藍 麒劉三江（.中國礦業(yè)大學(xué)（北京）管理學(xué)院 北京 00083）（.中國特種設(shè)備檢測研究院 北京 0009）

典型國家特種設(shè)備安全監(jiān)管模式及對我國的啟示

藍 麒1劉三江2
（1.中國礦業(yè)大學(xué)（北京）管理學(xué)院 北京 100083）
（2.中國特種設(shè)備檢測研究院 北京 100029）

通過對美國、加拿大、德國等典型國家特種設(shè)備安全監(jiān)管模式的研究，分析各國模式的特點及對我國的啟示，并結(jié)合我國當(dāng)前特種設(shè)備監(jiān)管和檢驗改革中爭議的焦點問題，圍繞“放、管、治”提出構(gòu)建三位一體質(zhì)量安全提升新格局的意見和建議。

典型國家 特種設(shè)備 監(jiān)管 檢驗 模式

與我國不同，國外沒有“特種設(shè)備”的統(tǒng)一定義和統(tǒng)一立法，但政府監(jiān)管的設(shè)備范圍與我國大致相同，都包括鍋爐、壓力容器、壓力管道、電梯、起重機械、游樂設(shè)施等，只是設(shè)備的具體種類、參數(shù)范圍存在差異。與我國相同，國外特種設(shè)備安全監(jiān)管與檢驗存在緊密的聯(lián)系，且檢驗都是強制性的。本文重點從監(jiān)管與檢驗的關(guān)系入手，通過對國外模式的梳理和研究，為我國的特種設(shè)備安全監(jiān)管和檢驗改革提供有益的借鑒和參考。

1　典型國家特種設(shè)備安全監(jiān)管概況

各國特種設(shè)備安全監(jiān)管和檢驗?zāi)Ｊ讲槐M相同，通過分析“監(jiān)管延伸至檢驗”的美國模式、“監(jiān)管與檢驗合一”的加拿大模式、“監(jiān)管相對獨立”的德國模式，系統(tǒng)介紹典型國家特種設(shè)備安全監(jiān)管概況和主要特點。

1.1 監(jiān)管延伸至檢驗的美國模式

●1.1.1監(jiān)管模式

美國是聯(lián)邦制國家，特種設(shè)備安全監(jiān)管主要由州政府負責(zé)，聯(lián)邦政府僅負責(zé)聯(lián)邦政府所擁有的設(shè)備、跨州設(shè)備以及核設(shè)備、軍事設(shè)備等的安全監(jiān)管。州監(jiān)管機構(gòu)的主要職責(zé)包括設(shè)備登記、安裝施工許可、施工維修人員許可、設(shè)備使用許可、檢驗機構(gòu)許可、檢驗人員許可、監(jiān)督檢查、設(shè)備檢驗等。監(jiān)管機構(gòu)直接參與檢驗是美國模式的突出特征，監(jiān)管機構(gòu)的負責(zé)人或首席檢驗師負責(zé)本州特種設(shè)備法規(guī)的執(zhí)行，并聘用若干名檢驗師，實施檢查和檢驗任務(wù)。大部分州還設(shè)有相應(yīng)的委員會，與監(jiān)管機構(gòu)協(xié)同工作，負責(zé)法規(guī)維護修訂、檢驗質(zhì)量分析、檢驗違規(guī)案例統(tǒng)計分析、為政府決策提供咨詢意見等。

●1.1.2檢驗?zāi)Ｊ?/p>

美國可以從事特種設(shè)備檢驗的機構(gòu)包括政府監(jiān)管機構(gòu)、保險公司、企業(yè)自檢機構(gòu)和第三方檢驗機構(gòu)。這些機構(gòu)取得檢驗資質(zhì)的方式不盡相同，監(jiān)管機構(gòu)一般由州法律直接授權(quán)，其它機構(gòu)一般應(yīng)先取得美國機械工程師學(xué)會(ASME）、美國鍋爐壓力容器檢驗師協(xié)會（NBBI）等社會組織的認可，再獲得州監(jiān)管機構(gòu)的許可①國外的監(jiān)管模式與我國存在一定差異，為了便于對比研究，參照我國行政許可法和認證認可條例，在文中使用“許可”和“認可”的表述。許可是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。認可是指由認可機構(gòu)對認證機構(gòu)、檢查機構(gòu)（檢驗機構(gòu)）、實驗室以及從事評審、審核、等認證活動人員的能力和執(zhí)業(yè)資格，予以承認的合格評定活動。。監(jiān)管機構(gòu)主要是對保險無法覆蓋的領(lǐng)域進行兜底性檢驗。在鍋爐和壓力容器領(lǐng)域，監(jiān)管機構(gòu)和保險公司檢驗業(yè)務(wù)份額各占50%左右，定期檢驗中企業(yè)自檢和第三方檢驗機構(gòu)在10%以內(nèi)，未購買保險且又未成立自檢機構(gòu)的企業(yè)，其設(shè)備的定期檢驗由監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)。在電梯領(lǐng)域，檢驗主要由監(jiān)管機構(gòu)主導(dǎo)，據(jù)不完全統(tǒng)計，至少有17個州完全由政府或政府直接雇傭的檢驗員承擔(dān)檢驗工作，實行分片區(qū)的屬地化管理，只有極個別的州，如佛羅里達州完全放開電梯定期檢驗市場，處于政府監(jiān)管下的“自由競爭”狀態(tài)。

