文/宋旭

在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局中充分釋放生態(tài)環(huán)境紅利——專訪北京大學(xué)教授、中國(guó)區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)楊開(kāi)忠

文/宋旭

今年3月發(fā)布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱“十三五”規(guī)劃）進(jìn)一步明確了未來(lái)的三大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和“一帶一路”，并把資源環(huán)境可承載作為區(qū)域協(xié)同發(fā)展新格局的四個(gè)重要指征之一。

9月，《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》正式印發(fā)。至此，三大區(qū)域戰(zhàn)略的發(fā)展規(guī)劃全部落地，共同構(gòu)成推動(dòng)區(qū)域發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略的綱領(lǐng)性文件。

9月7日，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，尤其強(qiáng)調(diào)指出，要構(gòu)建生態(tài)安全屏障，把生態(tài)文明理念貫穿區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略實(shí)施的全過(guò)程。這反映出我國(guó)區(qū)域發(fā)展新格局的一個(gè)重要理念變化。

為此，《中國(guó)環(huán)境管理》采訪了北京大學(xué)秘書(shū)長(zhǎng)、中國(guó)區(qū)域研究中心主任楊開(kāi)忠教授，他也是中國(guó)區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)，北京大學(xué)、首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)、南開(kāi)大學(xué)、清華大學(xué)、河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)京津冀協(xié)同發(fā)展聯(lián)合研究中心主任，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略研究中心主任，長(zhǎng)期從事區(qū)域科學(xué)、區(qū)域發(fā)展與城鎮(zhèn)化、區(qū)域規(guī)劃的研究，并曾長(zhǎng)時(shí)間受聘擔(dān)任北京市發(fā)展與改革委員會(huì)副主任。

楊開(kāi)忠對(duì)本刊指出，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是20世紀(jì)90年代以來(lái)我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的中心思想。2010年以來(lái)，我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了巨大變化。面對(duì)新一輪全球科技革命、產(chǎn)業(yè)變革和治理變革的挑戰(zhàn)與機(jī)遇，面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的趨勢(shì)和特點(diǎn)，面對(duì)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的需要，黨的十八屆五中全會(huì)提出塑造區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局；與傳統(tǒng)格局不同，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段性變化以及黨的十八大以來(lái)生態(tài)文明建設(shè)的新要求，新格局強(qiáng)調(diào)開(kāi)放、自由、聚集、高效、共享、綠色，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)置于優(yōu)先位置，充分釋放生態(tài)環(huán)境紅利是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局的基本要求和任務(wù)之一。

要在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局中充分釋放生態(tài)環(huán)境紅利，真正實(shí)現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”，需要我們長(zhǎng)期不懈地努力，從觀念認(rèn)識(shí)、制度體制、規(guī)劃設(shè)計(jì)以及能力建設(shè)等多個(gè)方面系統(tǒng)推進(jìn)。

從“傳統(tǒng)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略”到“新區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”

《中國(guó)環(huán)境管理》：我國(guó)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略大致經(jīng)歷了一個(gè)怎樣的發(fā)展歷程，主要著眼點(diǎn)是什么？

楊開(kāi)忠：改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略歷程可以以黨的十八大為界劃分為兩個(gè)大的階段。1988年，小平同志把他的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略思想明確總結(jié)為“兩個(gè)大局”戰(zhàn)略構(gòu)想，即“沿海地區(qū)要加快對(duì)外開(kāi)放，使這個(gè)擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發(fā)展起來(lái)，從而帶動(dòng)內(nèi)地更好地發(fā)展，這是一個(gè)事關(guān)大局的問(wèn)題。內(nèi)地要顧全這個(gè)大局。反過(guò)來(lái)，發(fā)展到一定的時(shí)候，又要求沿海拿出更多力量來(lái)幫助內(nèi)地發(fā)展，這也是個(gè)大局。那時(shí)沿海也要服從這個(gè)大局?！笔舜笠郧暗膫鹘y(tǒng)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略是小平“兩個(gè)大局”戰(zhàn)略構(gòu)想的貫徹落實(shí)。上個(gè)世紀(jì)80年代實(shí)施沿海地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，利用沿海地區(qū)的有利條件促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展；90年代開(kāi)始強(qiáng)調(diào)建立全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和共同制度、建設(shè)一體化交通等基礎(chǔ)設(shè)施，為地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)與合作營(yíng)造公平市場(chǎng)化、全球化環(huán)境；世紀(jì)之交開(kāi)始強(qiáng)調(diào)空間差別化干預(yù)，并逐步形成了西部大開(kāi)發(fā)、東北振興、中部崛起和東部率先現(xiàn)代化的“四大塊”以及支持特殊類型地區(qū)發(fā)展的格局，希望在公平地發(fā)揮各地潛力和優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，緩解和縮小區(qū)域發(fā)展水平差距。

