王俊

“木桶理論”對(duì)應(yīng)急管理工作的啟示及思考
——兼論浙江省應(yīng)急管理工作的實(shí)踐與探索

王俊

本文借鑒“木桶理論”短板影響大局的啟示，分析了當(dāng)前應(yīng)急管理工作不同程度存在“重事后處置，輕事前準(zhǔn)備”的現(xiàn)象，找出了“防范不足”的短板。結(jié)合浙江省應(yīng)急管理工作實(shí)際，從獲取信息、統(tǒng)籌計(jì)劃、把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)等三個(gè)方面，深入探討了應(yīng)急防范工作，對(duì)如何補(bǔ)足短板進(jìn)行了初步構(gòu)想。

應(yīng)急管理 啟示 思考

在現(xiàn)代管理決策中，有一種“木桶理論”，假如組成木桶的木板長(zhǎng)短不齊，那么，木桶的盛水量，不是取決于最長(zhǎng)的板，而是取決于最短的那塊板。這就告訴我們，評(píng)價(jià)一個(gè)系統(tǒng)的效能，不是看某個(gè)部分的成果，而要觀察他的整體效能。正如出臺(tái)一項(xiàng)制度，優(yōu)越性不僅體現(xiàn)在制度本身，保證制度落實(shí)同樣重要。因此要提高系統(tǒng)的整體效能，就要致力于補(bǔ)長(zhǎng)“最短的那塊板”。

由“木桶理論”聯(lián)想到當(dāng)前應(yīng)急管理工作。近年來(lái)，隨著全球性氣候變化造成自然災(zāi)害逐年增加，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡造成社會(huì)安全事件不斷增多，安全生產(chǎn)等事故災(zāi)難居高不下，疫情傳播等公共衛(wèi)生事件也時(shí)有發(fā)生，應(yīng)急管理工作難度明顯增強(qiáng)。2014年12月31日晚，上海市外灘陳毅廣場(chǎng)發(fā)生擁擠踩踏事故，由于之前對(duì)群眾聚集預(yù)判不足，造成36死47傷的嚴(yán)重后果；2015年8月12日晚，天津市濱海新區(qū)瑞海公司危險(xiǎn)品倉(cāng)庫(kù)發(fā)生爆炸事故，由于之前對(duì)違法經(jīng)營(yíng)和儲(chǔ)存危險(xiǎn)品等行為監(jiān)管不力，導(dǎo)致165人死亡的嚴(yán)重后果。兩起事故中，當(dāng)?shù)卣杆賳?dòng)應(yīng)急響應(yīng)并抽組專業(yè)力量果斷處置，較快恢復(fù)了正常社會(huì)秩序，但“預(yù)警不足”、“監(jiān)管之失”造成“一城之殤”的重創(chuàng)仍讓人驚悚和惋惜，同時(shí)也暴露出當(dāng)前應(yīng)急管理工作不同程度存在“重事后處置、輕事前準(zhǔn)備”的現(xiàn)象?！胺婪恫蛔恪背蔀榱酥萍s應(yīng)急管理工作的短板，汲取“木桶理論”短板影響大局的啟示，科學(xué)做好應(yīng)急防范工作是補(bǔ)足短板的基礎(chǔ)工程，是減輕應(yīng)急工作壓力、降低事故隱患風(fēng)險(xiǎn)、減少人民群眾生命財(cái)產(chǎn)損失的重要手段。

1 敏銳捕捉社會(huì)多方面信息是做好應(yīng)急防范工作的首要條件

捕捉信息要經(jīng)過(guò)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、確定目標(biāo)、謹(jǐn)慎判斷、反復(fù)核實(shí)等程序。要想實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確判斷，必須平時(shí)掌握大量應(yīng)急數(shù)據(jù)，同時(shí)要有全方位信息“觸角”，要有對(duì)社會(huì)信息的敏銳感知力和及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的洞察力。

1.1 加強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系建設(shè)

一方面，按照國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的《國(guó)家突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)運(yùn)行管理辦法（試行）》（國(guó)辦秘函〔2015〕32號(hào))要求，建立符合本省工作實(shí)際的突發(fā)事件監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)，完善以災(zāi)害預(yù)警為先導(dǎo)的全社會(huì)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各類突發(fā)事件預(yù)警信息統(tǒng)一發(fā)布，做到應(yīng)急信息公開(kāi)透明。另一方面，可以通過(guò)應(yīng)急微博、微信公眾號(hào)、交通頻道、應(yīng)急廣播等多種新媒體傳播