●1.1.3典型檢驗機構(gòu)

美國是一個保險業(yè)非常發(fā)達的國家，保險已覆蓋到各行各業(yè)。保險本身就是一種風(fēng)險發(fā)現(xiàn)和風(fēng)險分擔(dān)機制，因此特種設(shè)備這種高風(fēng)險行業(yè)對保險的需求就顯得格外強烈。美國特種設(shè)備領(lǐng)域最著名的檢驗機構(gòu)是成立于1866年的哈特福德蒸汽鍋爐檢驗和保險公司（HSB），2008年被德國慕尼黑再保險公司收購。這家公司的成立源于1865年“蘇丹娜”號蒸汽客輪鍋爐爆炸事件，沉船造成約1800人死亡，引發(fā)幾位富有責(zé)任感的工程師創(chuàng)立該公司，至今仍在為全球鍋爐和壓力容器行業(yè)提供咨詢、技術(shù)和保險服務(wù)。

1.2監(jiān)管與檢驗合一的加拿大模式

●1.2.1監(jiān)管和檢驗?zāi)Ｊ?/p>

加拿大聯(lián)邦政府只對其擁有的特種設(shè)備進行監(jiān)管，其它特種設(shè)備主要由省政府負責(zé)監(jiān)管。在各省的管理模式中，比較有代表性的是由法律授權(quán)唯一的非營利機構(gòu)（我國稱為“法定機構(gòu)”），實施監(jiān)管和檢驗合一的管理體制，例如，1995年阿爾伯達省設(shè)立省承壓設(shè)備安全局（ABSA）、1997年安大略省設(shè)立省技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)安全局（TSSA）、2003年哥倫比亞省設(shè)立省安全管理局（BCSA）、2010年薩斯喀徹溫省設(shè)立省技術(shù)安全局（TSASK）。政府的角色相對超脫，僅負責(zé)立法、授權(quán)管理和監(jiān)督。法定機構(gòu)全權(quán)負責(zé)特種設(shè)備的許可、注冊、檢驗、事故調(diào)查處理、培訓(xùn)、教育、咨詢等工作。加拿大模式是西方“新公共管理”理論的有效實踐，目的是在政府等公共部門引入私營部門成功的管理方法和競爭機制，縮小政府規(guī)模，打破僵化的官僚體制。政府通過法律授權(quán)法定機構(gòu)統(tǒng)一行使特種設(shè)備監(jiān)管和檢驗職能，一方面充分考慮了特種設(shè)備的技術(shù)屬性，使行政管理與技術(shù)管理相結(jié)合，推動監(jiān)管更加深入；另一方面，靈活的機制打破了人員編制和財政經(jīng)費的束縛，可以更好地解決“人機矛盾”和自身發(fā)展的問題。例如，加拿大的調(diào)查表明自1997年TSSA成為加拿大安大略省的安全授權(quán)管理機構(gòu)以來，相關(guān)行業(yè)的嚴(yán)重傷害和死亡人數(shù)有實質(zhì)性下降。

●1.2.2典型檢驗機構(gòu)

