李常麗

（煙臺(tái)市環(huán)保工程咨詢?cè)O(shè)計(jì)院山東煙臺(tái)264000）

我國(guó)土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)制度存在的問(wèn)題及對(duì)策

李常麗

（煙臺(tái)市環(huán)保工程咨詢?cè)O(shè)計(jì)院山東煙臺(tái)264000）

土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)是土壤環(huán)境調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和修復(fù)制度中的重要環(huán)節(jié)，具有很重要作用。本文介紹了我國(guó)土壤監(jiān)測(cè)制度概念、分類和發(fā)展過(guò)程，分析了土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)目前存在的問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的完善建議，使我國(guó)的土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)制度的實(shí)施依據(jù)更完善，為我國(guó)土壤污染防治工作鋪墊堅(jiān)固的基石。

土壤；環(huán)境監(jiān)測(cè)制度；問(wèn)題及對(duì)策

根據(jù)最新的2014年04月17日環(huán)保部和國(guó)土資源部共同發(fā)布的《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示：全國(guó)土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，重度污染點(diǎn)位比例是1.1%。耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問(wèn)題突出。土壤環(huán)境質(zhì)量與污染問(wèn)題已經(jīng)日漸成為重大社會(huì)問(wèn)題，影響社會(huì)安定和諧。如何預(yù)防和治理土壤污染問(wèn)題、有效進(jìn)行土壤環(huán)境保護(hù)一直是環(huán)保領(lǐng)域的重要研究課題。

1 土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)的概念和分類

從環(huán)境科學(xué)的角度看，土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)通過(guò)環(huán)境及土壤的調(diào)查、土壤植株樣品的采集化驗(yàn)、田間作業(yè)及作物生長(zhǎng)情況與產(chǎn)量記載等方法，對(duì)土壤環(huán)境進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)[1]。從信息技術(shù)角度看，土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)是土壤環(huán)境信息的捕獲→傳遞→解析→綜合的過(guò)程[2]。從環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的角度，土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)是指應(yīng)當(dāng)運(yùn)用科學(xué)、權(quán)威的方法監(jiān)視和測(cè)定代表土壤環(huán)境質(zhì)量及其變化趨勢(shì)的各種數(shù)據(jù)的全過(guò)程，通過(guò)對(duì)土壤環(huán)境質(zhì)量某些代表值進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間監(jiān)視、測(cè)定，以掌握環(huán)境污染狀況，判明環(huán)境質(zhì)量的好壞[3]。

土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)主要分為土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)和土壤污染監(jiān)測(cè)，目前土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)主要偏重土壤污染監(jiān)測(cè)，這縮小了土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)的內(nèi)涵，沒(méi)有全面考慮土壤環(huán)境質(zhì)量的全面性與綜合性?？梢?jiàn)土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)不僅僅只有土壤污染監(jiān)測(cè)。

2 土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)制度發(fā)展歷程

1983年城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部頒布的《全國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》和2007年國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局出臺(tái)的《環(huán)境監(jiān)測(cè)管理辦法》，通過(guò)對(duì)監(jiān)測(cè)任務(wù)、職責(zé)職能、監(jiān)測(cè)網(wǎng)、監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)、管理、數(shù)據(jù)信息共享制度和相應(yīng)的行政責(zé)任進(jìn)行規(guī)定，構(gòu)成較全面的環(huán)境監(jiān)測(cè)制度；2011年新修訂的《水土保持法》、2004年農(nóng)業(yè)部頒布的《全國(guó)耕地土壤監(jiān)測(cè)管理辦法》和2014年國(guó)土資源部出臺(tái)的《地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)管理辦法》，通過(guò)對(duì)監(jiān)測(cè)主體、監(jiān)管主體和監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)、監(jiān)測(cè)報(bào)告及監(jiān)測(cè)信息公開(kāi)等做出規(guī)定，初步構(gòu)成土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)制度。2015年，我國(guó)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第17條和第32條對(duì)土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)制度的建立、健全提出了新要求，明確了國(guó)家應(yīng)當(dāng)建立土壤環(huán)境調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)和修復(fù)等制度。2016年5月28日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，簡(jiǎn)稱“土十條”，提出深入開(kāi)展土壤環(huán)境質(zhì)量調(diào)查，建設(shè)土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，提升土壤環(huán)境信息化管理水平，加快推進(jìn)立法進(jìn)程，系統(tǒng)構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)體系，全面強(qiáng)化監(jiān)管執(zhí)法等要求，將土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)制度上升到了歷史最高地位。

3 土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)存在的問(wèn)題

3.1 土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)制度的法律體系不健全

環(huán)境監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例滯后，在2009年，就對(duì)《環(huán)境監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》進(jìn)行了征求意見(jiàn)稿，但最后并沒(méi)能順利出臺(tái)。土壤污染防治專門(mén)立法空白，目前作為土壤方面唯一的單行法《土地法》偏向?qū)ν寥赖慕?jīng)濟(jì)利益的保護(hù)，沒(méi)有土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)制度的相關(guān)規(guī)定，是土壤環(huán)境保護(hù)法律的漏洞，影響土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)制度法律體系的健全[4]。

