胡 斌

（北京大學(xué)法學(xué)院，北京 100871）

論獨(dú)立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制與機(jī)制的建構(gòu)

胡 斌

（北京大學(xué)法學(xué)院，北京 100871）

通過實(shí)證考察可知，目前我國(guó)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制有自身的特點(diǎn)，同時(shí)也存在一些缺陷，制約了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的有效性。獨(dú)立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制是應(yīng)對(duì)執(zhí)法困境的良藥，該體制具有特殊的內(nèi)涵，其既具有理論基礎(chǔ)也具有政策依據(jù)。在分析域外環(huán)境執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，針對(duì)我國(guó)環(huán)境執(zhí)法體制存在的問題，獨(dú)立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制與機(jī)制的建構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循以下路徑。首先，獨(dú)立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制與機(jī)制的建構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循合法、效能與環(huán)境執(zhí)法特殊性相契合的原則。其次，建議通過保障組織機(jī)構(gòu)的獨(dú)立，擴(kuò)充環(huán)保部門的權(quán)力，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的財(cái)政保障以及確立環(huán)境執(zhí)法的獨(dú)立責(zé)任等措施構(gòu)建起獨(dú)立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制。再次，通過規(guī)范的程序機(jī)制、確立綜合協(xié)調(diào)機(jī)制、強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制、協(xié)調(diào)激勵(lì)和制約機(jī)制、優(yōu)化公眾參與機(jī)制、探索建立環(huán)保警察制度等措施完善環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)制。最后，獨(dú)立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制與機(jī)制需要法律保障。

生態(tài)環(huán)境；獨(dú)立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制；內(nèi)涵；機(jī)制

引言

近年來，霧霾肆虐、水源污染、生態(tài)危機(jī)等使得生態(tài)環(huán)境保護(hù)成為舉國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)之一。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，將生態(tài)文明體制改革作為一項(xiàng)重要議題，并且對(duì)環(huán)境保護(hù)體制和機(jī)制改革與建設(shè)提出了明確的要求，凸顯了黨中央對(duì)環(huán)境保護(hù)問題的重視，同時(shí)，也為環(huán)境保護(hù)執(zhí)法體制和機(jī)制改革提供了指針和方向。該決定要求健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制和機(jī)制，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的基層執(zhí)法力量以及獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。環(huán)境問題的特殊性決定了政府監(jiān)管對(duì)于環(huán)境保護(hù)具有至關(guān)重要的作用，而政府監(jiān)管的有效性依賴于科學(xué)的監(jiān)察執(zhí)法體制與機(jī)制的建立。從現(xiàn)實(shí)來看，我國(guó)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制和機(jī)制存在不足，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合學(xué)界研究成果，針對(duì)現(xiàn)實(shí)存在的問題，提出建立和完善獨(dú)立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制和機(jī)制的建議，對(duì)于增強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法的力度、落實(shí)十八屆三中全會(huì)的要求具有重要意義。

1 環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制的現(xiàn)狀與問題

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制主要是環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的主體制度，包括執(zhí)法主體的地位、權(quán)限、組織形式、組織構(gòu)成和關(guān)系等，是監(jiān)察執(zhí)法得以實(shí)施的主體性制度保障。

1.1 環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制的現(xiàn)狀

從目前有關(guān)的環(huán)境立法和環(huán)保實(shí)踐情況來看，我國(guó)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制具有以下特點(diǎn)：

第一，統(tǒng)管與分管相結(jié)合。從整個(gè)執(zhí)法體制來看，我國(guó)實(shí)行的是環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)環(huán)境實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督和管理，相關(guān)行政主管部門實(shí)行專項(xiàng)監(jiān)督管理相結(jié)合的執(zhí)法體制。這一執(zhí)法體制由1989年制定的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下稱《環(huán)境保護(hù)法》）確立，為其他環(huán)境立法所沿用，2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》并沒有改變這一體制。

第二，地方環(huán)保部門受“雙重領(lǐng)導(dǎo)”。從環(huán)境保護(hù)行政主管部門的地位來看，地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門受到雙重領(lǐng)導(dǎo)：首先是作為地方政府的工作部門，受到地方政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督；其次受到上級(jí)環(huán)境行政主管部門的監(jiān)督和指導(dǎo)。

第三，環(huán)保執(zhí)法的橫向“分權(quán)”。從環(huán)境執(zhí)法權(quán)的行使來看，執(zhí)法權(quán)被分配給不同的行政主體行使，體現(xiàn)了一種特殊“分權(quán)”，即執(zhí)法權(quán)并非由一個(gè)主體統(tǒng)一行使。以1989年制定的《環(huán)境保護(hù)法》為例，環(huán)境保護(hù)部門享有檢查權(quán)和監(jiān)測(cè)權(quán)，人民政府享有限期治理、停產(chǎn)關(guān)閉的決定權(quán)，法院享有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》稍作了調(diào)整，賦予了環(huán)境主管部門責(zé)令相對(duì)人限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的權(quán)力，對(duì)于責(zé)令停產(chǎn)和關(guān)閉的事項(xiàng)仍需要人民政府決定。按照《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)原則上仍屬于法院。