TSSA是安大略省按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與安全法（《Technical Standards and Safety Act 2000》）設(shè)立的非政府、非營利、自籌資金的機構(gòu)，按照規(guī)定收取檢驗費用、管理性罰款等，收費標(biāo)準(zhǔn)須經(jīng)主管部門批準(zhǔn)。TSSA每年的收入與支出要基本持平，盈利水平不能超過15%至20%，其收益只能再投入安全事業(yè)，不得用于分紅，并由利益相關(guān)方組成的理事會對其進行監(jiān)督管理，每年接受審計。安大略省的電梯只由TSSA檢驗，其他領(lǐng)域TSSA和保險機構(gòu)的檢驗份額分別約為10%、90%，也有個別大型石化企業(yè)有自檢機構(gòu)。保險檢驗機構(gòu)及人員資格均經(jīng)TSSA許可，其檢驗報告交TSSA審核。

1.3監(jiān)管相對獨立的德國模式

●1.3.1監(jiān)管模式

德國聯(lián)邦政府特種設(shè)備監(jiān)管機構(gòu)主要負責(zé)制定設(shè)備安全和勞動保護方面的統(tǒng)一法律、標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)調(diào)工作，并代表德國向歐盟反映本國利益。各州政府特種設(shè)備監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)使用環(huán)節(jié)檢驗機構(gòu)許可、監(jiān)督檢查、事故調(diào)查處理等，不直接參與檢驗工作。德國作為歐盟國家，為了促進產(chǎn)品在歐盟范圍內(nèi)的流通，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，監(jiān)管和檢驗工作要遵守歐盟指令的要求，在使用環(huán)節(jié)，監(jiān)管和檢驗工作要遵守德國本國法律法規(guī)的要求。

●1.3.2檢驗?zāi)Ｊ?/p>

在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，歐盟認可的檢驗機構(gòu)有6種類型，其中覆蓋面最廣、綜合性最強的是公告機構(gòu)（Notified Body）。公告機構(gòu)由各國唯一的認可機構(gòu)（如德國是DAkkS）進行認可，并在歐盟公報上予以公布，可以在歐盟范圍內(nèi)從事檢驗業(yè)務(wù)。在使用環(huán)節(jié)，檢驗機構(gòu)也應(yīng)當(dāng)經(jīng)認可機構(gòu)認可，隨后由州監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)許可，并報聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)，在聯(lián)邦公報上予以公布，檢驗機構(gòu)在規(guī)定的區(qū)域內(nèi)從事檢驗工作；許可的條件主要包括機構(gòu)的獨立性，具備獨立及時完成任務(wù)的組織機構(gòu)、有效的人員和必要的設(shè)備，有賠償保險等，這些檢驗機構(gòu)都是德國本國機構(gòu)。

●1.3.3典型檢驗機構(gòu)

以德國技術(shù)監(jiān)督協(xié)會（TüV）為代表的第三方機構(gòu)在德國特種設(shè)備檢驗工作中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。在100多年前鍋爐爆炸事故頻發(fā)、政府監(jiān)管不力的背景下，民間自發(fā)形成了從事安全檢驗的技術(shù)監(jiān)督協(xié)會。自1866年起，德國各州陸續(xù)成立起自己的TüV，負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的法定檢驗工作，屬于行業(yè)自治性質(zhì)的非營利性第三方機構(gòu)，并不斷得到政府的認可和支持，有效地保證在市場經(jīng)濟為主導(dǎo)的經(jīng)濟體系中，安全技術(shù)工作不受競爭壓力的影響，這種“小政府、大社會”的模式，充分引入社會力量，為特種設(shè)備安全保障做出了突出貢獻。20世紀(jì)90年代，這些技術(shù)監(jiān)督協(xié)會進行了合并重組，逐步進行了市場化改革，并形成了TüV南德、TüV北德和TüV萊茵三大企業(yè)集團，雖然性質(zhì)轉(zhuǎn)為了營利性企業(yè)，但與完全追逐利潤的市場主體相比，仍然承擔(dān)了很多社會責(zé)任，其出資方仍然是這些非營利性的技術(shù)監(jiān)督協(xié)會，保證了其公益導(dǎo)向。

2　典型國家特種設(shè)備安全監(jiān)管模式的幾點啟示

特種設(shè)備是生產(chǎn)生活的重要基礎(chǔ)設(shè)施，具有在高溫、高壓、高空、高速條件下運行的特點，有的盛裝易燃、易爆、有毒介質(zhì)，具有較大危險性和潛在危害性，一旦發(fā)生事故將造成重大生命財產(chǎn)損失，影響社會穩(wěn)定，例如，“11·22”青島管道爆炸事故，“7·26”荊州電梯吞人事故等。因此，與普通產(chǎn)品相比，各國都對特種設(shè)備采取了相對嚴(yán)格的監(jiān)管措施，并要求對特種設(shè)備進行強制性檢驗，以保障其生產(chǎn)質(zhì)量和使用安全。