3.2 土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)制度的內(nèi)容不全面

不同監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)采用的監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范不同，得到的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)會(huì)不同，會(huì)影響監(jiān)測(cè)信息整合與評(píng)價(jià)。沒(méi)有全面、權(quán)威、統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范，行業(yè)部門(mén)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)存在差異，缺乏對(duì)比性，土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)效益不能得到發(fā)揮；我國(guó)土壤的環(huán)境監(jiān)測(cè)分析方法并沒(méi)有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，并且土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)性研究較少，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的完整性、系統(tǒng)性、科學(xué)性的技術(shù)支持不足；土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)的評(píng)價(jià)及分析方法等技術(shù)體系尚不健全，信息發(fā)布不規(guī)范，難以滿足新時(shí)期土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)的需求。

3.3 土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)的監(jiān)管體制不順

目前環(huán)境保護(hù)部門(mén)的僅對(duì)土壤污染監(jiān)測(cè)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)，而土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)主要呈現(xiàn)碎片化監(jiān)管趨勢(shì)。環(huán)境保護(hù)部門(mén)受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)與管理。環(huán)境保護(hù)部門(mén)的行政權(quán)與財(cái)政權(quán)均受限于地方政府，環(huán)境保護(hù)部門(mén)對(duì)土壤污染監(jiān)測(cè)權(quán)力行使的獨(dú)立性或多或少會(huì)地方政府的影響。根據(jù)國(guó)家和地方立法，土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)的監(jiān)管由地方政府領(lǐng)導(dǎo)，農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)主要對(duì)農(nóng)用地土壤質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測(cè)，國(guó)土資源部門(mén)對(duì)全國(guó)地質(zhì)環(huán)境（地質(zhì)災(zāi)害、礦山土壤等）監(jiān)測(cè)，水利部門(mén)對(duì)全國(guó)水力侵蝕和水土流失的土壤質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測(cè)，整個(gè)監(jiān)管呈“碎片式”，獨(dú)立又分散，并沒(méi)有專門(mén)的統(tǒng)管部門(mén)[5]。

3.4 土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)的監(jiān)測(cè)對(duì)象不明確

根據(jù)中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站于2003年提出的我國(guó)土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)的技術(shù)路線：以農(nóng)田土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)為主，以污灌農(nóng)田為監(jiān)測(cè)重點(diǎn)，開(kāi)展農(nóng)田土壤例行監(jiān)測(cè)工作。對(duì)全國(guó)大型的有害固體廢物堆放場(chǎng)周圍土壤、污泥土地處理區(qū)域和對(duì)環(huán)境產(chǎn)生潛在污染的工廠遺棄地開(kāi)展污染調(diào)查，并對(duì)典型區(qū)域開(kāi)展跟蹤監(jiān)視性監(jiān)測(cè)，逐步完善我國(guó)土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和網(wǎng)絡(luò)體系。

3.5 土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)程序規(guī)定不完善

土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告與信息公布是土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)制度的重要程序內(nèi)容。土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)信息共享機(jī)制未形成。信息公開(kāi)是新《環(huán)保法》著重強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容，政府作為服務(wù)者，應(yīng)當(dāng)保證公眾的知情權(quán)。但是對(duì)土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)信息的公開(kāi)在法律、法規(guī)及規(guī)范性文件和政策文件中幾乎是口號(hào)般的提倡，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)的內(nèi)容。

3.6 財(cái)政保障不足

對(duì)監(jiān)測(cè)儀器的投入不足。監(jiān)測(cè)設(shè)備配置水平跟不上土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)發(fā)展，尤其是基層環(huán)境監(jiān)測(cè)站。監(jiān)測(cè)設(shè)備的維護(hù)費(fèi)也很難到位，土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)研究經(jīng)費(fèi)、辦公費(fèi)等正常的公益性事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足。另外，崗位津貼、科技創(chuàng)新的獎(jiǎng)勵(lì)不夠，土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)的新型科技研究動(dòng)力不足[6]。

4 完善我國(guó)土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)制度的建議

4.1 健全土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)制度的法律體系

修正滯后的法規(guī)及規(guī)范性文件，豐富法規(guī)及規(guī)范性文件的內(nèi)容。制定專門(mén)的土壤污染防治立法盡快建立與土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)制度相關(guān)的法律法規(guī)，在法律上明確土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)的法律地位。高度重視土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)工作，頒布以新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》為依據(jù)的制訂土壤環(huán)境保護(hù)的專門(mén)法律，加強(qiáng)并完善土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)制度的建設(shè)，讓土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)涉及的相關(guān)部門(mén)和從業(yè)人員地位有可靠保障，監(jiān)測(cè)工作上有據(jù)可循，讓土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)工作成為土壤環(huán)境保護(hù)工作提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐、技術(shù)監(jiān)督作用和社會(huì)服務(wù)。