第四，五級(jí)執(zhí)法體系。從執(zhí)法層級(jí)來看，環(huán)保系統(tǒng)形成了五級(jí)執(zhí)法體系。2006年，國(guó)家又決定在華東、華南、西北、西南、東北組建了5個(gè)區(qū)域環(huán)保督查中心，后來又增加華北區(qū)。這樣，我國(guó)的環(huán)境監(jiān)察體系基本形成了由國(guó)家環(huán)境監(jiān)察局到區(qū)域環(huán)保督察中心、環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)、環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)、環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)的五級(jí)體系。

1.2 現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制存在的問題

現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制對(duì)于環(huán)境執(zhí)法造成了體制性障礙，主要體現(xiàn)在環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管能力薄弱、各部門環(huán)境監(jiān)管職能橫向分散、上下級(jí)環(huán)保部門縱向分離，跨地區(qū)環(huán)保部門地區(qū)分割，造成政令不暢，難以發(fā)揮整體監(jiān)管效果[1]。具體而言：

第一，職權(quán)交叉、權(quán)力分散和互相推諉。統(tǒng)分結(jié)合的管理體制雖然考慮到了專業(yè)性的要求，但是其存在一些問題和不足。首先，職權(quán)交叉和重復(fù)，不同主體之間的權(quán)限不清，容易導(dǎo)致相互推諉或者相互競(jìng)爭(zhēng)的局面。其次，權(quán)力過于分散，無(wú)法形成有效的合力，執(zhí)法力度難以保障。統(tǒng)一監(jiān)管往往被分散監(jiān)管所取代，統(tǒng)一監(jiān)管的作用無(wú)法彰顯。

第二，環(huán)保部門受到地方政府的干預(yù)。現(xiàn)實(shí)中，基于各種因素的考量，地方政府不但不積極履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，反而對(duì)所屬環(huán)保部門進(jìn)行非法干預(yù)，妨礙環(huán)保執(zhí)法的進(jìn)行。一些地方政府以“企業(yè)安靜日”、“掛牌保護(hù)”等方式限制環(huán)境執(zhí)法，地方保護(hù)主義嚴(yán)重。地方環(huán)保行政主管部門在執(zhí)法過程中，也常常受制于地方行政領(lǐng)導(dǎo)的干涉[2]。環(huán)境保護(hù)部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制使其受制于政府的人事和財(cái)政控制，地方政府的干預(yù)是環(huán)保執(zhí)法的重要障礙。

第三，執(zhí)法手段不足，能力有限。由于行政執(zhí)法上的“分權(quán)”，環(huán)境保護(hù)部門作為專門的環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)顯然“名不符實(shí)”。按照1989年制定的《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，環(huán)保部門既沒有強(qiáng)有力的行政強(qiáng)制措施權(quán)用于預(yù)防和制止環(huán)境違法行為，也沒有限期治理和關(guān)停企業(yè)的決定權(quán)，更沒有行政處罰的執(zhí)行權(quán)，這使得其執(zhí)法手段嚴(yán)重不足，執(zhí)法能力和權(quán)威受到很大的限制。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》賦予了環(huán)境保護(hù)部門查封、扣押權(quán)，限制停產(chǎn)和責(zé)令整改權(quán)，但是責(zé)令關(guān)停權(quán)仍然受制于地方政府，而且仍然沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。

第四，縱向事權(quán)劃分不合理。我國(guó)的環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管體制分為五級(jí)，但是每一層級(jí)的管理權(quán)限并沒有明確的劃分，而且存在資源和財(cái)力配置倒置的情況?；鶎訄?zhí)法主體負(fù)責(zé)絕大部門執(zhí)法事項(xiàng)，但是其權(quán)力非常有限，而且專業(yè)設(shè)備和技術(shù)人員不足。而達(dá)成公益目標(biāo)之方式上的專業(yè)技術(shù)和預(yù)見能力的不足[3]，是監(jiān)管失靈的重要原因。環(huán)保執(zhí)法系統(tǒng)中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的層級(jí)越高、管理的事項(xiàng)越少，但是掌控的權(quán)力和資源越多，這種情況顯然不利于環(huán)境執(zhí)法的有效開展。

1.3 環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)制的缺陷

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的各項(xiàng)機(jī)制對(duì)于確保環(huán)境執(zhí)法的效果至關(guān)重要。從目前的情況來看，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)制存在如下問題：

第一，程序機(jī)制不規(guī)范。按照程序法理，行政執(zhí)法的有效性和合法性需要規(guī)范的程序保障。從立法和實(shí)踐來看，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的程序欠缺可操作性和規(guī)范性，從而給環(huán)境執(zhí)法的隨意性和執(zhí)法權(quán)的濫用留下空間。

第二，協(xié)調(diào)機(jī)制欠缺長(zhǎng)效性?，F(xiàn)實(shí)中，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法仍然欠缺有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，使得諸如“環(huán)保風(fēng)暴”等執(zhí)法活動(dòng)變成了一種運(yùn)動(dòng)；協(xié)調(diào)機(jī)制的欠缺也使得不同部門之間或者不同地區(qū)之間的配合和合作無(wú)法有效展開，無(wú)法形成執(zhí)法合力。