2.1政府發(fā)揮基礎(chǔ)保障作用

政府在特種設(shè)備安全監(jiān)管中主要起到宏觀管理和監(jiān)督管理的作用，通過制定法律法規(guī)、許可關(guān)鍵資格資質(zhì)、監(jiān)督安全狀況、調(diào)查處理安全事故等履行公共管理職能。同時，政府對市場干不了、不想干的領(lǐng)域發(fā)揮基礎(chǔ)保障作用，以彌補“市場失靈”帶來的問題。例如，美國到1960年，隨著電梯事故率的下降，電梯保險費率也逐步下降，大部分保險公司或?qū)⑦@類檢查（檢驗）業(yè)務(wù)出租，或停止這類檢查（檢驗）業(yè)務(wù)，管理當(dāng)局不得不采取措施，加入到電梯的檢查（檢驗）工作中去。在涉及公共安全、關(guān)系民生保障的電梯等領(lǐng)域，美國、加拿大以及日本、韓國等采取了較為嚴(yán)格的監(jiān)管手段，由政府或政府授權(quán)機構(gòu)直接檢驗，沒有向外國機構(gòu)或私人機構(gòu)開放。在保險公司和自檢機構(gòu)沒有覆蓋的領(lǐng)域，政府也采取了兜底檢驗的方式，以確保公共利益得到保護。

2.2社會發(fā)揮中立公正作用

發(fā)達國家特種設(shè)備領(lǐng)域的社會組織站在中立公正的角度，承擔(dān)了部分社會管理職能，主要發(fā)揮了三個作用，一是主導(dǎo)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的制定，例如美國的ASME，為特種設(shè)備安全保障提供堅實的基礎(chǔ)和科學(xué)的準(zhǔn)繩。二是承擔(dān)檢驗機構(gòu)資質(zhì)和人員資格的能力認可工作，與政府的許可相結(jié)合，形成了“認可+許可”的準(zhǔn)入模式。社會組織為政府監(jiān)管和行業(yè)自律起到技術(shù)把關(guān)作用，監(jiān)管機構(gòu)通常采納社會組織的認可結(jié)果，起到行政確認作用，為市場發(fā)展起到規(guī)范和引導(dǎo)作用。三是直接開展檢驗業(yè)務(wù)，例如加拿大的TSSA，堅持非營利的公益導(dǎo)向，更好地保障了安全責(zé)任落實。

2.3市場發(fā)揮資源配置作用

各國政府在特種設(shè)備檢驗領(lǐng)域發(fā)揮的作用不盡相同，但市場機制在一定范圍內(nèi)都發(fā)揮了積極的資源配置作用。一方面，通過保險機構(gòu)和第三方檢驗機構(gòu)的市場化運作，調(diào)節(jié)檢驗力量的分配，能夠比較合理地進行檢驗資源配置，使檢驗機構(gòu)的服務(wù)與特種設(shè)備使用單位的需求直接聯(lián)系起來，提高配置效率，符合市場經(jīng)濟的客觀要求。另一方面，保險機制更為科學(xué)的推動風(fēng)險分擔(dān)與經(jīng)濟責(zé)任相統(tǒng)一。大部分國家不僅要求企業(yè)購買責(zé)任保險，也要求檢驗機構(gòu)購買責(zé)任保險。由于特種設(shè)備的風(fēng)險狀況與保費直接掛鉤、特種設(shè)備安全事故大小與保險公司的賠償金直接掛鉤，這種利益驅(qū)動機制使保險公司設(shè)立的檢驗機構(gòu)更容易做到盡職盡責(zé)，從而實現(xiàn)檢驗資源的優(yōu)化配置和安全事故的有效賠償。

