李　婧，薛　贇，常丹東

(1. 中國(guó)林業(yè)科學(xué)研究院 荒漠化研究所，北京 100091； 2. 山合林(北京)水土保持技術(shù)有限公司，北京 100038；3.國(guó)家電網(wǎng) 青海省電力公司 經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院，青海 西寧 810003； 4. 水利部 水土保持監(jiān)測(cè)中心，北京 100053)

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對(duì)水土保持事件認(rèn)定的思考

李婧1，2，薛贇3，常丹東4

(1. 中國(guó)林業(yè)科學(xué)研究院 荒漠化研究所，北京 100091； 2. 山合林(北京)水土保持技術(shù)有限公司，北京 100038；3.國(guó)家電網(wǎng) 青海省電力公司 經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院，青海 西寧 810003； 4. 水利部 水土保持監(jiān)測(cè)中心，北京 100053)

依法治國(guó)；水土流失事件；水土流失證據(jù)；水土保持執(zhí)法

從黨的十八屆四中全會(huì)依法治國(guó)的理念，以及新國(guó)家安全法“維護(hù)國(guó)家安全，保障人民賴以生存發(fā)展的大氣、水、土壤等自然環(huán)境和條件不受威脅和破壞”的法律規(guī)定出發(fā)，針對(duì)水土保持法施行過(guò)程中的水土流失證據(jù)法律認(rèn)定機(jī)構(gòu)缺位、水土流失刑事及民事責(zé)任行為判定及量刑標(biāo)準(zhǔn)存在短板、水土保持執(zhí)法和公安執(zhí)法未能有效銜接等法制建設(shè)問(wèn)題，以環(huán)保部的做法為鑒，提出了完善水土保持法制建設(shè)的建議。

1　水土保持法制建設(shè)是適應(yīng)新形勢(shì)的客觀需要

黨的十八屆四中全會(huì)于2014年10月3日在北京通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)?！稕Q定》指出：用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開(kāi)發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，強(qiáng)化生產(chǎn)者環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任，大幅度提高違法成本。2015年7月1日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)的新國(guó)家安全法第三十條規(guī)定：國(guó)家完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系，加大生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)力度，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，強(qiáng)化生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和防控，妥善處置突發(fā)環(huán)境事件，保障人民賴以生存發(fā)展的大氣、水、土壤等自然環(huán)境和條件不受威脅和破壞，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。

“中國(guó)水土流失與生態(tài)安全綜合科學(xué)考察”成果表明，嚴(yán)重的水土流失是生態(tài)惡化的集中反映，已成為我國(guó)生態(tài)環(huán)境最突出的問(wèn)題之一。新水土保持法于2011年3月1日起施行，對(duì)于防治水土流失、改善生態(tài)環(huán)境、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展起到了積極作用。但在新形勢(shì)下，還存在水土流失證據(jù)法律認(rèn)定機(jī)構(gòu)缺位、水土流失刑事及民事責(zé)任行為判定及量刑標(biāo)準(zhǔn)存在短板、水土保持執(zhí)法和公安執(zhí)法未能有效銜接等法制建設(shè)問(wèn)題。進(jìn)一步完善水土保持法制建設(shè)，依法治理水土流失、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、推進(jìn)全面依法治國(guó)、維護(hù)國(guó)家安全，緊迫且重要。

2　環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)可為水土保持法制建設(shè)提供良好借鑒

“史上最嚴(yán)”的環(huán)境保護(hù)法于2015年1月1日起正式施行。在全面依法治國(guó)的進(jìn)程中，環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)有很多好的經(jīng)驗(yàn)和做法值得借鑒。

