吳舜澤，秦昌波*

（環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京，100012）

關(guān)于地方環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革重點任務(wù)的基本考慮

吳舜澤，秦昌波*

（環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京，100012）

為順利推進省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革工作進程，本文圍繞垂直管理制度改革的方向與主線，對涉及垂直管理改革的環(huán)保責(zé)任清單、環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境執(zhí)法、市（地）級派出縣級環(huán)保分局和省級對市（地）級環(huán)保局的雙重管理等六個方面的主要改革任務(wù)，從改革方案的基本考慮、基本方向和具體實施路徑進行系統(tǒng)解讀，為下一步試點省份實施垂直管理制度改革提供可操作性的政策指引。

省以下環(huán)保機構(gòu)；監(jiān)測；監(jiān)察；執(zhí)法；垂直管理；制度改革

引言

《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）正式開啟了地方環(huán)境管理體制改革的進程。準(zhǔn)確理解實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革（以下簡稱垂管改革）的方向和主線，把握垂直管理制度改革在落實黨委政府及其相關(guān)部門環(huán)保責(zé)任和推進環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境執(zhí)法、市縣兩級環(huán)保局體制調(diào)整方面的基本考慮、邏輯與任務(wù)，是落實好《指導(dǎo)意見》的前提，關(guān)乎我國環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大局，關(guān)乎實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善的全面小康社會目標(biāo)的全局。

1.關(guān)于環(huán)境保護責(zé)任清單

1.1基本考慮

做好環(huán)境保護工作，需要各責(zé)任主體落實各自的環(huán)保責(zé)任，這就需要首先明確各責(zé)任主體在環(huán)境保護中究竟承擔(dān)什么職責(zé)。目前不少地方政府及其有關(guān)部門環(huán)保的責(zé)任不落實，往往地方政府的責(zé)任成為地方環(huán)保部門的責(zé)任。習(xí)近平總書記提出的第一個突出問題即為難以落實對地方政府及其有關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任。若不明確提出部門環(huán)保責(zé)任清單，就談不上落實對部門及其共同組成的政府的監(jiān)督問題。這是垂直管理改革的前提。

黨委政府履行職責(zé)往往通過自己的部門去履行具體工作職責(zé)，這就需要制定相關(guān)部門的環(huán)保工作責(zé)任清單來分解落實環(huán)境保護工作職責(zé)，黨委政府通過要求各部門履行好環(huán)保責(zé)任來實現(xiàn)自身承擔(dān)的環(huán)境質(zhì)量改善責(zé)任的要求。區(qū)縣環(huán)保局不再單設(shè)而成為市局的分局后，其他部門可以也應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境責(zé)任。否則，環(huán)保系統(tǒng)長期以來的“小馬拉大車”的體制性問題也得不到有效解決，垂直管理之后還將會出現(xiàn)“第二環(huán)保局”。

1.2基本方向

結(jié)合水十條部門分工等經(jīng)驗以及中央城市綜合執(zhí)法改革等契機，總結(jié)各地實際做法，明確提出地方各級黨委政府、環(huán)保部門、相關(guān)部門的環(huán)境保護責(zé)任清單或職責(zé)分工，通過制度設(shè)計促使地方政府更好履行環(huán)保責(zé)任，建立相應(yīng)機制。按照一崗雙責(zé)的基本要求，在制度設(shè)計和職責(zé)分工上做好工作，讓抓發(fā)展的人同時搞環(huán)保，不是一撥人搞發(fā)展、一撥人搞環(huán)保，統(tǒng)一明確各部門的環(huán)保責(zé)任和任務(wù)。總體上環(huán)保部門能干的、技術(shù)性強的可以留下來，面上的分散的相關(guān)環(huán)保工作應(yīng)該由各個行業(yè)部門去負責(zé)。

1.3具體方案

全覆蓋與抓關(guān)鍵相結(jié)合，按照“管發(fā)展必須管環(huán)保、管生產(chǎn)必須管環(huán)?！钡脑瓌t，制度化清單化落實環(huán)保部門與其他部門的環(huán)境保護責(zé)任。責(zé)任清單中，既要突出擔(dān)負主要責(zé)任的部門，也要覆蓋擔(dān)負一般責(zé)任的部門，將全要素、全過程的環(huán)保責(zé)任無一遺漏地分解到具體部門，做到不留死角。特別是對《指導(dǎo)意見》點了名、各地有差異的工業(yè)污染防治、農(nóng)業(yè)污染防治、城鄉(xiāng)污水垃圾、礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境保護、機動車污染防治、自然生態(tài)保護等領(lǐng)域，責(zé)任必須清單化、明確化、公開化，可考核，可量化。下一步還要通過督政來對相關(guān)部門的環(huán)保履職情況進行督查考核，黨委政府要將部門環(huán)境履責(zé)情況納入年度部門績效考核，有條件的向社會公開。