3　對我國特種設(shè)備安全監(jiān)管改革的建議

從典型國家監(jiān)管模式的歷史演進和不同特點可以看出，各國監(jiān)管模式并不統(tǒng)一，來源于不同的政治經(jīng)濟管理體制，來源于不同的社會環(huán)境和文化傳統(tǒng)，更多的是從實用主義出發(fā)，通過改良和變革逐步形成的。我國當(dāng)前的特種設(shè)備安全監(jiān)管改革應(yīng)當(dāng)從中國特色社會主義的基本國情出發(fā)，不能簡單照搬國外模式。一方面我們應(yīng)當(dāng)正視當(dāng)前存在的政府機構(gòu)監(jiān)管廣、審批多，檢驗機構(gòu)體制僵化、偏離公益屬性等問題，另一方面也應(yīng)當(dāng)正視在政府全過程的強力監(jiān)管下，特種設(shè)備事故率逐年遞減，改革開放以來下降了30多倍，不能因為問題而否認成績。因此，應(yīng)當(dāng)以“目標(biāo)導(dǎo)向”和“問題導(dǎo)向”相結(jié)合，以安全保障能力提升和安全事故率下降為評價標(biāo)準(zhǔn)，漸進式的推進改革，逐步解決當(dāng)前存在的問題，構(gòu)建“放、管、治”三位一體的質(zhì)量安全提升新格局。

3.1適度“放”，推進檢驗機構(gòu)改革

在國家推進簡政放權(quán)和深化事業(yè)單位改革的大背景下，逐步放開特種設(shè)備檢驗業(yè)務(wù)是大勢所趨，但特種設(shè)備檢驗涉及公共安全，如何放、放多少需要科學(xué)論證、謹慎選擇。

●3.1.1不宜全面放開特種設(shè)備檢驗業(yè)務(wù)

在市場經(jīng)濟發(fā)達的歐美國家也沒有對特種設(shè)備檢驗業(yè)務(wù)全面放開，美國監(jiān)管機構(gòu)直接參與檢驗，德國使用環(huán)節(jié)的檢驗只能由本國機構(gòu)承擔(dān)，加拿大安大略省電梯只能由法定機構(gòu)檢驗。檢驗業(yè)務(wù)放開帶來的弊病也有所例證，美國佛羅里達州在2000年將電梯檢驗由政府機構(gòu)交由私人機構(gòu)，有美國評論對此提出質(zhì)疑，雖然年檢率提高了，但電梯的平均缺陷檢出率大大降低，因為檢驗員希望下次還被業(yè)主雇傭?qū)嵤z驗，而隱瞞了檢驗不合格情況，政府對私人檢驗的監(jiān)督結(jié)果也表明，存在大量私人檢驗員對標(biāo)準(zhǔn)理解有誤，導(dǎo)致未發(fā)現(xiàn)隱患等情況。我國的氣瓶檢驗和無損檢測放開后，也出現(xiàn)了低價惡性競爭導(dǎo)致的檢驗質(zhì)量下降、出具虛假報告等亂象。可以考慮按照《國務(wù)院關(guān)于實行市場準(zhǔn)入負面清單制度的意見》，對涉及人民生命財產(chǎn)安全的特種設(shè)備檢驗行業(yè)采取“限制市場主體資質(zhì)、股權(quán)比例、經(jīng)營范圍、經(jīng)營業(yè)態(tài)、商業(yè)模式、空間布局、國土空間開發(fā)保護等管理措施”，控制檢驗機構(gòu)的性質(zhì)和數(shù)量，實現(xiàn)安全保障工作的有限有序競爭。

●3.1.2不應(yīng)推進事業(yè)單位檢驗機構(gòu)整體轉(zhuǎn)企

縱觀國外大型檢驗檢測機構(gòu)在發(fā)展初期大都是非營利機構(gòu)，例如德國TüV、美國UL集團、英國勞氏船級社等，后來在發(fā)展過程中逐步將經(jīng)營性業(yè)務(wù)與公益性業(yè)務(wù)相剝離，成立企業(yè)性質(zhì)的集團，但這些集團都是由非營利性機構(gòu)作為母體出資設(shè)立，以“非營利機構(gòu)+企業(yè)集團”的形式存在，兼顧了社會公益性和市場靈活性。為避免我國事業(yè)單位特檢機構(gòu)走上單純以逐利為目的企業(yè)化道路，避免因為“自由競爭”而帶來的安全保障失靈，同時激發(fā)現(xiàn)有機構(gòu)的內(nèi)生動力和發(fā)展活力，不應(yīng)當(dāng)簡單的推進事業(yè)單位檢驗機構(gòu)整體轉(zhuǎn)企，可以參考國外模式，創(chuàng)新“公益性事業(yè)單位+公益類國有企業(yè)”的模式或是轉(zhuǎn)為社會組織，以保證特檢機構(gòu)的公益導(dǎo)向。在第一種模式下，事業(yè)單位保留法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制定、基礎(chǔ)科研、行政輔助等業(yè)務(wù)，做好政府支撐，將檢驗和其它經(jīng)營類業(yè)務(wù)剝離至公益類國有企業(yè)，解決當(dāng)前事業(yè)單位因編制、薪資等造成的發(fā)展困局和小散弱的整體格局。事業(yè)單位以出資人的身份，把控公益類國有企業(yè)的發(fā)展方向，實現(xiàn)兩者業(yè)務(wù)上的良性互動。在第二種模式下，由于當(dāng)前我國社會組織立法的欠缺，如何由事業(yè)單位整體轉(zhuǎn)為社會組織有待進一步研究。廣東等地正在參考加拿大模式開展法定機構(gòu)的積極探索，也可以在運行第一種模式的基礎(chǔ)上，待條件成熟后將事業(yè)單位和國有企業(yè)一并轉(zhuǎn)為社會組織。