這一階段的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略有兩個(gè)局限，一是局限于陸地國(guó)土空間，相對(duì)忽視國(guó)內(nèi)外空間統(tǒng)籌；二是單純強(qiáng)調(diào)GDP，相對(duì)忽視人的發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

《中國(guó)環(huán)境管理》：十八大之后的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略有何變化呢？

楊開(kāi)忠：十八大以來(lái)，我國(guó)區(qū)域發(fā)展進(jìn)入新區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展階段。新區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展即區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局，從戰(zhàn)略思想來(lái)看，新區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展超越了鄧小平“兩個(gè)大局”的戰(zhàn)略構(gòu)想，實(shí)際上提出了“兩個(gè)雙大局”的戰(zhàn)略構(gòu)想，有時(shí)我稱之為習(xí)近平的“兩個(gè)雙大局”戰(zhàn)略構(gòu)想。一是提出海洋強(qiáng)國(guó)，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌陸地強(qiáng)國(guó)、海洋強(qiáng)國(guó)雙大局；二是強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌國(guó)土空間和國(guó)際地緣空間雙大局。十八大以來(lái)的新區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略本質(zhì)上是這“兩個(gè)雙大局”戰(zhàn)略構(gòu)想的貫徹落實(shí)。

新戰(zhàn)略，新特點(diǎn)。首先，新戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)陸緣、海緣、地緣全空間的互聯(lián)互通，以自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、高鐵網(wǎng)絡(luò)建設(shè)為主導(dǎo)，消除條塊分割，縮短時(shí)間距離，暢通全空間經(jīng)濟(jì)合作走廊，增強(qiáng)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)、資源和設(shè)施的可及性、安全性和可持續(xù)性。其次，在堅(jiān)持更新完善“四大板塊”和“特殊類型區(qū)”戰(zhàn)略的同時(shí)，制定實(shí)施三大新的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，即京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、“一帶一路”，形成內(nèi)外結(jié)合、陸海統(tǒng)籌的空間差別化戰(zhàn)略新格局，具體來(lái)說(shuō)：

上個(gè)世紀(jì)90年代來(lái)以來(lái)，繼東西差距問(wèn)題之后，南北平衡問(wèn)題逐漸成為我國(guó)區(qū)域發(fā)展重大問(wèn)題，振興東北的提出可以說(shuō)在很大程度上是黨和政府為平衡南北做出的第一個(gè)重大決策。2014 年2 月26 日習(xí)近平總書(shū)記在北京座談會(huì)上重要講話指出，實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展是“四個(gè)需要”。深刻體會(huì)總書(shū)記的講話，我以為，京津冀是共和國(guó)首都所在地和北方核心區(qū)，對(duì)平衡南方具有決定性意義，京津冀協(xié)同發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略的根本目的之一，就是要在新的形勢(shì)下通過(guò)統(tǒng)籌解決制約京津冀三省市特別是首都可持續(xù)發(fā)展的突出問(wèn)題、優(yōu)化京津冀城市群布局和形態(tài)、促進(jìn)京津冀人口經(jīng)濟(jì)資源環(huán)境相協(xié)調(diào)、促進(jìn)京津冀優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，以進(jìn)一步“帶動(dòng)北方腹地發(fā)展”、平衡南北方發(fā)展。

經(jīng)過(guò)過(guò)去幾十年的發(fā)展，我國(guó)形成了以沿海為核心、內(nèi)地為邊緣的“核心—邊緣”結(jié)構(gòu)。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶通江達(dá)海、通橋（大陸橋）達(dá)海、橫貫東西、連通南北，自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)條件優(yōu)越，促進(jìn)長(zhǎng)江內(nèi)陸地區(qū)，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)核心區(qū)由沿海向沿海-沿江轉(zhuǎn)變，是保持全國(guó)經(jīng)濟(jì)高效、包容、可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必然選擇。首先，過(guò)去30多年的發(fā)展主要發(fā)生在沿海地區(qū)，目前，除河北、廣西、海南外，沿海地區(qū)基本跨入高收入國(guó)家和地區(qū)行列，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)顯著放慢。然而，我國(guó)整體上尚處于中低收入水平國(guó)家和地區(qū)行列，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年目標(biāo)”和中華民族偉大復(fù)興，還必須保持中長(zhǎng)期中高速增長(zhǎng)。從空間布局來(lái)看，這就要求在繼續(xù)發(fā)揮沿海地區(qū)作用的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)地經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)。內(nèi)地發(fā)展條件、發(fā)展?jié)摿Σ灰粯?，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)陸地區(qū)，特別是內(nèi)陸長(zhǎng)江干流地區(qū)，是內(nèi)地條件最優(yōu)越的地區(qū)，無(wú)疑是實(shí)現(xiàn)內(nèi)地經(jīng)濟(jì)高效高速增長(zhǎng)的主力軍，是保持全國(guó)經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期中高速增長(zhǎng)的新引擎。