形式實(shí)現(xiàn)與社會(huì)群體緊密交互，第一時(shí)間搜集并甄選本轄區(qū)范圍內(nèi)敏感或較大以上突發(fā)事件，做到應(yīng)急信息提前掌握。比如，2011年7月23日晚，發(fā)生在浙江省溫州轄區(qū)內(nèi)的甬溫線動(dòng)車追尾事故，應(yīng)急管理部門第一時(shí)間從事故現(xiàn)場(chǎng)人員發(fā)出的微博中得知警情，為后續(xù)展開(kāi)救援行動(dòng)提供了先機(jī)。之后，現(xiàn)場(chǎng)陸續(xù)發(fā)出的微博形成了信息傳播矩陣的發(fā)散效應(yīng)，對(duì)于應(yīng)急管理部門多渠道搜集和掌握現(xiàn)場(chǎng)情況提供了極大便利。因此，積極使用多方面監(jiān)測(cè)手段，完善預(yù)警體系建設(shè)，對(duì)于全面捕捉社會(huì)信息是至關(guān)重要的。

1.2 完善事故分析研判機(jī)制

在實(shí)際工作中，各級(jí)應(yīng)急管理部門除了重點(diǎn)關(guān)注罹難人員數(shù)量較多、經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)損失較大的突發(fā)事件之外，社會(huì)面影響力大，媒體、民眾關(guān)注度高，后續(xù)發(fā)展態(tài)勢(shì)廣的突發(fā)事件，都應(yīng)該納入分析研判的范疇之中。有些社會(huì)現(xiàn)象，雖然暫時(shí)沒(méi)有引發(fā)特別重大事故，但只要存在隱患就要想方設(shè)法防范未然。比如，當(dāng)前高速公路上普遍存在應(yīng)急車道被社會(huì)車輛占道通行的問(wèn)題就應(yīng)該引起警覺(jué)和重視。2016年4月2日，滬蓉高速公路江蘇常州段發(fā)生重大連環(huán)車禍，造成3死30傷。車禍現(xiàn)場(chǎng)4公里內(nèi)應(yīng)急車道被社會(huì)車輛全部堵死，當(dāng)消防、救護(hù)、工程搶險(xiǎn)等救援車輛開(kāi)不進(jìn)去，消防隊(duì)員人均背負(fù)50公斤救援裝備，衛(wèi)生救護(hù)人員手持擔(dān)架和醫(yī)療器具，奔跑數(shù)公里路段到達(dá)事故現(xiàn)場(chǎng)展開(kāi)營(yíng)救時(shí)，已經(jīng)喪失最佳救援時(shí)機(jī)，逝者已去，教訓(xùn)深刻。因此，及時(shí)掌握多方面社會(huì)信息，提高防范意識(shí)，加強(qiáng)分析研判，制定相應(yīng)策略對(duì)于全面掌控應(yīng)急管理工作大局和預(yù)防事故發(fā)生都是極有好處的。

1.3 拓展應(yīng)急（緊急）信息報(bào)送方式

基層上報(bào)信息是省級(jí)應(yīng)急管理部門獲取突發(fā)事件情況的重要來(lái)源，但往往基層逐級(jí)上報(bào)審批時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，導(dǎo)致信息滯后。對(duì)此，可以在嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家規(guī)范信息報(bào)送規(guī)定的基礎(chǔ)上，靈活對(duì)省內(nèi)信息報(bào)送情況進(jìn)行適當(dāng)創(chuàng)新。比如，在保密手機(jī)環(huán)境下創(chuàng)建，或由第三方軟件公司（簽訂保密協(xié)議）開(kāi)發(fā)應(yīng)急指揮信息微平臺(tái)，將省、市、縣三級(jí)應(yīng)急管理人員納入平臺(tái)管理，要求系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)呼叫或應(yīng)急（緊急）信息置頂提醒，鼓勵(lì)事發(fā)地應(yīng)急管理人員通過(guò)文字、圖片、語(yǔ)音、視頻等多種方式先期報(bào)告突發(fā)事件情況，后續(xù)通過(guò)審批程序逐級(jí)上報(bào)，對(duì)于及時(shí)有效上報(bào)信息的人員可以給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。2015年12月，浙江省委、省政府辦公廳聯(lián)合發(fā)文對(duì)重大突發(fā)事件和緊急敏感信息報(bào)告工作做了進(jìn)一步規(guī)范，要求拓寬信息渠道、加強(qiáng)資源整合、簡(jiǎn)化審核程序，堅(jiān)決杜絕應(yīng)急（緊急）信息遲報(bào)、瞞報(bào)、謊報(bào)和漏報(bào)，特別明確了在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成不了書(shū)面報(bào)告必須先期口頭報(bào)告，這樣就可以有效解決基層獲取警情與上級(jí)部門掌握信息基本同步，為后續(xù)正確抽組力量和處置工作提供信息支撐。