第三，激勵(lì)機(jī)制缺乏。目前，我國(guó)環(huán)境立法和執(zhí)法對(duì)于環(huán)境違法主要還是以“堵”為主，即以“行政許可”、“行政處罰”等手段來實(shí)現(xiàn)對(duì)于環(huán)境管理的“制約”，在激勵(lì)機(jī)制方面則有所欠缺。另外，更重要的是“缺乏恰當(dāng)?shù)募?lì)，最優(yōu)的準(zhǔn)則很難確立”[4]。

第四，監(jiān)督機(jī)制不健全。目前的監(jiān)督機(jī)制還不健全，主要表現(xiàn)為：其一，上級(jí)環(huán)保部門對(duì)于下級(jí)環(huán)保部門監(jiān)督的關(guān)系還未理順；其二，對(duì)于地方政府和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的監(jiān)督無(wú)法保障。

第五，責(zé)任追究機(jī)制不到位。責(zé)任是行為主體的動(dòng)力和約束機(jī)制，對(duì)于執(zhí)法主體認(rèn)真履行職責(zé)、依法執(zhí)法具有制約和保障作用。從目前來看，環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域的責(zé)任追究機(jī)制并不到位。缺乏環(huán)境責(zé)任追究機(jī)制，致使環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管失職瀆職無(wú)人問責(zé)，發(fā)生重大環(huán)境事故鮮有追究個(gè)人責(zé)任，一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部以權(quán)代法、徇私枉法充當(dāng)違法排污企業(yè)的“保護(hù)傘”也無(wú)人追究。

2 獨(dú)立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制的內(nèi)涵和理論基礎(chǔ)

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的體制性障礙，歸于一點(diǎn)就是環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制欠缺獨(dú)立性和權(quán)威性，因而，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“獨(dú)立環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法”的要求是合理的。而要建構(gòu)獨(dú)立的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制，需要對(duì)其內(nèi)涵和理論基礎(chǔ)有所認(rèn)識(shí)。

2.1 獨(dú)立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制的內(nèi)涵

根據(jù)組織法的原理，結(jié)合環(huán)境執(zhí)法的特點(diǎn)，獨(dú)立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制應(yīng)當(dāng)包含以下幾個(gè)要素：

第一，機(jī)構(gòu)獨(dú)立。機(jī)構(gòu)獨(dú)立主要是指執(zhí)法機(jī)構(gòu)具有相對(duì)獨(dú)立的法律地位。獨(dú)立與“依附”和“隸屬”相對(duì)稱。環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立主要是指，與其他部門相比，環(huán)境執(zhí)法部門對(duì)于政府以及其他部門的依附性和隸屬性較弱。環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為一個(gè)獨(dú)立的執(zhí)法個(gè)體，應(yīng)當(dāng)弱化其與政府以及其他部門的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，避免受到過多的干預(yù)。

第二，權(quán)力獨(dú)立。環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法主要以執(zhí)法權(quán)為基礎(chǔ)，對(duì)于環(huán)境執(zhí)法主體而言，具有完整的、獨(dú)立的環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)也是其獨(dú)立的標(biāo)志。環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)主要包括行政許可、行政處罰和行政強(qiáng)制等權(quán)力。環(huán)境執(zhí)法主體掌握的權(quán)力越充分，其獨(dú)立性就越強(qiáng)；反之，當(dāng)執(zhí)法主體與其他主體分享行政執(zhí)法權(quán)，或者對(duì)于其他主體的依賴性越強(qiáng)，其獨(dú)立性就越弱。

第三，程序獨(dú)立。程序獨(dú)立是指環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法部門在行使執(zhí)法權(quán)、進(jìn)行行政執(zhí)法時(shí)，能夠避免其他部門的不當(dāng)干預(yù)，即在行政執(zhí)法過程中能夠保持獨(dú)立，不受其他部門的直接的干預(yù)和挑戰(zhàn)。無(wú)論是立法、司法和行政部門，都不宜直接干預(yù)環(huán)境執(zhí)法的過程。當(dāng)然，依法實(shí)施的監(jiān)督是必要的。

第四，責(zé)任獨(dú)立。獨(dú)立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制還強(qiáng)調(diào)責(zé)任的獨(dú)立，即執(zhí)法主體能夠獨(dú)立的承擔(dān)違法或者失職產(chǎn)生的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)的相對(duì)統(tǒng)一。責(zé)任獨(dú)立的具體要求是責(zé)任明確、責(zé)任自負(fù)和責(zé)任獨(dú)擔(dān)。責(zé)任獨(dú)立是獨(dú)立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制的重要一環(huán)。

2.2 獨(dú)立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制的理論基礎(chǔ)

從理論上講，之所以強(qiáng)調(diào)建構(gòu)獨(dú)立的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制，是由執(zhí)法的一般理論、現(xiàn)實(shí)的執(zhí)法困境和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的特殊性決定的。建立獨(dú)立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制的必要性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，生態(tài)環(huán)境保護(hù)專業(yè)性的要求。生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一個(gè)系統(tǒng)性和專業(yè)性的問題，需要專業(yè)的人員、知識(shí)和設(shè)備。建立獨(dú)立的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以有效地滿足專業(yè)性的要求。獨(dú)立的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制強(qiáng)調(diào)由專業(yè)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行獨(dú)立執(zhí)法，是與環(huán)保監(jiān)察執(zhí)法的專業(yè)性特點(diǎn)相契合的。