3.2嚴(yán)格“管”，強化監(jiān)管效能提升

李克強總理強調(diào)，推進簡政放權(quán)，不是說政府就不管了，而是要放管結(jié)合，既要“放活”，更要“善管”。多年以來，特種設(shè)備安全的分類監(jiān)管和全過程監(jiān)管體現(xiàn)出了巨大優(yōu)勢，但在當(dāng)前推進行政許可改革的新形勢下，應(yīng)當(dāng)從縱向和橫向兩個維度深入分析分類監(jiān)管和全過程監(jiān)管中存在的問題，從制度設(shè)計上完善制衡機制，不斷完善監(jiān)管模式、提升監(jiān)管效能。

●3.2.1從縱向看，基于質(zhì)量和安全的不同屬性，深化分節(jié)監(jiān)管

從特種設(shè)備生命周期的縱向環(huán)節(jié)來看，主要分為生產(chǎn)環(huán)節(jié)和使用環(huán)節(jié)。政府在生產(chǎn)環(huán)節(jié)主要是“質(zhì)量監(jiān)管”，一是確保產(chǎn)品按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)，便于流通和使用，二是確保產(chǎn)品符合國家規(guī)定的最低要求，防止產(chǎn)品存在缺陷。政府在使用環(huán)節(jié)主要是“安全監(jiān)管”，一是事前監(jiān)督檢查安全責(zé)任的落實情況，二是事中事后負責(zé)事故的應(yīng)急救援與調(diào)查處理。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)可以引入更多的第三方評價機制，通過認證等合格評定手段，解決質(zhì)量信息不對稱問題，運用市場手段實現(xiàn)行業(yè)自律發(fā)展。在使用環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)劃清政府與企業(yè)、與檢驗機構(gòu)的責(zé)任邊界，推動設(shè)備使用的行政許可向行政備案轉(zhuǎn)變，突出和落實設(shè)備使用單位的主體責(zé)任，政府只負責(zé)程序性審查，例如部分醫(yī)療器械、建筑起重機械等采取的就是備案制，同時加大對設(shè)備使用單位、檢驗機構(gòu)的監(jiān)督抽查和處罰力度。參考國外引入懲罰性賠償制度，形成對設(shè)備使用單位及設(shè)備生產(chǎn)單位的有效威懾，例如2002年，美國發(fā)生了一起震驚全國的電梯安全事故，一個7歲的小女孩被購物中心的電梯夾斷了三根手指，事后小女孩的母親狀告這家購物中心，最終獲得了1500萬美元的賠償。美國司法體制中采取的是懲罰性賠償方式，而我國采取的是補償性賠償方式。

●3.2.2從橫向看，以風(fēng)險理論為基礎(chǔ)，深化分類監(jiān)管

國外對不同種類的特種設(shè)備采取了不同的監(jiān)管措施，一方面是基于設(shè)備本身的差異，如機電類與承壓類不同的物理特性，更重要的是基于不同特種設(shè)備安全風(fēng)險的大小，其中電梯最為突出，電梯事故造成的損失可能沒有承壓類設(shè)備大，但與民眾日常生活息息相關(guān)，更易造成心理上的“不可接受”和恐慌，因此采取了更為嚴(yán)格的監(jiān)管模式。我國也應(yīng)當(dāng)在特種設(shè)備目錄的基礎(chǔ)上，完善風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)，進一步對不同風(fēng)險的特種設(shè)備進行分類。例如，距離居民區(qū)較近的壓力管道與地處荒漠的壓力管道、商場的公共電梯和工廠的內(nèi)部電梯，雖是相同的設(shè)備，安全風(fēng)險和可能造成的損害卻天差地別，因此應(yīng)當(dāng)根據(jù)風(fēng)險制定不同的監(jiān)管策略和檢查措施。依據(jù)風(fēng)險大小，逐步優(yōu)化檢驗內(nèi)容、精簡檢驗流程、轉(zhuǎn)變檢驗方式，突出檢驗的驗證功能，把更多的內(nèi)容納入檢測的范疇。