其次，過(guò)去幾十年，人口凈流入沿海地區(qū)，導(dǎo)致沿海地區(qū)人口密度顯著提升，目前已顯著高于日本全國(guó)人口密度，其中，沿海地區(qū)京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大核心區(qū)人口密度同樣顯著高于大小相當(dāng)?shù)娜毡竞诵膮^(qū)——本州島的人口密度。這意味著，我國(guó)沿海地區(qū)雖然還遠(yuǎn)不是世界上最發(fā)達(dá)的地區(qū)，但是已經(jīng)是世界上人口密度最高的地區(qū)；我國(guó)沿海經(jīng)濟(jì)核心區(qū)雖然還遠(yuǎn)不是世界上最發(fā)達(dá)地區(qū)，但已經(jīng)是世界人口密度最高的核心區(qū)。未來(lái)沿海地區(qū)整體上已經(jīng)不適宜于進(jìn)一步吸納人口了，必須想辦法緩解人口繼續(xù)向沿海集中的趨勢(shì)，為此，必須實(shí)現(xiàn)沿海地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化從人口凈流入外源式向人口進(jìn)出動(dòng)態(tài)平衡的內(nèi)源式轉(zhuǎn)變。也就是說(shuō)，讓未來(lái)沿海地區(qū)的城鎮(zhèn)化建立在人口遷入和遷出動(dòng)態(tài)平衡的基礎(chǔ)上，而內(nèi)地人口的城鎮(zhèn)化要努力留在內(nèi)地解決。

“一帶一路”其實(shí)整體上不是一個(gè)國(guó)內(nèi)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，而是我國(guó)走出去的全球地緣經(jīng)濟(jì)，但國(guó)內(nèi)各個(gè)地區(qū)在推進(jìn)“一帶一路”中的戰(zhàn)略地位和作用不一樣。一方面如何把握這種地位、發(fā)揮這種作用，事關(guān)推進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略的績(jī)效，甚至成敗。另一方面推進(jìn)“一帶一路”必然對(duì)我國(guó)國(guó)內(nèi)區(qū)域發(fā)展格局產(chǎn)生重要影響，例如，它會(huì)為西部和南方帶來(lái)更多發(fā)展機(jī)會(huì)，一方面可能有利于緩解東西發(fā)展差距，另一方面可能給南北平衡帶來(lái)新的挑戰(zhàn)，因此，需要有效管理好這種影響。

《中國(guó)環(huán)境管理》：您認(rèn)為三大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略內(nèi)在的邏輯聯(lián)系是怎樣的呢？

楊開(kāi)忠：三大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略在邏輯上具有密切的內(nèi)在聯(lián)系，都是立足于兩個(gè)“兩個(gè)大局”的戰(zhàn)略構(gòu)想，著力解決實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年目標(biāo)”和中華民族偉大復(fù)興的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展重大問(wèn)題，在價(jià)值理念、規(guī)則制度、程序過(guò)程和實(shí)質(zhì)發(fā)展幾個(gè)方面具有高度的一致性。

首先，從價(jià)值理念來(lái)說(shuō)，三大戰(zhàn)略都秉承了以人為本，創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，強(qiáng)調(diào)解放思想、轉(zhuǎn)變觀念；其次，從規(guī)則制度來(lái)講，三大戰(zhàn)略都堅(jiān)持共同規(guī)則、共同制度，強(qiáng)調(diào)制度規(guī)則建立健全；第三，從程序過(guò)程來(lái)說(shuō)，三大戰(zhàn)略都強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)、社會(huì)、政府三大主體協(xié)同治理，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用；第四，從實(shí)質(zhì)發(fā)展來(lái)看，三大戰(zhàn)略都強(qiáng)調(diào)以推進(jìn)包括互聯(lián)互通、生活水平均等化在內(nèi)的一體化為方向，以提升區(qū)域品質(zhì)為中心，以促進(jìn)區(qū)域功能升級(jí)為重點(diǎn)，以優(yōu)化發(fā)展節(jié)點(diǎn)、軸線、圈域、密度布局為地域支撐，以生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)為優(yōu)先領(lǐng)域，以全面創(chuàng)新為動(dòng)力。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局突出“綠色”