第二，減少不適當(dāng)?shù)母深A(yù)。環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)、權(quán)力和程序的獨(dú)立，能夠有效地避免當(dāng)前執(zhí)法實(shí)踐中存在的地方政府干預(yù)環(huán)保執(zhí)法的情況發(fā)生，從而確保行政執(zhí)法更加公正和有效。獨(dú)立的執(zhí)法主體的價(jià)值即在于防止有關(guān)部門不適當(dāng)?shù)母深A(yù)，使執(zhí)法主體能夠嚴(yán)格按照法律的規(guī)定和程序進(jìn)行執(zhí)法。

第三，提高執(zhí)法者的積極性，避免多頭執(zhí)法的困境。獨(dú)立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制要求職權(quán)和責(zé)任獨(dú)立，也就意味著執(zhí)法主體的職權(quán)和責(zé)任更加具體和明確，從而有利于激發(fā)其執(zhí)法的積極性。另外，職權(quán)和責(zé)任的明確也有利于緩解多頭執(zhí)法的困境，“一龍治水”可能比“九龍治水”更加有效而且有力。

第四，增強(qiáng)執(zhí)法主體的權(quán)威和效能的需要。執(zhí)法主體的權(quán)威性是執(zhí)法有效性的保障。從權(quán)威性和獨(dú)立性的關(guān)系來看，執(zhí)法主體的權(quán)威性和獨(dú)立性是相輔相成的：權(quán)威是獨(dú)立的前提和保障，獨(dú)立可以提升權(quán)威性。增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法主體的獨(dú)立性，賦予其獨(dú)立的地位、充分的權(quán)能、專業(yè)的知識(shí)和獨(dú)立的責(zé)任，可以提升其權(quán)威性。效率是行政的生命，提高行政效能是行政執(zhí)法體制的重要目標(biāo)。獨(dú)立的執(zhí)法主體以較為充分的權(quán)力、較高的權(quán)威性和專業(yè)性，能夠一定程度上提高環(huán)境執(zhí)法的效率，獲得較好的效果和收益。

3 域外經(jīng)驗(yàn)

環(huán)境保護(hù)作為世界性課題，是各國(guó)都要面對(duì)和解決的，其他國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)無(wú)疑是值得借鑒的。當(dāng)然，由于國(guó)情和歷史的不同，域外經(jīng)驗(yàn)僅供參考，不宜照搬。

3.1 環(huán)境執(zhí)法體制方面的特點(diǎn)

有學(xué)者指出：綜觀西方各發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)保管理體制的設(shè)立，都有一個(gè)從分散到集中、從松散到強(qiáng)化、從低級(jí)到高級(jí)、強(qiáng)化協(xié)調(diào)的過程，都有凌駕于各個(gè)與環(huán)保相關(guān)行業(yè)主管部門之上的統(tǒng)一的監(jiān)管、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，一些國(guó)家的環(huán)境保護(hù)體制還實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，以保障權(quán)力的實(shí)施[5]。通過梳理相關(guān)資料可知，西方國(guó)家執(zhí)法體制的特點(diǎn)有：

第一，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)力集中化。盡管各國(guó)環(huán)境執(zhí)法體制的具體設(shè)置有所不同，但是，西方國(guó)家的執(zhí)法體制有一定的相似性：強(qiáng)調(diào)環(huán)境執(zhí)法主體的獨(dú)立性、權(quán)威性、權(quán)力的集中化。其一，強(qiáng)調(diào)環(huán)境執(zhí)法主體的獨(dú)立性。以美國(guó)為例，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局（EPA）在美國(guó)政府中地位很高，是一個(gè)獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，得到聯(lián)邦政府的授權(quán)，并直接向美國(guó)總統(tǒng)負(fù)責(zé)。法國(guó)、北歐一些國(guó)家的環(huán)保機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直管理體制，將國(guó)家分為若干區(qū)域，各區(qū)域環(huán)境部門均有獨(dú)立的執(zhí)法隊(duì)伍，不受當(dāng)?shù)卣茌?，從而提高環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的實(shí)效。其二，環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)被賦予廣泛的權(quán)力。各國(guó)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)往往都集行政執(zhí)法權(quán)、準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)于一身，不僅直接負(fù)責(zé)環(huán)境行政執(zhí)法，而且還可以享有一定程度的環(huán)境法實(shí)施規(guī)則的制定權(quán)，并可對(duì)環(huán)境案件糾紛進(jìn)行獨(dú)立的審理和裁決。如美國(guó) EPA擁有制定相關(guān)法律的實(shí)施細(xì)則的權(quán)力，有權(quán)裁決跨州的污染爭(zhēng)議[6]；瑞典的環(huán)境部除分管環(huán)境執(zhí)法工作外，還從事環(huán)境立法工作，許可證委員可裁決有關(guān)許可證問題的環(huán)境上訴案件等?？细舱J(rèn)為，總統(tǒng)式的集中行政管理，是由總統(tǒng)行政命令、OIRA審核和總統(tǒng)撥款組成，促使監(jiān)管機(jī)構(gòu)的透明性和靈活性，提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)決策的責(zé)任性[7]。

