jiān)測從業(yè)人才的培養(yǎng)，在高校中設(shè)立相關(guān)專業(yè)，為社會(huì)監(jiān)測機(jī)構(gòu)輸送專業(yè)技術(shù)人才[11]。在信用約束方面，可對(duì)從業(yè)人員實(shí)行履歷登記，以利于環(huán)境管理部門及時(shí)掌握社會(huì)環(huán)境監(jiān)測市場人員流動(dòng)狀況，確保市場的良性發(fā)展。同時(shí)，要建立與個(gè)人從業(yè)信用掛鉤的信用登記制度，可以在很大程度上減少監(jiān)測人員因各種外部因素而降低監(jiān)測質(zhì)量水平，或人為改變監(jiān)測結(jié)果的概率。實(shí)施行業(yè)內(nèi)從業(yè)信用痕跡登記制度，提高了人為影響環(huán)境監(jiān)測結(jié)果和質(zhì)量而可能付出的代價(jià)和成本，是一種行之有效的信用約束機(jī)制。

4.4構(gòu)建社會(huì)化監(jiān)測機(jī)構(gòu)信息管理平臺(tái)

對(duì)于手工監(jiān)測，要研究建立社會(huì)化監(jiān)測機(jī)構(gòu)信息管理平臺(tái)，從人員資質(zhì)管理、機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理以及機(jī)構(gòu)從業(yè)流程管理等方面進(jìn)行可視化管理。重點(diǎn)功能覆蓋監(jiān)測機(jī)構(gòu)的采樣前行程通報(bào)、采樣后樣品管理、監(jiān)測后結(jié)果申報(bào)和報(bào)告上傳等。采樣前行程通報(bào)包括采樣時(shí)間、地點(diǎn)、采樣類別及預(yù)計(jì)樣品數(shù)量等；并獲得系統(tǒng)賦予的唯一識(shí)別編碼，該編碼一路跟隨樣品，從采樣前到出具監(jiān)測報(bào)告都使用同一編碼，作為各項(xiàng)查詢與監(jiān)管之用。環(huán)境管理部門可隨時(shí)知曉監(jiān)測機(jī)構(gòu)的監(jiān)測計(jì)劃，從而可以隨機(jī)抽查其監(jiān)測活動(dòng)，并追溯監(jiān)測活動(dòng)過程，能較好避免監(jiān)測機(jī)構(gòu)未采樣或采樣不實(shí)而偽造監(jiān)測報(bào)告。

對(duì)于自動(dòng)和在線監(jiān)測，要研究建立可視化運(yùn)維平臺(tái)。通過建立可視化運(yùn)維平臺(tái)，對(duì)各類設(shè)備實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控，及時(shí)排查故障，從技術(shù)上保障系統(tǒng)平穩(wěn)地運(yùn)行。設(shè)備監(jiān)控通過后臺(tái)運(yùn)行監(jiān)控作業(yè)獲取監(jiān)控信息，并將監(jiān)控結(jié)果通過網(wǎng)頁方式展示出來。

5　結(jié)語

環(huán)境監(jiān)測是公共服務(wù)的一種，環(huán)境監(jiān)測市場化是我國環(huán)境監(jiān)測發(fā)展的必然趨勢(shì)，用市場機(jī)制來完善政府的公共服務(wù)，以降低公共服務(wù)成本，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。我國當(dāng)前面臨的環(huán)境監(jiān)測市場化改革的實(shí)質(zhì)即公共服務(wù)市場化改革，環(huán)境監(jiān)測市場化能夠促進(jìn)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)的供給者多元共存，打破壟斷，引入競爭機(jī)制，并具有主體多元性、服務(wù)競爭性、責(zé)任監(jiān)督性的特征。本文通過環(huán)境監(jiān)測市場化路徑分析及風(fēng)險(xiǎn)防范制度構(gòu)建兩方面，對(duì)環(huán)境監(jiān)測市場化在我國的開展提出了政策性建議，充分體現(xiàn)了環(huán)境監(jiān)測市場化的特征和內(nèi)涵。環(huán)境監(jiān)測市場化的實(shí)現(xiàn)既要對(duì)環(huán)境監(jiān)測主體作出具體規(guī)定，嚴(yán)格準(zhǔn)入機(jī)制，同時(shí)要加強(qiáng)監(jiān)督管理，促進(jìn)環(huán)境監(jiān)測市場化的良性發(fā)展。

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On Market Reform of Environmental Monitoring under Perspective of Public Services

BAI Yu1, ZHANG Xiao-li2, YAN Jun3, HUANG Wei4, WANG Jing5, FENG Xue1

(1.China National Environmental Monitoring Centre, Beijing 100012;
2.Chinese Academy for Environmental Planning, MEP, Beijing 100012;
3.China Association of Environmental Protection Industry, Beijing 100037;
4.Beijng Zhong Huan Ge Yi Technology Consulting Co., Ltd, Beijing 100012;
5.Northern Airlines Ranger Station of State Forestry Administration, Heilongjiang 150027, China)

Abstract:Based on the terms of the actual situation faced by the government in purchasing services, the paper clarifies the authority and responsibility relationship between the government and the market in the field of environmental monitoring, and puts forward recommendations in accordance with the problems raised in the market development of environmental monitoring.

Keywords:environmental monitoring; marketization; market mechanism; supervision

中圖分類號(hào)：X830

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1006-5377（2016）03-0016-05