4.2 完善土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)制度的內(nèi)容

確定權(quán)威的土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范。根據(jù)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》等法律的規(guī)定，確定國(guó)家環(huán)境保護(hù)部為唯一權(quán)威制訂土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)的部門(mén)，然后由國(guó)家環(huán)保部組織或授權(quán)委托其他部門(mén)、單位或行業(yè)重新制訂統(tǒng)一的、專門(mén)的、適合不同土壤性質(zhì)、類型的土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范，采用先進(jìn)土壤監(jiān)測(cè)技術(shù)，統(tǒng)一和完善具有實(shí)際操作性的技術(shù)規(guī)范，解決土壤監(jiān)測(cè)方法數(shù)量不足、技術(shù)陳舊等問(wèn)題，提高我國(guó)土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)的技術(shù)水平。

4.3 理順土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)的監(jiān)管體制

根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案的通知》（2015）規(guī)定，“環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)可以適度上收土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)事權(quán)，準(zhǔn)確掌握、客觀評(píng)價(jià)全國(guó)土壤環(huán)境質(zhì)量總體狀況。對(duì)重點(diǎn)污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)和監(jiān)管重心下移，加強(qiáng)對(duì)地方重點(diǎn)污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)的管理”，可以重新明確環(huán)保部門(mén)與地方政府、其他行政職能部門(mén)的關(guān)系，明確各方的職權(quán)、職能。由國(guó)家環(huán)保部組織，形成以中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站的土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)小組為中心，組建土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，監(jiān)督、協(xié)調(diào)各土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)系統(tǒng)的監(jiān)測(cè)工作，使土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)得到最大程度的獨(dú)立，能盡早形成土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫(kù)[7]。

4.4 明確土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)的對(duì)象

豐富土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)的對(duì)象。國(guó)家層面指定相應(yīng)的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中僅8項(xiàng)重金屬和2項(xiàng)有機(jī)化合物可知，還沒(méi)有納入的新的有機(jī)化合物、無(wú)機(jī)物，應(yīng)當(dāng)通過(guò)對(duì)影響土壤變化的因素的考察，及時(shí)更監(jiān)控指標(biāo)。各地方環(huán)境保護(hù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方的實(shí)際情況，參考國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，單獨(dú)制定土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，增加合適的土壤環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)控指標(biāo)，并向上級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)報(bào)備。

4.5 完善土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)的程序

應(yīng)當(dāng)遵守新修訂《環(huán)境保護(hù)法》（2015）的原則，“以公開(kāi)為常態(tài)，以不公開(kāi)為例外”，依法建立統(tǒng)一的土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)信息公開(kāi)制度，確定以環(huán)境保護(hù)部門(mén)發(fā)布土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)信息為主，及時(shí)準(zhǔn)確的在環(huán)境保護(hù)部門(mén)和環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)官方網(wǎng)站上發(fā)布全國(guó)土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控點(diǎn)的信息。完善土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)信息公布的規(guī)定，形成土壤環(huán)境信息共享機(jī)制，組建數(shù)據(jù)庫(kù)，相關(guān)行政職能部門(mén)將獲取的土壤環(huán)境質(zhì)量和污染狀況信息上傳到數(shù)據(jù)庫(kù)，由各級(jí)環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一編制，在網(wǎng)上形成有效集成、互聯(lián)共享的模式，形成土壤環(huán)境信息共享機(jī)制并定期發(fā)布。增強(qiáng)政府土壤環(huán)境信息發(fā)布的權(quán)威性和公信力，保障公眾與政府的信息對(duì)等[8]。

4.6 加強(qiáng)土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)制度的保障

加大財(cái)政投入。根據(jù)《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》（2015）的規(guī)定，國(guó)家應(yīng)當(dāng)將所需經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算重點(diǎn)保障，即各級(jí)地方財(cái)政部門(mén)對(duì)土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)的資金來(lái)源與使用進(jìn)行比較全面的管理和監(jiān)督，使土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)的經(jīng)費(fèi)得到充分的保障。減輕土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)財(cái)政壓力，彌補(bǔ)監(jiān)測(cè)與科研經(jīng)費(fèi)的不足，保證我國(guó)土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的順利開(kāi)展。

5 結(jié)語(yǔ)

針對(duì)我國(guó)土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)存在的問(wèn)題，提出了完善我國(guó)土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)制度的建議：健全土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)的法律體系建設(shè)，早日出臺(tái)土壤污染防治的專門(mén)立法；從統(tǒng)一監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、理順監(jiān)管體制、合理設(shè)置環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)、明確監(jiān)測(cè)對(duì)象、完善監(jiān)測(cè)的程序、補(bǔ)充法律責(zé)任追究的規(guī)定等方面充實(shí)土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)制度的內(nèi)容；建立相關(guān)保障制度。加大財(cái)政投入，建立財(cái)政保障制度，將土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)納入環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，保證我國(guó)土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)的監(jiān)測(cè)能力建設(shè)和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的質(zhì)量控制。

[1]賈艷秋,史明昌,王維瑞等.基于的農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)設(shè)計(jì)與應(yīng)用[J].農(nóng)業(yè)網(wǎng)絡(luò)信息,2007,2:17-32.

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李常麗（1981—），女，漢族，山東濟(jì)寧人，碩士研究生，工程師，主要從事環(huán)境影響評(píng)價(jià)、三廢治理等工作。