第二，以執(zhí)法為核心。國(guó)外環(huán)境執(zhí)法體制的建設(shè)強(qiáng)調(diào)以執(zhí)法為核心。以美國(guó)為例，EPA專設(shè)執(zhí)法與守法保障辦公室，其內(nèi)部機(jī)構(gòu)多達(dá)9個(gè)：守法處、管制執(zhí)法處、刑事執(zhí)法法庭辯論與培訓(xùn)處、現(xiàn)場(chǎng)補(bǔ)救執(zhí)法處、聯(lián)邦行動(dòng)處、環(huán)境正義處、聯(lián)邦設(shè)施執(zhí)法處、規(guī)劃和政策分析及宣傳處、行政和人員支持資源管理處。美國(guó)的這種機(jī)構(gòu)設(shè)置的突出特點(diǎn)是以執(zhí)法為核心[8]。此外，EPA擁有自己的警察——綠色警察（Green Police）隊(duì)伍作為獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)[9]。

3.2 環(huán)境執(zhí)法機(jī)制的特點(diǎn)

除了環(huán)境執(zhí)法體制之外，國(guó)外在環(huán)保機(jī)制方面也進(jìn)行了有益的探索：

第一，組織協(xié)調(diào)機(jī)制。建立跨部門和跨區(qū)域的環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。如德國(guó)成立了各部門環(huán)境問題負(fù)責(zé)人常務(wù)委員會(huì)行使協(xié)調(diào)職能，具體負(fù)責(zé)政府各部之間在環(huán)境保護(hù)工作的協(xié)調(diào)與配合。

第二，規(guī)范執(zhí)法行為。以美國(guó)為例，為了規(guī)范執(zhí)法行為，避免行政裁量權(quán)的濫用，立法或者行政機(jī)關(guān)自身制定了嚴(yán)格的行政程序和執(zhí)法指南，要求環(huán)保部門在執(zhí)法時(shí)遵守。

第三，激勵(lì)與制約機(jī)制并重。在堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法、制約環(huán)境違法行為的同時(shí)，西方國(guó)家也注重通過激勵(lì)機(jī)制促進(jìn)行政相對(duì)人進(jìn)行自愿守法。以美國(guó)為例，美國(guó)在執(zhí)法的同時(shí)注意守法引導(dǎo)，通過守法援助、守法激勵(lì)等手段更好地創(chuàng)造企業(yè)守法的條件[10]。

4 獨(dú)立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制與機(jī)制的構(gòu)建

基于我國(guó)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制與機(jī)制存在的問題，借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，獨(dú)立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制與機(jī)制的建構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循以下路徑：

4.1 遵循建構(gòu)獨(dú)立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制與機(jī)制的原則

根據(jù)法學(xué)和管理學(xué)理論，獨(dú)立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制與機(jī)制的建立需要遵循一些特定的原則：①合法原則。該原則包含兩個(gè)層面：其一，獨(dú)立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制與機(jī)制的建立應(yīng)當(dāng)符合憲法、組織法的規(guī)定；其二，獨(dú)立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制與機(jī)制的建立應(yīng)當(dāng)通過法律加以規(guī)定或者確認(rèn)。②效能原則。該原則要求獨(dú)立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制與機(jī)制的建立應(yīng)當(dāng)著眼于行政效率、行政效益的提升，并且以行政效能的提升與否作為體制與機(jī)制科學(xué)與否的標(biāo)準(zhǔn)。③滿足環(huán)境問題特殊性要求。環(huán)保問題具有鮮明的專業(yè)性、跨區(qū)域性和多發(fā)性等特點(diǎn)，獨(dú)立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制與機(jī)制的建設(shè)也應(yīng)當(dāng)與其特殊性相契合，才能真正發(fā)揮作用。④與國(guó)情相符合。各國(guó)的憲政體制、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和文化傳統(tǒng)存在差異，因而在執(zhí)法體制和機(jī)制的設(shè)立上應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)與本國(guó)的國(guó)情相符合。⑤以執(zhí)法為核心。獨(dú)立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制與機(jī)制的設(shè)計(jì)必須緊緊圍繞“執(zhí)法”這一關(guān)鍵詞，以充分發(fā)揮執(zhí)法的作用為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

4.2 獨(dú)立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制的構(gòu)建

對(duì)于確保環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的問題，學(xué)界主流觀點(diǎn)是對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)行直屬管轄。對(duì)于直屬管轄的模式又有兩種主張：其一是環(huán)保部以下直屬管轄[11]，類似于國(guó)稅系統(tǒng)。其二，省以下直屬管轄[12]。事實(shí)上，獨(dú)立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制的建構(gòu)是一個(gè)系統(tǒng)工程，并不能“直屬了之”。構(gòu)建獨(dú)立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制可以從以下幾個(gè)方面入手：

4.2.1 組織機(jī)構(gòu)獨(dú)立的保障

機(jī)構(gòu)獨(dú)立是執(zhí)法體制獨(dú)立的題中之義，改變環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)不獨(dú)立的現(xiàn)狀，可以采取以下措施：