●3.2.3從制度設(shè)計看，理順權(quán)利義務(wù)關(guān)系，完善制衡機制

制衡機制是一種權(quán)利義務(wù)相互制約平衡的制度。此處僅以企業(yè)自檢機構(gòu)、無損檢測機構(gòu)、責(zé)任追究等方面的制度設(shè)計為例，討論制衡機制的重要性。

一是關(guān)于企業(yè)自檢機構(gòu)的監(jiān)管。我國企業(yè)自檢機構(gòu)可以從事定期檢驗，其檢驗報告與事業(yè)單位檢驗機構(gòu)的檢驗報告具有同等效力，無需經(jīng)過審核或二次檢驗。企業(yè)自己檢驗自己，集運動員和裁判員于一身，形成了事實上的“免檢”，不能免除可能存在的道德風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)予以限制或制衡。2008年，國家產(chǎn)品免檢制度被取消已經(jīng)證明了類似制度的缺陷。從國外的制度設(shè)計看，美國的企業(yè)自檢機構(gòu)或保險公司出具的檢驗報告必須經(jīng)過政府監(jiān)管機構(gòu)的審核。根據(jù)歐盟承壓設(shè)備指令（PED指令），在對設(shè)備投入使用前的檢驗中，歐盟企業(yè)自檢機構(gòu)（User Inspectorate，簡稱UI）檢驗的設(shè)備不能直接加貼CE標(biāo)志，要在歐洲范圍內(nèi)流通必須經(jīng)過公告機構(gòu)（Notified Body）的檢驗。因此，可以看出國外對企業(yè)自檢機構(gòu)的檢驗效力均有一定的限制。

二是關(guān)于無損檢測機構(gòu)的監(jiān)管。自2002年開展無損檢測機構(gòu)市場化改革以來，機構(gòu)數(shù)量迅猛增長，在發(fā)展過程中一直面臨著惡性競爭、質(zhì)量造假、無證上崗等質(zhì)疑。無損檢測機構(gòu)存在的問題集中發(fā)生在安裝監(jiān)督檢驗環(huán)節(jié)，首先，在實際工作中檢測替代了檢驗，無損檢測機構(gòu)出具的專項報告就相當(dāng)于通過了監(jiān)督檢驗，沒有檢驗機構(gòu)實質(zhì)性的把關(guān)；其次采購設(shè)備的甲方通常采取低價中標(biāo)制度，且將檢測任務(wù)一并委托給負責(zé)安裝的乙方，本來應(yīng)當(dāng)是裁判員的檢測機構(gòu)成了乙方控制的運動員，再加上利潤空間不斷壓縮，結(jié)果可想而知。如果要從根本上解決這一問題，必須明確由甲方委托檢測機構(gòu)，并進一步完善檢測與檢驗之間的關(guān)系，明確檢驗的首負責(zé)任。

三是關(guān)于責(zé)任追究體系。以2015年湖北荊州電梯吞人事故為代表，事故背后基層監(jiān)管人員不斷被追究行政甚至刑事責(zé)任，有些地方甚至出現(xiàn)監(jiān)管人員因為怕?lián)?zé)而請辭或故意不通過安全監(jiān)察員考試的怪象。反觀國外，對檢驗人員的處罰多限于罰金和吊銷資格，因安全事故對監(jiān)管人員追究刑事責(zé)任也必須有直接的因果關(guān)系。為了實現(xiàn)監(jiān)管工作的良性發(fā)展，必須保持隊伍穩(wěn)定，免除“后顧之憂”，前提之一就是進一步完善追責(zé)體系，對監(jiān)管人員主要是追究基于過錯的行政責(zé)任、政治責(zé)任等，而非刑事責(zé)任。

3.3系統(tǒng)“治”，形成共同治理格局

全球治理委員會在《我們的全球伙伴關(guān)系》中對“共同治理”作出了如下界定：共同治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和；它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。按照這一定義，特種設(shè)備安全監(jiān)管共同治理的核心就是處理好政府、社會和市場在監(jiān)管工作中的定位和關(guān)系問題。