《中國(guó)環(huán)境管理》：三大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略都強(qiáng)調(diào)突出“綠色”，注重處理好環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)置于優(yōu)先地位。比如，生態(tài)環(huán)境保護(hù)是作為京津冀協(xié)同發(fā)展的三個(gè)重點(diǎn)率先突破領(lǐng)域之一提出來(lái)的；“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”是整個(gè)《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》的基本思路。您如何理解區(qū)域發(fā)展新格局這種基本理念上的轉(zhuǎn)變？

楊開(kāi)忠：十八大之前，我們一直也說(shuō)不走“先污染、后治理”之路，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，也制定了21世紀(jì)議程等各項(xiàng)戰(zhàn)略方針政策，但由于各種原因，“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象嚴(yán)重。然而，十八大之后的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局開(kāi)始實(shí)實(shí)在在地強(qiáng)調(diào)綠色發(fā)展、做實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先，真抓、真實(shí)、真力度，前所未有。像《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》規(guī)定了京津冀地區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線和資源消耗上線，明確了區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的總體目標(biāo)；《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》在明確生態(tài)環(huán)境目標(biāo)的基礎(chǔ)上又進(jìn)一步就貫徹生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展要求做出了機(jī)制安排，包括建立負(fù)面清單管理制度、加強(qiáng)污染聯(lián)防聯(lián)控、探索橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)取?/p>

我想，這種變化是與我們國(guó)家整個(gè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段密切相關(guān)的。十八大之前，收入水平較低，老百姓對(duì)于生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的要求不高，同時(shí)資本積累能力差，結(jié)果，傳統(tǒng)區(qū)域發(fā)展格局強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，以資源過(guò)度消耗、生態(tài)破壞和環(huán)境污染為代價(jià)。十八大之后，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段性變化和人民生活水平提高，對(duì)好的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要求不斷增長(zhǎng)，同時(shí)防治生態(tài)破壞、環(huán)境污染的能力增強(qiáng)了，要求把生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在更加重要的位置，因而新的區(qū)域發(fā)展格局越來(lái)越強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先，強(qiáng)調(diào)資源環(huán)境可承載，追求綠色發(fā)展。以習(xí)近平總書(shū)記為核心的領(lǐng)導(dǎo)集體適應(yīng)和駕馭這種階段性變化，把生態(tài)文明建設(shè)上升到社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，制定實(shí)施生態(tài)文明建設(shè)改革方案，提出要搞大保護(hù)，不要搞大開(kāi)發(fā)。這是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局十分強(qiáng)調(diào)綠色、把生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在優(yōu)先位置的根本原因。

把生態(tài)環(huán)境倫理教育內(nèi)化到專業(yè)教育和人才培養(yǎng)中

《中國(guó)環(huán)境管理》：如何在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局中充分釋放生態(tài)環(huán)境紅利呢？

楊開(kāi)忠：首先，要提高認(rèn)識(shí)、轉(zhuǎn)變理念，建立生態(tài)環(huán)境價(jià)值計(jì)量的科學(xué)方法。環(huán)境為社會(huì)提供自然資源和服務(wù)來(lái)源，供給清潔的水、新鮮空氣、舒適度，是稀缺的，是有價(jià)值的，不是無(wú)價(jià)的，而且，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高，隨著人們對(duì)于生態(tài)環(huán)境的要求越來(lái)越高，人們對(duì)于生態(tài)環(huán)境改善以及生態(tài)產(chǎn)品的支付意愿和支付能力會(huì)越來(lái)越強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)越來(lái)越廣闊，生態(tài)環(huán)境友好含量越來(lái)越成為決定企業(yè)、城市、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的重要因素，生態(tài)環(huán)境的稀缺性越強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境價(jià)值越高。因此，習(xí)近平總書(shū)記講“綠水青山就是金山銀山”，要進(jìn)一步普遍糾正傳統(tǒng)的環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)無(wú)價(jià)的觀念和理論，牢固樹(shù)立“綠水青山就是金山銀山”的理念，發(fā)展科學(xué)的生態(tài)環(huán)境價(jià)值的計(jì)量方法。只有樹(shù)立了環(huán)境的稀缺觀、有價(jià)觀、財(cái)富觀的觀念，生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)才能成為普遍的人的自覺(jué)行為；只有科學(xué)計(jì)量生態(tài)環(huán)境價(jià)值，才能有效地組織好生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