第一，基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)的直屬管轄。環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制被學(xué)界所詬病，因而確立環(huán)保機(jī)構(gòu)的直屬管轄?zhēng)缀醭蔀閷W(xué)界共識(shí)。直屬管轄對(duì)于執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立無(wú)疑是有用的，但是，采用何種直屬模式確實(shí)需要考慮各種因素。鑒于陜西省試點(diǎn)的市級(jí)直屬模式并不理想，從目前來看，采取省以下直屬，強(qiáng)調(diào)省級(jí)政府在環(huán)境執(zhí)法上的領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任，是比較適宜的。

第二，成立跨區(qū)域的執(zhí)法主體。事實(shí)上，限于財(cái)政經(jīng)費(fèi)和人員編制，縣鎮(zhèn)執(zhí)法主體很難保證執(zhí)法人員的專業(yè)構(gòu)成以及充足的專業(yè)設(shè)備。因而，建議在保留原有縣鎮(zhèn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的同時(shí)，打破行政區(qū)劃，以若干區(qū)縣為單位，成立跨區(qū)域的環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)該區(qū)域的環(huán)境執(zhí)法。該執(zhí)法機(jī)構(gòu)受省級(jí)環(huán)境主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)對(duì)縣鎮(zhèn)政府和縣執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，并且負(fù)責(zé)所轄地區(qū)的環(huán)境治理和協(xié)調(diào)、檢測(cè)，在必要時(shí)親自負(fù)責(zé)執(zhí)法。縣鎮(zhèn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的事權(quán)可以適當(dāng)集中到跨區(qū)域管理機(jī)構(gòu)。這樣做，其一，可以減少地方政府的干預(yù)；其二，可以集中更為專業(yè)的人員和設(shè)備；其三，可以在一定程度上解決跨區(qū)縣的環(huán)境問題。環(huán)保部成立的六個(gè)區(qū)域環(huán)境保護(hù)督察中心，是一種有益的嘗試，但是，其事業(yè)單位的性質(zhì)以及所轄范圍太廣使其難以承載真正的一線執(zhí)法任務(wù)。

第三，專業(yè)人員和技術(shù)保障。環(huán)境問題的專業(yè)性和復(fù)雜性決定了獨(dú)立的環(huán)境執(zhí)法主體必須擁有充足的專業(yè)人員和充分的技術(shù)保障。加強(qiáng)執(zhí)法力量就是要增加環(huán)保部門的專業(yè)人員構(gòu)成，改善環(huán)境執(zhí)法部門的技術(shù)條件。如果說目前縣區(qū)執(zhí)法機(jī)構(gòu)過多，財(cái)力和物力無(wú)法完全滿足技術(shù)人員構(gòu)成和專業(yè)技術(shù)設(shè)備改善的要求，那么設(shè)立跨縣區(qū)的環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，配置較為充足的專業(yè)技術(shù)人員和設(shè)備，應(yīng)當(dāng)說是比較可行的。

4.2.2 擴(kuò)充環(huán)保執(zhí)法部門的權(quán)力

享有完整、充分的行政執(zhí)法權(quán)是環(huán)保部門獨(dú)立執(zhí)法的基礎(chǔ)和保障。鑒于目前環(huán)境執(zhí)法權(quán)過于分散，環(huán)保執(zhí)法部門權(quán)力有限，中央地方事權(quán)劃分的不合理，有必要對(duì)執(zhí)法職能進(jìn)行整合，使環(huán)保執(zhí)法部門享有更加統(tǒng)一和強(qiáng)有力的執(zhí)法權(quán)。具體而言，主要通過以下途徑解決：

第一，權(quán)力的相對(duì)集中。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的規(guī)定，在不改變現(xiàn)有的組織結(jié)構(gòu)的情況下，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省級(jí)人民政府可以決定由環(huán)保部門行使其他部門有關(guān)環(huán)保執(zhí)法的權(quán)力，從而使得環(huán)保部門能夠統(tǒng)一行使環(huán)保執(zhí)法權(quán)，避免職能重疊和相互推諉。另外，由地方政府直接行使執(zhí)法決定權(quán)是不合理的，因?yàn)榈胤秸鳛榫C合部門，被尋租的可能性比較大，因而建議將地方政府的環(huán)境執(zhí)法權(quán)集中給環(huán)境保護(hù)部門統(tǒng)一行使。

第二，通過法律賦予權(quán)力。鑒于環(huán)境保護(hù)部門缺乏行政強(qiáng)制權(quán)，無(wú)法對(duì)違法行為采取行政強(qiáng)制的弊端，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第24、25條賦予了環(huán)保部門現(xiàn)場(chǎng)檢查、查封、扣押的權(quán)力，在一定程度上可以緩解環(huán)境執(zhí)法部門“無(wú)力”的尷尬，但是仍顯不足，《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)將行政執(zhí)法權(quán)系統(tǒng)的賦予環(huán)保部門，轉(zhuǎn)變政府機(jī)構(gòu)和環(huán)保機(jī)構(gòu)分享環(huán)境執(zhí)法權(quán)的局面。