2 提前統(tǒng)籌計(jì)劃是做好應(yīng)急防范工作的有效途徑

加強(qiáng)工作的預(yù)見(jiàn)性無(wú)疑是爭(zhēng)取主動(dòng)的好方法。“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”，實(shí)踐證明，一項(xiàng)應(yīng)急工作，事先經(jīng)過(guò)認(rèn)真考慮和安排的，就能取得主動(dòng)權(quán)，否則，始料未及，臨時(shí)應(yīng)付，難免陷于忙亂，更有甚者還會(huì)出現(xiàn)差錯(cuò)，直接影響到突發(fā)事件處置進(jìn)程，對(duì)人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全都會(huì)構(gòu)成不小的威脅，后果十分嚴(yán)重。

2.1 夯實(shí)社會(huì)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)建設(shè)

2015年1月，浙江省政府辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作的意見(jiàn)》，對(duì)全省社會(huì)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作進(jìn)行了明確和規(guī)范，市、縣政府依托公安110指揮中心建立了應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心。從運(yùn)行情況看，原有的社會(huì)安全類突發(fā)事件延續(xù)了接（處）警職能外，對(duì)于自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生類突發(fā)事件的專業(yè)力量協(xié)調(diào)和快速前出到位起到了積極推動(dòng)作用，處置成效比較明顯。2016年2月16日晚，浙江省金華市浦江縣山區(qū)走失3名兒童，浦江縣社會(huì)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心接警后，迅速派遣公安、消防、交通、衛(wèi)生等聯(lián)動(dòng)單位搜救力量前出，協(xié)調(diào)“民安救援”、“金華潛水”、“浦江藍(lán)天”、“紅十字會(huì)”等民間救援力量參與救援，經(jīng)全力搜救，走失兒童于19日上午成功找到。對(duì)此，各級(jí)應(yīng)急管理部門可以充分借鑒這種機(jī)制，在全面建設(shè)社會(huì)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心時(shí)，重點(diǎn)考慮聯(lián)動(dòng)因素，嘗試將聯(lián)動(dòng)單位的接警職能高度集中到一起，并賦予指揮調(diào)度權(quán)力，同時(shí)要開(kāi)展對(duì)社會(huì)應(yīng)

急聯(lián)動(dòng)指揮中心指揮（接警）員有效甄別事故類別及合理發(fā)出指令等進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，確保遇有突發(fā)事件，第一時(shí)間進(jìn)行處置力量派遣和救助物資調(diào)配，真正做到統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一指揮。

2.2 加強(qiáng)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)

按照國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2009〕59號(hào)）要求，浙江省縣級(jí)以上單位均依托公安消防部隊(duì)為主要力量建立了綜合應(yīng)急救援隊(duì)，并在一些救援行動(dòng)中發(fā)揮了重要作用。比如，2014年7月5日，浙江省杭州市發(fā)生一起公交車內(nèi)人為縱火惡性事件，省綜合應(yīng)急救援總隊(duì)醫(yī)療分隊(duì)快速反應(yīng)，成功救治了19名危重傷員，后被授予“浙江省模范集體”榮譽(yù)稱號(hào)。當(dāng)前，各級(jí)應(yīng)急管理部門除了使用這支隊(duì)伍之外，也要注重加強(qiáng)隊(duì)伍日常建設(shè)的具體指導(dǎo)，可以會(huì)同訓(xùn)練部門結(jié)合省內(nèi)多發(fā)災(zāi)情種類實(shí)際，合理設(shè)置相應(yīng)的應(yīng)急救援課目，針對(duì)性加大應(yīng)急救援設(shè)施和裝備投入，組織必要的階段性聯(lián)合應(yīng)急救援訓(xùn)（演）練，切實(shí)把隊(duì)伍訓(xùn)練好、建設(shè)好、發(fā)展好，確保災(zāi)難來(lái)臨時(shí)，能夠迅速達(dá)成“招入能來(lái)、來(lái)之能援、援之能救”的行動(dòng)目的，確保人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。

2.3 開(kāi)展應(yīng)急宣傳教育和培訓(xùn)