環(huán)保部門在負責(zé)工業(yè)污染源監(jiān)督管理的同時，負責(zé)監(jiān)督其他行業(yè)環(huán)境保護績效，加強環(huán)境政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、信息發(fā)布和重大問題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)，強化對其他行業(yè)環(huán)境治理的統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理職責(zé)，監(jiān)督其他行業(yè)環(huán)境保護績效，加強統(tǒng)一規(guī)劃、決策、標(biāo)準(zhǔn)、信息發(fā)布，做實綜合統(tǒng)籌。

2.關(guān)于上收環(huán)境監(jiān)察職能

2.1基本考慮

中央對環(huán)境監(jiān)察與環(huán)境執(zhí)法的要求是有區(qū)別的。十八屆五中全會習(xí)近平總書記說明中提出，省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，主要是指省級環(huán)保部門直接管理市（地）縣的環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察機構(gòu)，承擔(dān)其人員和工作經(jīng)費。此處文字中前面講監(jiān)察執(zhí)法、后面單講上收監(jiān)察，說明監(jiān)察執(zhí)法應(yīng)該也可以有所差異，識別這一點十分重要。十八屆五中全會建議文中兩者并列地提出“開展環(huán)保督察巡視，嚴格環(huán)保執(zhí)法”。未來的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法職責(zé)包括兩部分，一是環(huán)境監(jiān)察，主要是督政，二是環(huán)境執(zhí)法，主要是查企，兩者共同構(gòu)成監(jiān)察執(zhí)法。

從新華字典解釋以及法律規(guī)定來看，“監(jiān)察”是指對國家行政機關(guān)或工作人員的監(jiān)督（督促）考察及檢舉，“執(zhí)法”是指是以國家的名義對社會生活進行全面管理的過程中，國家行政機關(guān)、司法機關(guān)及其公職人員依照法定程序?qū)嵤┓傻幕顒?。《中華人民共和國行政監(jiān)察法》總則第二條規(guī)定，“監(jiān)察機關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的機關(guān)，依照本法對國家行政機關(guān)及其公務(wù)員和國家行政機關(guān)任命的其他人員實施監(jiān)察。”這說明監(jiān)察和執(zhí)法是存在重大差異的。

由于歷史原因等因素，目前環(huán)保系統(tǒng)習(xí)慣將監(jiān)察、執(zhí)法兩者混用，一體化考慮。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方所提建議意見大多認為，實際承擔(dān)執(zhí)法任務(wù)而名為“環(huán)境監(jiān)察”的環(huán)境執(zhí)法隊伍上收后將使市縣環(huán)保局和地方政府“缺胳膊少腿”，對環(huán)保系統(tǒng)造成較大的不利影響。

2.2基本方向

厘清監(jiān)察、執(zhí)法差異化內(nèi)涵并實現(xiàn)分置，僅上收監(jiān)察，主責(zé)督政，實現(xiàn)增量改革，全國普遍單獨增設(shè)省環(huán)保廳直接管理的市縣兩級監(jiān)察督政系統(tǒng)，倒逼地方黨委政府落實環(huán)境主體責(zé)任。省廳上收地市及縣級的少部分人員，核心是建立環(huán)境監(jiān)察督政體系，輔以機動靈活的督察巡視，形成督政的機構(gòu)化、制度化、機制化體系，加強對地方政府及相關(guān)部門的監(jiān)督，切實落實屬地責(zé)任。

2.3具體方案

重構(gòu)單設(shè)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）直接管理的監(jiān)察督政巡視體系，專司督政。省環(huán)保廳（局）調(diào)整設(shè)置主責(zé)督政的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)，可以在省環(huán)保廳設(shè)立廳級領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)的環(huán)境監(jiān)察辦公室，內(nèi)設(shè)3～5個處室，也可以將督政和查企系統(tǒng)統(tǒng)一納入省環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法局統(tǒng)籌管理、業(yè)務(wù)獨立。