其次，要建立健全充分釋放生態(tài)環(huán)境紅利的制度機(jī)制。一要注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，鼓勵(lì)把國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)國(guó)情結(jié)合起來(lái)，創(chuàng)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)，建立統(tǒng)一、有效的市場(chǎng)機(jī)制，如建設(shè)環(huán)境責(zé)任型企業(yè)制度，完善污染排放權(quán)等環(huán)境權(quán)益流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制，以及水權(quán)、開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移市場(chǎng)機(jī)制等。二要更好地發(fā)揮政府作用，這主要包括：改革規(guī)劃設(shè)計(jì)制度，完善各類生態(tài)環(huán)境規(guī)制和政策工具，建立健全有效、公平、合理的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，加強(qiáng)中央對(duì)地方、地方政府間、上下游省份間的生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)與合作。同時(shí)，要配套相應(yīng)的監(jiān)管，確保制度機(jī)制充分發(fā)揮作用。

最后，還要注重能力建設(shè)。能力建設(shè)包括多個(gè)方面，既包括生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)管能力、信息化能力等，也包括人的能力。要著力提高人的環(huán)境素質(zhì)，注重生態(tài)環(huán)境倫理教育和生態(tài)環(huán)境意識(shí)的培養(yǎng)。把生態(tài)環(huán)境倫理教育滲透到各級(jí)教育體系中。我們目前這方面還考慮的太少，需要一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。應(yīng)該在大學(xué)通識(shí)課程體系設(shè)計(jì)中加入生態(tài)環(huán)境倫理方面的內(nèi)容，把生態(tài)環(huán)境倫理教育貫徹到專業(yè)教育培養(yǎng)當(dāng)中去，這樣培養(yǎng)出的設(shè)計(jì)者、規(guī)劃師、管理者和其他各類公民，才會(huì)自覺(jué)考慮生態(tài)環(huán)境維度。

環(huán)境質(zhì)量狀況對(duì)生態(tài)文明指數(shù)的影響持續(xù)擴(kuò)大

《中國(guó)環(huán)境管理》：您剛才提到建立生態(tài)環(huán)境價(jià)值計(jì)量的科學(xué)方法，據(jù)了解您從2009 年開(kāi)始就對(duì)各省區(qū)市生態(tài)文明水平進(jìn)行研究，每?jī)赡臧l(fā)布一次中國(guó)生態(tài)文明指數(shù)，這些年的主要變化在哪里？

楊開(kāi)忠：我們這個(gè)指數(shù)一開(kāi)始主要是基于生態(tài)足跡方法，以生態(tài)效率為主要表征指標(biāo)，后來(lái)又對(duì)指數(shù)的方法進(jìn)行了兩次主要的改進(jìn)與創(chuàng)新。第一次是2011年將污水和固體廢棄物排放等相關(guān)污染因素納入生態(tài)足跡的計(jì)算之中，當(dāng)時(shí)已最大程度地利用了環(huán)境污染相關(guān)數(shù)據(jù)。

第二次是2014年把環(huán)境質(zhì)量狀況作為了生態(tài)文明指數(shù)中的重要因素，將以空氣質(zhì)量水平為核心指標(biāo)的環(huán)境質(zhì)量指數(shù)（EQI）納入到總體生態(tài)文明水平的評(píng)價(jià)中來(lái)；同時(shí)根據(jù)中國(guó)各?。ㄊ?、區(qū)）土地生產(chǎn)能力的不同，細(xì)化了生態(tài)生產(chǎn)性土地產(chǎn)量因子的差異。

2014年首次根據(jù)生態(tài)效率和環(huán)境質(zhì)量對(duì)生態(tài)文明水平貢獻(xiàn)比重的不同，將30個(gè)省市區(qū)分為三類：綜合平衡型、環(huán)境主導(dǎo)型、效率主導(dǎo)型。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，不同類型省份的規(guī)模分布比較平均，相對(duì)來(lái)說(shuō)，綜合平衡型省份的生態(tài)文明平均水平最高，比如福建省。這次國(guó)家也把福建選做了三個(gè)國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)之一。