特種設(shè)備安全監(jiān)管體制隨著我國政治經(jīng)濟體制改革的進程不斷完善和發(fā)展，經(jīng)歷了從政府主導(dǎo)向多元共治轉(zhuǎn)變的一個過程。1955年，國家鍋爐安全檢查總局成立時，僅在行政機關(guān)中設(shè)立安全監(jiān)察機構(gòu)，既負責(zé)安全監(jiān)察，也實施檢驗。1978年，原國家勞動總局重建鍋爐安全監(jiān)察局后，一邊完善監(jiān)察機構(gòu)，一邊建設(shè)檢驗機構(gòu)，逐步形成安全監(jiān)察與檢驗雙軌制的體制。隨著市場經(jīng)濟體制的建立健全和改革開放的不斷深入發(fā)展，又發(fā)展為監(jiān)察機構(gòu)、檢驗機構(gòu)和社會組織“三駕馬車”并駕齊驅(qū)的管理局面。從監(jiān)管制度的變遷不難看出，質(zhì)量安全問題雖然是一個由政府進行監(jiān)管的公共對象，但是由于質(zhì)量安全風(fēng)險的不確定性，監(jiān)管對象的復(fù)雜性，以及政府資源的有限性和官僚主義，特別是政府因被“尋租”而導(dǎo)致的過度監(jiān)管或放松監(jiān)管等諸多因素，政府的質(zhì)量安全監(jiān)管也會失靈。這就需要借助社會和市場的力量，來矯正和彌補政府監(jiān)管的失靈。

從國外特種設(shè)備監(jiān)管領(lǐng)域發(fā)展經(jīng)驗看，在政府、社會和市場三極力量中，社會力量發(fā)揮了中堅作用。我們應(yīng)當(dāng)沿著這一方向，由政府把一些公共管理職能更多的讓渡給社會組織，讓社會組織為市場提供更好的中介服務(wù)，緩解市場失靈和政府失靈的問題。此外，社會力量不僅僅包括社會組織，還包括每一個社會成員、每一個使用者、每一個消費者，特別是新聞媒體，只有全體社會成員共同提高質(zhì)量安全意識，自發(fā)的對特種設(shè)備質(zhì)量安全進行監(jiān)督，積極舉報質(zhì)量安全違法行為，才能形成人人重視安全、人人創(chuàng)造安全、人人享受安全的濃厚氛圍，形成多元參與、良性互動、共同治理的工作格局。

4　結(jié)束語

在當(dāng)前全面深化改革、轉(zhuǎn)變政府職能、推進事業(yè)單位改革的大背景下，特種設(shè)備安全監(jiān)管改革勢在必行，特別是檢驗機構(gòu)改革已箭在弦上。越是此時，越應(yīng)當(dāng)堅持系統(tǒng)思想、保持戰(zhàn)略定力，以國外為鑒、以歷史為鑒，客觀的看待我國特種設(shè)備安全監(jiān)管取得的成績、存在的問題和面臨的形勢，以漸進式的改革思路，打造中國特色的特種設(shè)備安全監(jiān)管模式。

[1] Directive 2014/33/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on the harmonisation of the laws of the Member States relating to lifts and safety components for lifts[N]. Official Journal of the European Union，2014-03-29.

[2] Directive 2014/68/EU of the European Parliament and of the Council of 15 May 2014 on the harmonisation of the laws of the Member States relating to the making available on the market of pressure equipment[N]. Official Journal of the European Union，2014-06-27.

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[7] 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)《建筑起重機械備案登記辦法》的通知（建質(zhì)[2008]76號）[Z]. 2008-04-18.

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The Special Equipment Safety Supervision and Administration of Typical Countries and Its Enlightenment to Our Country

Lan Qi1Liu Sanjiang2
(1. College of Management, China University of Mining and Technology (Beijing) Beijing 100083)
(2. China Special Equipment Inspection and Research Institute Beijing 100029)

According to the researching on special equipment safety supervision & administration modals of typical countries, including the USA, Canada and Germany, this paper analyzed modal features of each country and its enlightenment to our country, combining with the significant controversial issues of China current special equipment supervision & administration and inspection reformation, and enclosing “devolution, administration and governance”perspective, provided suggestions and recommendations on the establishment of new pattern of trinity system of quality safety improvement.

Typical countries Special equipment Supervision & Administration Inspection Modals

X924．1

B

1673-257X(2016)01-0059-06

10．3969/j．issn．1673-257X．2016．01．014

藍麒(1981～), 男，博士，從事政策研究和法律事務(wù)工作。

（2016-01-06）