實施環(huán)境監(jiān)察系統(tǒng)兩級垂直管理（省直接管理的市級督察監(jiān)察機構(gòu)，以及市級逐縣派駐或聯(lián)片分區(qū)派駐的縣級督察監(jiān)察分支機構(gòu)），在市里叫監(jiān)察分局（也可以叫環(huán)境監(jiān)察專員辦公室），在縣里可能叫監(jiān)察組，相當(dāng)于環(huán)保的“紀檢組”和“審計組”。收到省里面，獨立于市縣，因為監(jiān)督一定是有獨立性才有有效性。

試點地區(qū)顯著強化環(huán)境監(jiān)察職能，市（地）、縣級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)列席同級黨委政府常務(wù)會議和相關(guān)專題會議，承擔(dān)日常監(jiān)察工作，參與省廳（局）組織的定期督察巡視工作，監(jiān)督檢查下級黨委政府及其有關(guān)部門環(huán)保工作落實情況。

此方案實際是顯著加強了省級環(huán)保機構(gòu)向下的督政監(jiān)察職能，倒逼地方政府承擔(dān)主體責(zé)任、破解發(fā)展和保護矛盾，同時對市縣環(huán)保系統(tǒng)影響最小、只做加法，省級壓力也相對較小。

3.關(guān)于上收環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測

3.1基本考慮

環(huán)境監(jiān)測涉及數(shù)據(jù)和技術(shù)成分較多，調(diào)研發(fā)現(xiàn)地方普遍認為便于垂管。環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測上收要求十分明確，但是目前環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)存在質(zhì)量監(jiān)測和污染源監(jiān)測兩個中心工作。從全國環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案思路來看，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測上收并使之與督政巡視體系相協(xié)調(diào)，是一個基本方向。考慮到地方對監(jiān)測系統(tǒng)人員、數(shù)據(jù)的依賴性還較大程度地存在，可以考慮將監(jiān)測系統(tǒng)一分為二，質(zhì)量監(jiān)測上收，污染源監(jiān)測下移并與執(zhí)法隊伍形成配合，既能達到十八屆五中全會改革要求，也能給地方環(huán)保監(jiān)管工作留有手段，同時也能解決長期以來污染源監(jiān)測定位不夠清晰、監(jiān)測執(zhí)法測管不協(xié)調(diào)的問題，一舉三得。

3.2基本方向

監(jiān)測系統(tǒng)一分為二，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測一條鞭上收省級統(tǒng)管實施二級管理，夯實以環(huán)境質(zhì)量為核心的管理體制和督政巡視數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。省級環(huán)保部門直接管理市（地）級的監(jiān)測機構(gòu)，保障環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、可靠性?？紤]到市縣監(jiān)測力量和質(zhì)量監(jiān)測的特征，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測以省市兩級為主，區(qū)縣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測可以通過分站的方式解決。質(zhì)量監(jiān)測上收后通過信息共享機制解決。配套同步推進監(jiān)測社會化改革事宜。

3.3具體方案

生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、評價、考核上收將事權(quán)上收到省級，實現(xiàn)省級監(jiān)測、省級考核，在市（地）派駐監(jiān)測機構(gòu)，其主要負責(zé)人作為市（地）級環(huán)保局黨組成員。

環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測主要由省市兩級監(jiān)測機構(gòu)承擔(dān)，由省級統(tǒng)一負責(zé)。省級環(huán)保部門承擔(dān)全省環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)，對全省環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測實現(xiàn)人、財、物統(tǒng)一管理，統(tǒng)一負責(zé)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、評價、考核。在全省范圍內(nèi)差異化、分層次配置市縣監(jiān)測能力，鼓勵典型市站增強儀器設(shè)備和人才貯備，代行區(qū)域流域中心站職責(zé)。

加強全省統(tǒng)一的環(huán)境數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，以大數(shù)據(jù)方式在環(huán)保系統(tǒng)縱向橫向之間、政府公眾之間實現(xiàn)信息共享、監(jiān)測數(shù)據(jù)高效利用。市縣兩級滿足政府環(huán)境管理和提供環(huán)保屬地公共服務(wù)額外所需要的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測技術(shù)支撐，可由同級財政出資購買服務(wù)。