從2015年跟蹤結(jié)果來(lái)看，環(huán)境質(zhì)量狀況對(duì)生態(tài)文明指數(shù)相對(duì)大小的影響持續(xù)擴(kuò)大，同時(shí)，各省市環(huán)境治理措施對(duì)于環(huán)境質(zhì)量改善的作用效果需要較長(zhǎng)的時(shí)間才能體現(xiàn)出來(lái)，還需要進(jìn)一步跟蹤觀察。

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展中幾個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題

《中國(guó)環(huán)境管理》：對(duì)于《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》您有何看法？

楊開(kāi)忠：目前《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》還未全文向社會(huì)公布，就我之前看到的有關(guān)官方解讀和報(bào)道來(lái)說(shuō)，我認(rèn)為，總的來(lái)講，這個(gè)綱要立意高遠(yuǎn)、導(dǎo)向正確，部署是到位的，措施是得當(dāng)?shù)?，不過(guò)，有幾個(gè)問(wèn)題值得進(jìn)一步關(guān)注：

首先，習(xí)總書(shū)記強(qiáng)調(diào)發(fā)展要全國(guó)一盤棋，推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展是全國(guó)大棋局中的要局，謀劃和部署長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，既要深耕長(zhǎng)江流域，善用流域資源，又要跳出長(zhǎng)江流域，迎接全國(guó)大棋局中的機(jī)會(huì)和挑戰(zhàn)。從全國(guó)大棋局來(lái)看，推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶不能僅僅強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)部東、中、西之間的交流與合作，也要發(fā)揮外部地區(qū)，特別是珠三角、首都圈的聯(lián)動(dòng)作用。事實(shí)上，長(zhǎng)江中上游絕大部分地區(qū)與珠三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系要高于與長(zhǎng)三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，云南、貴州、四川、湖南、江西五省一直是泛珠三角區(qū)域合作的重要成員；南水北調(diào)工程使得京鄂之間的合作十分緊密，十堰市在京鄂對(duì)口協(xié)作中謀得了更多發(fā)展機(jī)會(huì)。所以，推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展，不能因?yàn)椴辉陂L(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)而忽視珠三角、首都圈的重要作用，既要發(fā)揮長(zhǎng)三角的龍頭作用，也要發(fā)揮珠三角，甚至首都圈的龍頭作用，不僅要鼓勵(lì)長(zhǎng)三角而且要鼓勵(lì)珠三角到內(nèi)陸長(zhǎng)江流域辦園區(qū)，發(fā)展“飛地”經(jīng)濟(jì)。

其次，要正確掌握習(xí)總書(shū)記關(guān)于充分發(fā)揮長(zhǎng)江黃金水道作用的精神。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶之所以成為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，長(zhǎng)江黃金水道是重要紐帶，推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展必須按照總書(shū)記指示精神，充分發(fā)揮長(zhǎng)江黃金水道的作用。然而，充分發(fā)揮黃金水道的作用不等于夸大黃金水道的作用，不等于輕視發(fā)揮其他因素的作用，要認(rèn)識(shí)、尊重、順應(yīng)區(qū)域發(fā)展客觀規(guī)律，只有全面把握流域發(fā)展規(guī)律，才能正確把握并充分發(fā)揮黃金水道的作用。這里有兩個(gè)規(guī)律值得特別指出：一是現(xiàn)在不是內(nèi)河水運(yùn)時(shí)代，而是綜合運(yùn)輸時(shí)代，內(nèi)河水運(yùn)雖然是重要運(yùn)輸方式，但不是唯一的方式，即使在作用發(fā)揮比較充分的美國(guó)密西西比河、西歐萊茵河，水運(yùn)貨運(yùn)量也不過(guò)占整個(gè)流域全社會(huì)貨運(yùn)總量的1/5左右。因此，在充分發(fā)揮黃金水道作用的過(guò)程中，要充分認(rèn)識(shí)到水運(yùn)作用是有限的，要客觀評(píng)價(jià)水運(yùn)在綜合運(yùn)輸中的地位，要充分認(rèn)識(shí)到長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶不太可能單純依托長(zhǎng)江水運(yùn)發(fā)展起來(lái)。二是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)內(nèi)河水運(yùn)的需求彈性是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段變化而變化的。當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于重化工業(yè)化過(guò)程階段時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)內(nèi)河水運(yùn)的需求彈性較大，內(nèi)河航運(yùn)增長(zhǎng)較快；當(dāng)經(jīng)濟(jì)告別重化工業(yè)化時(shí)代而進(jìn)入更高級(jí)階段時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)內(nèi)河水運(yùn)的需求彈性降低。我國(guó)大約從上個(gè)世紀(jì)90年代末至2000年代進(jìn)入新一輪重化工業(yè)化時(shí)代，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)內(nèi)河水運(yùn)的需求彈性大，因此，水運(yùn)增長(zhǎng)相對(duì)很快，長(zhǎng)江內(nèi)河水運(yùn)逐漸迅速超過(guò)美國(guó)密西西比河、西歐萊茵河，成為世界上水運(yùn)量最大的內(nèi)河，長(zhǎng)江貨物運(yùn)輸量占全社會(huì)貨運(yùn)量的比重總體上已經(jīng)達(dá)到一個(gè)較高水平。然而，進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)以來(lái)，隨著發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)內(nèi)河運(yùn)輸?shù)男枨髲椥韵陆?，?nèi)河水運(yùn)增長(zhǎng)速度也必然隨之降下來(lái)，甚至出現(xiàn)水運(yùn)能力的過(guò)剩。事實(shí)上，長(zhǎng)江流域一些地方水運(yùn)能力已經(jīng)出現(xiàn)供過(guò)于求?？梢灶A(yù)見(jiàn)，長(zhǎng)江水運(yùn)增長(zhǎng)總體上也將進(jìn)入一個(gè)新的常態(tài)。現(xiàn)在一些地方一講發(fā)揮黃金水道作用，就是建港口碼頭，建設(shè)熱情高漲。因此，我要呼吁，在充分發(fā)揮長(zhǎng)江黃金水道作用的過(guò)程中，不能把充分發(fā)揮長(zhǎng)江黃金水道作用等于大搞長(zhǎng)江水運(yùn)能力建設(shè)，不能再盲目擴(kuò)大建設(shè)，要充分挖掘和發(fā)揮好既有水運(yùn)運(yùn)輸能力，走內(nèi)涵式發(fā)展道路。否則，脫離經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求盲目搞長(zhǎng)江水運(yùn)能力建設(shè)，必將造成大量過(guò)剩水運(yùn)能力，對(duì)長(zhǎng)江流域可持續(xù)發(fā)展造成不利影響。我想，這是總書(shū)記強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶不要搞大開(kāi)發(fā)、要搞大保護(hù)的重要原因。