宣傳教育方面，可以聯(lián)合國(guó)土、環(huán)保、交通、水利、衛(wèi)生、安監(jiān)、地震、消防等多部門組織應(yīng)急知識(shí)“進(jìn)企業(yè)、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村”活動(dòng)，努力提高民眾安全防范意識(shí)；依托各類科技館、災(zāi)害紀(jì)念館、應(yīng)急避難場(chǎng)所和組織大型應(yīng)急活動(dòng)時(shí)，向民眾推廣自救互救等方面的知識(shí)與技能；將公共安全和防災(zāi)避災(zāi)知識(shí)納入中、小學(xué)教育體系，從源頭抓教育、練技能、促防范。2016年4月，浙江省減災(zāi)委、應(yīng)急辦、教育廳聯(lián)合編制印發(fā)《小學(xué)生防災(zāi)避險(xiǎn)讀本》；2015年5月，浙江省臺(tái)州市政府應(yīng)急辦編制印發(fā)《臺(tái)州市小學(xué)生應(yīng)急知識(shí)手冊(cè)》，投放社會(huì)后得到學(xué)校老師和學(xué)生家長(zhǎng)群體的一致好評(píng)。培訓(xùn)方面，在省級(jí)組織年度應(yīng)急培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，可以鼓勵(lì)市、縣依托當(dāng)?shù)叵烙?xùn)練基地或建立獨(dú)立的培訓(xùn)中心，積極組織各類社會(huì)人群分批次進(jìn)行應(yīng)急主題培訓(xùn)，并通過(guò)考核頒發(fā)相應(yīng)證照。力圖通過(guò)培訓(xùn)形式，不僅向省內(nèi)民眾傳播和普及救援知識(shí)，更重要的是通過(guò)掌握基本應(yīng)急技能，實(shí)現(xiàn)發(fā)生災(zāi)害區(qū)域民眾能夠先期自救和互救。

3 緊緊把握全局關(guān)鍵性環(huán)節(jié)是做好應(yīng)急防范工作的重要保證

應(yīng)急工作中既要有“望遠(yuǎn)鏡”觀察國(guó)家應(yīng)急形勢(shì)及發(fā)展，又要有“顯微鏡”觀察省內(nèi)應(yīng)急工作現(xiàn)狀及內(nèi)情，辨其“經(jīng)緯脈絡(luò)”，緊緊把握“人、財(cái)、物”等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，才能把重點(diǎn)工作凸顯出來(lái)，才能充發(fā)揮出各級(jí)應(yīng)急管理部門應(yīng)有的功能和成效。

3.1 加強(qiáng)應(yīng)急管理人才培養(yǎng)

突發(fā)事件事發(fā)突然的特性要求從事應(yīng)急管理工作人員必須政策把握準(zhǔn)、反應(yīng)速度快、協(xié)調(diào)能力強(qiáng)。對(duì)此，各級(jí)政府應(yīng)急主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)應(yīng)急管理隊(duì)伍自身建設(shè)，可以適當(dāng)把一些機(jī)關(guān)思想素質(zhì)好、協(xié)調(diào)能力強(qiáng)、業(yè)務(wù)水平高的工作人員調(diào)整到應(yīng)急崗位進(jìn)行鍛煉，通過(guò)實(shí)戰(zhàn)磨煉指揮和協(xié)調(diào)能力。2015年11月13日，浙江省麗水市蓮都區(qū)雅溪鎮(zhèn)發(fā)生山體滑坡，省、市、縣三級(jí)應(yīng)急管理部門工作人員上下聯(lián)動(dòng)、密切協(xié)同，迅速派遣救援力量，調(diào)集救援物資，確保了救援行動(dòng)順利展開(kāi)。其實(shí)，許多應(yīng)急管理工作都是有規(guī)律可循的，需要各級(jí)應(yīng)急管理工作人員不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提前做好防范工作。比如，夏季抗擊臺(tái)風(fēng)、冬季抗擊寒潮和雨雪冰凍等季節(jié)性應(yīng)急時(shí)，密切關(guān)注氣象信息，及時(shí)轉(zhuǎn)移區(qū)域人員，做好應(yīng)急物資儲(chǔ)備，就成為事前防范的重點(diǎn)工作；世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)、省“兩會(huì)”等大型活動(dòng)應(yīng)急時(shí)，安全保衛(wèi)和食品衛(wèi)生、醫(yī)療保障等應(yīng)急預(yù)案就應(yīng)凸顯出來(lái)，同時(shí)做好預(yù)案演練工作；防治人感染H7N9禽流感、控制輸入性寨卡病毒等衛(wèi)生應(yīng)急時(shí)，就應(yīng)嚴(yán)格遵循應(yīng)急預(yù)案響應(yīng)分級(jí)，提前部署防疫力量，確定具體醫(yī)學(xué)防治方案和隔離場(chǎng)所。所以，只要善于把握規(guī)律，認(rèn)真吸取以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，事先統(tǒng)籌謀劃，做好計(jì)劃安排，就能夠臨陣不亂，把工作做得更好。