4.關(guān)于下移環(huán)境執(zhí)法重心

4.1基本考慮

污染源監(jiān)管執(zhí)法必須貼近現(xiàn)場、快速機動，同時又要避免地方干擾，增強環(huán)境治理的統(tǒng)一性、權(quán)威性、有效性?！兑庖姟窂捏w制安排上要求執(zhí)法重心下移市（地）縣，把近7萬人的環(huán)境執(zhí)法力量完整地留存在市（地）縣，保持了環(huán)保系統(tǒng)的總體穩(wěn)定。環(huán)境執(zhí)法重心的下移和縣級監(jiān)測力量作為執(zhí)法監(jiān)測的保留，有利于實現(xiàn)測管協(xié)同、快速反應(yīng)，從整體上提升行政效能，與環(huán)保系統(tǒng)的實際需求相符合，積極妥善可行，解決了公眾最擔(dān)心的垂改后地方政府沒有“眼睛”“缺胳膊少腿”、缺少人手、運轉(zhuǎn)困難等實際問題。

4.2基本方向

收監(jiān)察督政而留執(zhí)法查企，收質(zhì)量監(jiān)測而留污染源監(jiān)測并調(diào)整為執(zhí)法監(jiān)測，實行市以下環(huán)保機構(gòu)直接管理的環(huán)境執(zhí)法隊伍整合下移、統(tǒng)一調(diào)配、強化查企，避免地方干擾。市級范圍內(nèi)環(huán)境執(zhí)法隊伍整體管理，強化聯(lián)合執(zhí)法，按照污染源數(shù)量等系統(tǒng)優(yōu)化配置，實施統(tǒng)一行動、交叉執(zhí)法，強化查企。

4.3具體方案

將市域范圍內(nèi)全部區(qū)縣執(zhí)法隊伍全部納入市級執(zhí)法支隊集中管理、統(tǒng)一調(diào)配。污染源監(jiān)測、應(yīng)急監(jiān)測要加強與執(zhí)法隊伍的協(xié)同聯(lián)動。同步解決執(zhí)法機構(gòu)身份、地位，市執(zhí)法機構(gòu)具有法律授權(quán)對環(huán)境違法行為進行獨立查處；統(tǒng)一著裝，增加能力、配備車輛，規(guī)范和加強監(jiān)管隊伍建設(shè)。省級環(huán)境執(zhí)法總隊與市縣執(zhí)法隊伍為業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，不屬于垂直管理。省級環(huán)境執(zhí)法總隊承擔(dān)省級審批或者許可項目的跟蹤檢查。

建立健全環(huán)保部門與其他相關(guān)部門（如公安、應(yīng)急、信訪、銀行等）的銜接機制。鼓勵建成區(qū)等區(qū)域的執(zhí)法機構(gòu)實施聯(lián)片設(shè)置，鼓勵整合設(shè)立區(qū)域性的執(zhí)法機構(gòu)，打破行政區(qū)界限。

5.關(guān)于市（地）級派出縣級環(huán)保分局

5.1基本考慮

分析來看，縣級受改革影響最大，如何實現(xiàn)區(qū)縣環(huán)保分局條上管理與塊上銜接是難點。不少地市將城市建成區(qū)環(huán)保局作為分局進行管理，但縣比區(qū)弱且受行政管理權(quán)限影響，縣級環(huán)保實施分局管理不多。陜西實施市以下垂直管理成效較好，但有些地區(qū)仍然明確規(guī)定縣級分局作為政府組成部門。如何實現(xiàn)區(qū)縣環(huán)保分局條上管理與塊上銜接是難點，需要將市局對建成區(qū)環(huán)境統(tǒng)籌的職責(zé)延伸到縣。

5.2基本方向

調(diào)整市縣兩級縱向權(quán)責(zé)，實現(xiàn)職責(zé)在市縣之間適當(dāng)轉(zhuǎn)移、能力差異化配置，綜合統(tǒng)籌上交，污染源執(zhí)法監(jiān)管下移，發(fā)揮整體效應(yīng)。妥善處理市縣環(huán)保局關(guān)系，做大做強市級環(huán)保系統(tǒng)綜合統(tǒng)籌、質(zhì)量管理能力，把縣當(dāng)區(qū)，綜合統(tǒng)籌職能上交市局。把區(qū)縣環(huán)保局變成分局之后，主要職責(zé)就是執(zhí)法，監(jiān)管職責(zé)相對弱化，重構(gòu)縣級環(huán)保分局，并實現(xiàn)主司或?qū)Ｋ緢?zhí)法。