第三，不搞大開(kāi)發(fā)，要搞大保護(hù)。在生態(tài)環(huán)保方面，我認(rèn)為規(guī)劃考慮是比較充分的，突出了大保護(hù)的發(fā)展思路。需要注意的是，強(qiáng)調(diào)大保護(hù)不是不要發(fā)展了，而是要?jiǎng)?chuàng)新發(fā)展、內(nèi)涵發(fā)展、綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶是我國(guó)很重要的一個(gè)發(fā)展引擎，只有發(fā)展了才能真正支撐起中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第二極。

另外，應(yīng)該特別指出的是，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶是我國(guó)創(chuàng)新資源集聚帶，打造具有世界影響力的創(chuàng)新走廊應(yīng)該成為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的重要定位和目標(biāo)。但是目前長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶創(chuàng)新體系還存在一些問(wèn)題：一是各自為戰(zhàn)，例如，上海與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶其他地區(qū)創(chuàng)新合作還很少，大致只有其創(chuàng)新總量的10%。因此，要加強(qiáng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶創(chuàng)新合作。二是創(chuàng)新體系區(qū)域布局嚴(yán)重失衡，創(chuàng)新資源主要集中在長(zhǎng)三角，特別是上海，要在鼓勵(lì)上海建設(shè)全球科技創(chuàng)新中心的同時(shí)，加強(qiáng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)陸地區(qū)“雙一流”和創(chuàng)新體系布局。自1999年西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略提出以來(lái)，我個(gè)人一直有一個(gè)呼吁和建議，那就是按照世界一流的要求，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)地在云南恢復(fù)重建西南聯(lián)合大學(xué)，這不僅對(duì)優(yōu)化長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶創(chuàng)新體系布局、打造長(zhǎng)江創(chuàng)新走廊具有重大意義，而且對(duì)弘揚(yáng)中華民族偉大精神具有深遠(yuǎn)的歷史意義，所以我希望盡快著手研究推進(jìn)這件事。

突出規(guī)劃的過(guò)程評(píng)估和過(guò)程參與

《中國(guó)環(huán)境管理》：“十三五”環(huán)保工作特別突出強(qiáng)調(diào)了戰(zhàn)略環(huán)評(píng)和規(guī)劃環(huán)評(píng)，對(duì)此您怎么看？