3.2 落實(shí)應(yīng)急資金投入機(jī)制

當(dāng)前，浙江省在一些重大災(zāi)難的預(yù)防、處置、善后工作資金使用上較為傾斜，對(duì)于政府未雨綢繆、控制局面、恢復(fù)秩序等方面給予了較大財(cái)力支撐。各級(jí)應(yīng)急管理部門可以嘗試積極協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)卣雠_(tái)建立與應(yīng)對(duì)突發(fā)

事件相協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理資金投入機(jī)制，建立健全長(zhǎng)效規(guī)范和緊急撥付相結(jié)合的財(cái)政資金保障機(jī)制。特別是對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和易遭災(zāi)難地區(qū)可以加大應(yīng)急管理資金和應(yīng)急項(xiàng)目建設(shè)的投入力度，適當(dāng)發(fā)揮政府導(dǎo)向作用，引導(dǎo)多元化資金投入。在政府應(yīng)急管理資金投入的同時(shí)，可以積極探索保險(xiǎn)機(jī)制在突發(fā)事件的事前防災(zāi)防損和事后經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以及在救援人員安全保險(xiǎn)制度和傷亡撫恤制度中所能發(fā)揮出的重要作用。通過(guò)多種形式，把應(yīng)急資金用到實(shí)處，切實(shí)筑牢應(yīng)急管理工作安全防線。2016年4月，浙江省衢州市龍游縣政府協(xié)調(diào)縣人壽保險(xiǎn)公司建立應(yīng)急救援和自然災(zāi)害公眾補(bǔ)償機(jī)制，為常住人口和民間救援隊(duì)伍投保，縣財(cái)政支付保險(xiǎn)費(fèi)用。保險(xiǎn)對(duì)應(yīng)急救援受到的傷害和11種自然災(zāi)害造成的損害進(jìn)行賠付，取得良好成效。

3.3 完善應(yīng)急物資體系建設(shè)

根據(jù)省內(nèi)較為常見(jiàn)災(zāi)情特點(diǎn)，可以針對(duì)性地在重點(diǎn)地區(qū)和中心城市建立省、市、縣三級(jí)應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫(kù)，科學(xué)制定應(yīng)急物資品種和規(guī)模，優(yōu)化儲(chǔ)備布局和方式，建立高效調(diào)運(yùn)機(jī)制。對(duì)預(yù)判重特大突發(fā)事件需求物資，可以根據(jù)條件統(tǒng)一建立生產(chǎn)或儲(chǔ)備體系。比如，浙江省是臺(tái)風(fēng)多發(fā)省份，夏季南部地區(qū)易遭臺(tái)風(fēng)、暴雨持續(xù)襲擊，從而導(dǎo)致暴發(fā)洪澇、山體滑坡等自然災(zāi)害。民間應(yīng)對(duì)臺(tái)風(fēng)暴雨主要采取“屯糧、斷電、防積水”的方式，特別是在個(gè)別暴雨集中地域，許多房屋頂部甚至備有皮劃艇。對(duì)此，應(yīng)急管理部門可以加大存儲(chǔ)舟艇、繩索、照明、救生衣等器材，特別是汛期來(lái)臨前還要組織專門力量對(duì)物資進(jìn)行緊急調(diào)配和安全檢查。同時(shí)，可以建立跨部門、跨地區(qū)、跨行業(yè)的應(yīng)急物資協(xié)同保障和信息共享機(jī)制，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體和企業(yè)做好應(yīng)急物資生產(chǎn)和儲(chǔ)備，實(shí)現(xiàn)社會(huì)儲(chǔ)備與專業(yè)儲(chǔ)備有機(jī)結(jié)合，切實(shí)把應(yīng)急物資儲(chǔ)備工作落到實(shí)處。

4 結(jié)語(yǔ)

政府應(yīng)急管理工作核心是對(duì)突發(fā)公共事件進(jìn)行預(yù)防、處置和善后恢復(fù)，三項(xiàng)工作必須齊頭并進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展，不能有明顯“短板”。否則顧此失彼、長(zhǎng)短不一，必會(huì)減少“木桶盛水量”，降低應(yīng)急管理整體工作水平。因此，“防范不足”的短板應(yīng)該引起各級(jí)應(yīng)急管理部門的高度重視，切實(shí)樹(shù)立“寧可千日無(wú)災(zāi)，不可一日不防”的憂患意識(shí)，居安思危，常抓不懈，防范于未然。

作者單位：浙江省突發(fā)公共事件應(yīng)急管理辦公室