5.3具體方案

縣級環(huán)保分局將原綜合統(tǒng)籌部分職能上交市局，地市政府按照區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)完整性、環(huán)境污染傳輸影響規(guī)律對全市域生態(tài)環(huán)境保護進行綜合管理，打破行政區(qū)干擾，統(tǒng)籌謀劃，提出規(guī)劃計劃、方案、質(zhì)量改善或者達標(biāo)行動等（將縣視作區(qū)），縣級黨委政府負責(zé)落實和具體實施，在一定程度上由市級黨委政府協(xié)助區(qū)縣承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量謀劃工作。

按照新職能重構(gòu)組建新的縣環(huán)保分局，解決現(xiàn)有縣級環(huán)保局人員明顯不足、過渡期影響大等問題，直接貼近監(jiān)管對象，專司對（工業(yè)）污染源的監(jiān)管執(zhí)法以及對市局安排事項的落實，尤其是對本區(qū)縣環(huán)境質(zhì)量改善進程的跟蹤分析、過程指導(dǎo)、績效評估。縣一級的環(huán)保任務(wù)，涉及其他部門的，如機動車、農(nóng)業(yè)源等監(jiān)管職能轉(zhuǎn)至有關(guān)職能部門承擔(dān)，在這樣的前提下，區(qū)縣環(huán)保分局雖然不是工作部門，但通過建立機制，縣分局作為工作部門列席區(qū)縣政府常務(wù)會及有關(guān)專題會。將農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保管理納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理系列或者地方綜合治理網(wǎng)格（由地方自定采取專兼職機構(gòu)，采取多種形式繼續(xù)加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保工作），實現(xiàn)縣級環(huán)保分局職能的瘦身、回歸。

在縣級建立環(huán)境保護議事協(xié)調(diào)機制，解決縣級環(huán)保局上收后的綜合協(xié)調(diào)問題。全國普遍設(shè)立縣級環(huán)保委員會，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)縣域內(nèi)環(huán)境保護重大問題，組織對各部門環(huán)境保護履責(zé)情況進行監(jiān)督檢查。在理清部門權(quán)責(zé)、做實督政的前提下，縣分局可以作為環(huán)保委員會辦公室，承擔(dān)必要的綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，解決縣環(huán)保局上收后黨委政府環(huán)境保護事務(wù)缺乏綜合性、專業(yè)性抓手問題。

6.關(guān)于市（地）級環(huán)保局雙重管理

6.1基本考慮市級環(huán)保局承上啟下，至關(guān)重要。同時，如何合理劃分雙重管理的市局格局，在避免地方干擾的同時讓地市黨委政府能強有力地履行環(huán)境責(zé)任。

6.2基本方向

省廳條上管班子，地市塊上管人財物，充分發(fā)揮“條”“塊”兩個方面的積極性，顯著增強綜合統(tǒng)籌、質(zhì)量管理能力，市級兜底，做大做強。重點加強市級機構(gòu)，將其作為垂直管理改革強化的重點，尤其是綜合規(guī)劃決策、重大環(huán)境問題協(xié)調(diào)等宏觀職能。按照生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的整體性，打破行政區(qū)限制，進行市局職責(zé)、機構(gòu)的優(yōu)化，實現(xiàn)省以下垂直管理改革問題的兜底。

6.3具體方案

市（地）級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理體制。省級環(huán)保機構(gòu)對市級環(huán)保局管領(lǐng)導(dǎo)班子，同時納入地方干部體系，由市（地）人大或相應(yīng)機構(gòu)負責(zé)任免，市環(huán)保局定位和工作機制不變，仍然作為當(dāng)?shù)卣M成部門，業(yè)務(wù)經(jīng)費、工作安排仍然以同級黨委、政府管理為主。鼓勵各?。▍^(qū)、市）統(tǒng)籌管理全省環(huán)保系統(tǒng)處級非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，解決市縣環(huán)保局干部成長通道問題。

強化市（地）級環(huán)境保護議事協(xié)調(diào)機制。設(shè)置市級環(huán)境保護委員會或生態(tài)文明建設(shè)委員會（成員除市級相關(guān)部門外，還包括轄區(qū)內(nèi)區(qū)縣的主要領(lǐng)導(dǎo)，以協(xié)商、認領(lǐng)區(qū)縣環(huán)境目標(biāo)任務(wù)），并以市局作為辦公室，增強綜合協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、考核能力。市環(huán)保局協(xié)助市政府加強對縣區(qū)環(huán)境問題的督促、指導(dǎo)。