楊開(kāi)忠：我認(rèn)為戰(zhàn)略環(huán)評(píng)和規(guī)劃環(huán)評(píng)確實(shí)是有重要意義的，有助于實(shí)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的源頭預(yù)防和控制。研究制定發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃必須有生態(tài)環(huán)境分析評(píng)價(jià)管理這個(gè)維度，只有這樣，才能保障戰(zhàn)略和規(guī)劃符合生態(tài)文明的要求，不然的話，就可能帶來(lái)巨大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和破壞，而且這種風(fēng)險(xiǎn)和破壞比具體的單個(gè)項(xiàng)目帶來(lái)的會(huì)大得多。

當(dāng)然，如何實(shí)施戰(zhàn)略環(huán)評(píng)和規(guī)劃環(huán)評(píng)還是一個(gè)值得深入探索的難題。要想做好戰(zhàn)略環(huán)評(píng)和規(guī)劃環(huán)評(píng)，既需要了解生態(tài)環(huán)境規(guī)律，還需要了解經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)律，需要環(huán)保、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多領(lǐng)域、多部門、多學(xué)科的協(xié)同作戰(zhàn)，要做好過(guò)程設(shè)計(jì)。

在我個(gè)人看來(lái)，以往的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)和規(guī)劃環(huán)評(píng)是對(duì)戰(zhàn)略和規(guī)劃成果的靜態(tài)評(píng)估、一次性評(píng)估，很難真正擔(dān)當(dāng)起環(huán)評(píng)應(yīng)有的責(zé)任。因此，我主張戰(zhàn)略環(huán)評(píng)和規(guī)劃環(huán)評(píng)要轉(zhuǎn)向過(guò)程評(píng)估，也就是說(shuō)，環(huán)評(píng)專家、部門要全程參與戰(zhàn)略和規(guī)劃制定過(guò)程，在這種參與中確保戰(zhàn)略和規(guī)劃制定過(guò)程每一個(gè)環(huán)節(jié)充分考慮生態(tài)環(huán)境因素和要求，確保環(huán)境和發(fā)展的協(xié)調(diào)友好。

《中國(guó)環(huán)境管理》：您之前也提到了改革規(guī)劃設(shè)計(jì)制度，對(duì)于目前國(guó)家積極推進(jìn)的“多規(guī)合一”改革您有何看法？

楊開(kāi)忠：這種改革方向是正確的，要著力解決目前規(guī)劃沖突和隨意的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)總書(shū)記說(shuō)的“一張藍(lán)圖干到底”，確保規(guī)劃能夠有效實(shí)施。具體操作起來(lái)仍然是任重而道遠(yuǎn)。

我個(gè)人認(rèn)為，“多規(guī)合一”首先是一個(gè)體制機(jī)制問(wèn)題。為了解決這個(gè)問(wèn)題，現(xiàn)在很多地方已經(jīng)把國(guó)土和城市規(guī)劃部門合并，取得了一定效果，但似乎還不足以解決這個(gè)問(wèn)題。下一步，應(yīng)該結(jié)合機(jī)構(gòu)改革，特別是發(fā)展改革部門的改革，進(jìn)一步建立健全“多規(guī)合一”的保障統(tǒng)籌體制機(jī)制，一個(gè)可以探討的方案是設(shè)立統(tǒng)一的國(guó)家規(guī)劃委員會(huì)。

其次，也是一個(gè)規(guī)劃理論、方法和技術(shù)問(wèn)題。目前，各類規(guī)劃基于的理論、方法、技術(shù)是不盡一樣的，這是造成多規(guī)不容不一的重要原因。現(xiàn)在是應(yīng)該著力解決這個(gè)問(wèn)題的時(shí)候了。在解決這個(gè)問(wèn)題時(shí)，本身也要不同類型規(guī)劃的專家、部門的平等參與，防止一家之言。另外，我想特別提出的是，要借鑒歐美日國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，建立大型的規(guī)劃綜合模擬平臺(tái)，確保不同部門、不同領(lǐng)域的有效對(duì)話和交流，確保規(guī)劃內(nèi)部的一致性，確?！岸嘁?guī)合一”不同方案之間的有效比較和優(yōu)選。

第三，多規(guī)劃合一，人是決定因素。規(guī)劃教育要跟上規(guī)劃改革的步伐，著力改革多規(guī)分割的規(guī)劃教育體系，形成多規(guī)融合、“多規(guī)合一”的規(guī)劃教育體系，探索適應(yīng)“多規(guī)合一”需要的人才培養(yǎng)模式，著力培育多規(guī)融合、“多規(guī)合一”的人才。

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.05.021