4.2.3 獨(dú)立執(zhí)法的財(cái)政保障

任何執(zhí)法活動(dòng)都需要資金的保障，以專業(yè)性和復(fù)雜性為特點(diǎn)的環(huán)境執(zhí)法尤甚。獨(dú)立執(zhí)法需要充分的財(cái)力保障，為此建議采取以下措施：第一，專項(xiàng)環(huán)保預(yù)算。全國(guó)層面和地方層面都應(yīng)當(dāng)編制專門的環(huán)保預(yù)算，為環(huán)保執(zhí)法和管理提供專項(xiàng)資金，不得挪作他用。尤其是國(guó)家層面應(yīng)當(dāng)編制較為充足的環(huán)保資金預(yù)算，由中央層面的環(huán)保行政部門在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)配，提高地方環(huán)保的積極性，補(bǔ)足貧困地區(qū)的環(huán)保資金壓力等。第二，雄厚的資金支持。除了保證專項(xiàng)預(yù)算、?？顚Ｓ猛?，還應(yīng)當(dāng)保證環(huán)保預(yù)算資金的充足。以美國(guó)為例，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局（RPA）2013年的環(huán)保經(jīng)費(fèi)是83.44億美元，其中12億美元用于支持州的環(huán)保事務(wù)，環(huán)保經(jīng)費(fèi)中執(zhí)法經(jīng)費(fèi)占較大比例[13]。借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)加強(qiáng)環(huán)保預(yù)算的數(shù)額，使環(huán)保執(zhí)法有雄厚的資金支持。第三，拓寬環(huán)保資金渠道。擴(kuò)寬環(huán)保資金的渠道，通過發(fā)行環(huán)保彩票、成立環(huán)?；鸬任{更多的資金用于環(huán)保事業(yè)。第四，財(cái)政經(jīng)費(fèi)應(yīng)盡量向基層傾斜?；鶎邮菆?zhí)法的主力，需要更為充足的資金保障，因而應(yīng)當(dāng)盡量確保財(cái)政經(jīng)費(fèi)向基層傾斜。

4.2.4 獨(dú)立的責(zé)任的確立

責(zé)任獨(dú)立是執(zhí)法主體獨(dú)立的標(biāo)志和保障。通過規(guī)定執(zhí)法主體明確而獨(dú)立的執(zhí)法責(zé)任，可以督促其更加主動(dòng)、合法地履行監(jiān)督職責(zé)，從而改善被動(dòng)執(zhí)法和執(zhí)法懈怠的情況。確立執(zhí)法主體的獨(dú)立責(zé)任要求執(zhí)法主體具有獨(dú)立的法律地位，并且具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任能力，更為重要的是法律對(duì)于執(zhí)法主體的責(zé)任進(jìn)行明確具體的規(guī)定。

4.3 建立和完善獨(dú)立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)制

針對(duì)環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)狀，結(jié)合域外經(jīng)驗(yàn)和法治理論，獨(dú)立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法方面應(yīng)當(dāng)著重建立和完善以下機(jī)制。

4.3.1 規(guī)范的程序機(jī)制

規(guī)范的執(zhí)法程序具有至少三個(gè)方面的價(jià)值：其一，防止執(zhí)法權(quán)的濫用或執(zhí)法主體的懈?。黄涠?，提升行政執(zhí)法的效率；其三，增強(qiáng)行政執(zhí)法的權(quán)威性和可接受性。獨(dú)立的環(huán)境執(zhí)法需要遵循規(guī)范的程序，才能確保執(zhí)法的效果。建立規(guī)范的程序機(jī)制要求：首先，法律對(duì)于執(zhí)法程序進(jìn)行明確規(guī)定，提升程序的權(quán)威性；其次，程序應(yīng)當(dāng)盡量明確、具體和可操作；再次，應(yīng)當(dāng)確立違反法定程序的執(zhí)法效果和責(zé)任。

4.3.2 確立綜合協(xié)調(diào)機(jī)制

鑒于環(huán)境問題的專業(yè)性、跨區(qū)可能性等特點(diǎn)，環(huán)境執(zhí)法存在部門和跨區(qū)域協(xié)作的必要性，因而需要建立綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。在美國(guó)，環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其他政府機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)之間，都建立起了固定的協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)方式包括USEPA 制定跨介質(zhì)跨部門的執(zhí)法方案、設(shè)置協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（如政策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)“環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)”）、共同協(xié)作提起違法訴訟（如與司法部合作）、建立具有約束性的伙伴關(guān)系（如“機(jī)構(gòu)間環(huán)境正義工作組”）等[14]。借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，建議建立環(huán)境執(zhí)法部門協(xié)作或者聯(lián)合執(zhí)法的長(zhǎng)效機(jī)制，這一機(jī)制應(yīng)當(dāng)由專門的機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)，而且具有固定性和權(quán)威性。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第20規(guī)定：國(guó)家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一的防治措施，為跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制機(jī)制的建立提供了法律依據(jù)。