顯著增強市局在全市域的生態(tài)環(huán)境要素統(tǒng)籌管理職能，增加環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)聯(lián)動，統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、流域環(huán)境問題。市級環(huán)保局仍然設(shè)置內(nèi)部管理的現(xiàn)場執(zhí)法機構(gòu)，可以考慮在市環(huán)保局設(shè)立執(zhí)法處，或建立執(zhí)法支隊，加上收上來的區(qū)縣環(huán)保分局，承擔(dān)對轄區(qū)內(nèi)污染源監(jiān)管任務(wù)。地方政府繼續(xù)在監(jiān)管執(zhí)法、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、工作經(jīng)費、隊伍發(fā)展等方面給予市局及其派出機構(gòu)支持，不斷增加環(huán)保投入，增加環(huán)保系統(tǒng)人員橫向流動性。

［1］陳吉寧.有序有力有效推進地方環(huán)保管理體制改革［N］.人民日報，2016-09-23（09）.

［2］李干杰.圍繞“4個突出問題” 推進環(huán)保執(zhí)法垂管改革［N］.新華社，2015-09-24

［3］吳舜澤.環(huán)保垂管制度設(shè)計是系統(tǒng)綜合解決方案［N］.中國環(huán)境報，2016-09-26.

［4］吳舜澤.規(guī)劃視角下的生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力提升［J］.環(huán)境保護，2016，44（1）：16-20.

［5］吳舜澤.加快環(huán)境社會治理體系建設(shè)［J］.社會治理，2015（3）：60-64.

［6］王金南，秦昌波，田超，等.生態(tài)環(huán)境保護行政管理體制改革方案研究［J］.中國環(huán)境管理，2015，7（5）：9-14.

［7］王金南，秦昌波，蘇潔瓊，等.國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制改革方案研究［J］.環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40（5）：7-10.

［8］王金南，秦昌波，蘇潔瓊，等.獨立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評估體制改革方案研究［J］.中國環(huán)境管理，2016，8（1）：34-37.

［9］侯佳儒，王倩.突破環(huán)境執(zhí)法困境推進生態(tài)文明建設(shè)［J］.環(huán)境經(jīng)濟，2013（1）：33-36.

lmplementation Path of China's Environmental lnstitutional Reform Towards a Vertical Structure below the Provincial Level

WU Shunze，QIN Changbo*
（Chinese Academy for Environmental Planning，Beijing 100012）

China has initiated the environmental institutional reform from a horizontal system to a vertical system below the provincial level.The reform direction and requirements on environmental protection bureau，environmental monitoring，environmental supervision on government responsibility and environmental enforcement on enterprises were proposed.To provide practical policy guidance on vertical management reform in pilot provinces，this paper offers a systematic interpretation on specific implementation path of the reform plan，which concerns six main tasks in terms of establishing environmental responsibility lists of local government and its departments，developing environmental quality monitoring system and environmental supervision system directly belong to provincial environmental protection agency to supervise the environmental responsibility of local governments，enhancing the environmental enforcement system at the prefecture-level and county level to supervise the pollution of enterprises，changing the environmental protection branch under the jurisdiction of county government to be under the command of the prefecture-level environmental protection bureau，implementing dual management on the prefecture-level environmental protection bureau by provincial environmental protection agency and prefecture-level government.

environmental institutions under the provincial level； environmental monitoring； environmental supervision；environmental enforcement； vertical management； institutional reform

X321；D922.68

1674-6252（2016）05-0009-04

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.05.009

吳舜澤（1971—），男，環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副院

長，研究員，博士，中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會環(huán)境規(guī)劃專業(yè)委員會主任委員，牽頭承擔(dān)國家環(huán)境保護“十一五”、“十二五”、“十三五”規(guī)劃以及水污染防治行動計劃等研究編制技術(shù)工作，全程參與了《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》研究起草工作。

*責(zé)任作者：秦昌波（1981—），男，環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，副研究員，博士，主要從事環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境經(jīng)濟、環(huán)境政策等方面的研究工作，參與了《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》研究起草工作，E-mail：qincb@caep.org.cn。