4.3.3 強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制

實(shí)踐中，執(zhí)法者“對(duì)于矛盾采取了消極妥協(xié)的態(tài)度，也是執(zhí)法不力的重要原因”[15]。責(zé)任是執(zhí)法的動(dòng)力機(jī)制，嚴(yán)格而有效的責(zé)任追究機(jī)制可以督促執(zhí)法主體積極主動(dòng)地履行監(jiān)管職責(zé)，并且確保執(zhí)法的合法性。針對(duì)目前責(zé)任追究機(jī)制不健全的情況，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)以下幾點(diǎn)：其一，法律法規(guī)明確規(guī)定執(zhí)法主體的責(zé)任；其二，明確追責(zé)的主體、程序和制裁方式；其三，建立問責(zé)制度、疏通行政復(fù)議和行政訴訟渠道。2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在強(qiáng)化各方責(zé)任方面著墨較多，對(duì)于彌補(bǔ)責(zé)任機(jī)制的不足具有很重要的影響。如何落實(shí)新法規(guī)定的各項(xiàng)責(zé)任，將是未來環(huán)境執(zhí)法建設(shè)的一項(xiàng)重要的課題。

4.3.4 激勵(lì)和制約機(jī)制并重

從西方國(guó)家的執(zhí)法實(shí)踐來看，它們?cè)趫?jiān)持傳統(tǒng)制約性執(zhí)法方式的基礎(chǔ)上，運(yùn)用激勵(lì)機(jī)制來促進(jìn)執(zhí)法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。比如，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境管理局采用“守法援助”、“行政指導(dǎo)”等方式激發(fā)相對(duì)人的守法積極性，取得了較好的效果。借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變我國(guó)以行政許可、行政處罰等制約機(jī)制為圭臬的局面，探索環(huán)境執(zhí)法的激勵(lì)機(jī)制。鑒于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)有較大提升，可以嘗試建立“環(huán)保守法援助”、“環(huán)保獎(jiǎng)勵(lì)”等制度，為企業(yè)守法提供服務(wù)和幫助。2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第31條規(guī)定國(guó)家建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，實(shí)際上為環(huán)保守法援助提供了法律依據(jù)。對(duì)于政府而言，可以建立環(huán)境保護(hù)行政目標(biāo)責(zé)任制和科學(xué)的績(jī)效考核制度，從而激勵(lì)其履行環(huán)保責(zé)任。

4.3.5 探索建立環(huán)保警察制度

通過考察各國(guó)的執(zhí)法實(shí)踐可知，域外部分國(guó)家建立了環(huán)保警察制度。通過專業(yè)性的環(huán)保警察隊(duì)伍，為環(huán)保執(zhí)法保駕護(hù)航，保障了環(huán)保執(zhí)法的權(quán)威性，增強(qiáng)了環(huán)保執(zhí)法的力量。獨(dú)立執(zhí)法體制面臨的困境便是力量不足，對(duì)于暴力抗法束手無(wú)策，建立環(huán)保警察制度能夠使環(huán)保執(zhí)法的力度和有效性得到保障。

4.4 獨(dú)立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制與機(jī)制的法律保障

在法治的語(yǔ)境下，獨(dú)立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制與機(jī)制的建立和有效運(yùn)行都需要法律保障。通過立法確立獨(dú)立執(zhí)法體制，明確環(huán)境執(zhí)法運(yùn)行的制度和機(jī)制，能夠提升獨(dú)立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制的權(quán)威性和有效性，同時(shí)，也能夠防止獨(dú)立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制與機(jī)制本身的隨意性。2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》雖然在執(zhí)法體制和機(jī)制方面進(jìn)行了較多著墨，而且賦予環(huán)境保護(hù)部門更多的權(quán)力，設(shè)定了更加嚴(yán)格的責(zé)任，但是，距離獨(dú)立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制與機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)還有一定的差距，因而，建立完善的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制與機(jī)制仍然是今后的重要課題。

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說明：本文接收日期為2015-8-30。根據(jù)2016年3月發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，探索建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)。特此說明。（編者加）

Construction of System and Mechanism of the Independent Environmental Supervision and Law Enforcement

Hu Bin
（ Peking University Law School, Beijing 100871 )

Through empirical investigation, we found that the system of environmental law enforcement has its own characteristics, but also has some defects, which restricted the effectiveness of law enforcement on the ecological environment. Independent system of environmental supervision and law enforcement is the good medicine to the law enforcement difficulties, which has a special meaning, and has both theoretical basis and policy basis. Based on analyzing the foreign environmental law enforcement experience, and aiming at the existing problems of China’s environmental law enforcement system, we put forward suggestions about system and mechanism of an independent environmental supervision and law enforcement. First of all, the construction of independent environmental law enforcement system and mechanism should follow the principles of legality, effectiveness and coordinate with the particularity of environmental law enforcement. Secondly, to build up independent environmental supervision and law enforcement system, we should ensure the independence of organizations, expand the power of environmental protection agency, strengthen the financial security and establish independent responsibility of environmental law enforcement. Thirdly, it’s necessary to improve the environment law enforcement mechanism through standardized procedure mechanism, establishment of the comprehensive coordination mechanism, strengthening the responsibility assigning mechanism, incentive and restriction mechanism, optimization of public participation mechanism, exploring to establish a system for environmental police. Finally, the independent environmental law enforcement system and mechanism need legal protection.

ecological environment; independent environmental supervision and law enforcement; contents; mechanism

D922.68

1674-6252(2016)02-0079-06

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.02.079

胡斌（1987—），男，北京大學(xué)法學(xué)院，在讀博士，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)、行政法學(xué)。