2.1環(huán)保部推動(dòng)“兩高”出臺(tái)環(huán)境污染刑事案件司法解釋

2013年6月，最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(簡(jiǎn)稱(chēng)《解釋》)，同時(shí)公布4起污染環(huán)境典型案例。《解釋》通過(guò)細(xì)化《中華人民共和國(guó)刑法修正案(八)》中關(guān)于環(huán)境污染刑責(zé)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)(包括私設(shè)暗管或者利用滲井、滲坑、裂隙、溶洞等排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)在內(nèi)的14種情況，都可被認(rèn)定為嚴(yán)重污染環(huán)境，責(zé)任人將被追究刑事責(zé)任)，進(jìn)一步明確環(huán)境污染事件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及量刑標(biāo)準(zhǔn)，有力地提高了環(huán)保司法審判的可操作性，有效保護(hù)了國(guó)家生態(tài)環(huán)境。截至2013年底，環(huán)保部門(mén)向公安機(jī)關(guān)移送了近300起涉嫌環(huán)境污染犯罪案件，比過(guò)去5年的總和還多；公安機(jī)關(guān)立案?jìng)赊k247起該類(lèi)案件，相當(dāng)于過(guò)去10年立案的總量，共移送檢察機(jī)關(guān)起訴145起。

2.2環(huán)保部聯(lián)合公安部推進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法調(diào)查取證

2013年11月，環(huán)保部、公安部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)與公安部門(mén)執(zhí)法銜接配合工作的意見(jiàn)》(環(huán)發(fā)〔2013〕126號(hào))，要求各地環(huán)保和公安機(jī)關(guān)建立完善三個(gè)制度、四個(gè)機(jī)制，即聯(lián)動(dòng)執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議制度、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法聯(lián)絡(luò)員制度、重大案件會(huì)商督辦制度和案件移送機(jī)制、緊急案件聯(lián)合調(diào)查機(jī)制、案件信息共享機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制。近年來(lái)，浙江、山東、河北、昆明等省已探索建立了環(huán)保與公安聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，出臺(tái)了文件，成立了專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，共同執(zhí)法取證。浙江設(shè)立了省公安廳駐環(huán)保廳工作聯(lián)絡(luò)室，全省各地級(jí)市均設(shè)立了聯(lián)絡(luò)室或警務(wù)室，85%以上的縣(市、區(qū))也設(shè)立了聯(lián)絡(luò)室或警務(wù)室。山東省公安廳成立了食品藥品與環(huán)境犯罪偵查總隊(duì)，全省17個(gè)地級(jí)市中有14個(gè)成立了對(duì)口的偵查支隊(duì)。河北省公安廳成立了環(huán)境保衛(wèi)警察總隊(duì)，要求各地級(jí)市設(shè)支隊(duì)，重點(diǎn)縣設(shè)大隊(duì)。

2.3環(huán)保司法質(zhì)監(jiān)聯(lián)合推進(jìn)環(huán)保監(jiān)測(cè)部門(mén)具備司法鑒定資質(zhì)

《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)與公安部門(mén)執(zhí)法銜接配合工作的意見(jiàn)》(環(huán)發(fā)〔2013〕126號(hào))提出，要樹(shù)立證據(jù)意識(shí)，依法嚴(yán)厲打擊環(huán)境污染犯罪。各級(jí)環(huán)境保護(hù)、公安部門(mén)要牢固樹(shù)立證據(jù)意識(shí)，及時(shí)、全面、準(zhǔn)確收集涉嫌環(huán)境污染犯罪的各類(lèi)證據(jù)。環(huán)境保護(hù)部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中要及時(shí)收集、提取、監(jiān)測(cè)、固定污染物種類(lèi)、濃度、數(shù)量等證據(jù)。各級(jí)公安機(jī)關(guān)依法偵辦環(huán)境污染刑事案件，要借助環(huán)境保護(hù)部門(mén)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技術(shù)支持，提高辦案質(zhì)量?！稒z驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》(國(guó)家質(zhì)檢總局令第163號(hào))規(guī)定，凡是為司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、仲裁機(jī)構(gòu)做出的裁決及社會(huì)經(jīng)濟(jì)、公益活動(dòng)出具具有證明作用的數(shù)據(jù)、結(jié)果的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)，均須通過(guò)國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)的相關(guān)資質(zhì)認(rèn)定。當(dāng)前，環(huán)保部為強(qiáng)化環(huán)境污染犯罪取證，正積極溝通司法和質(zhì)檢部門(mén)，高層推動(dòng)賦予環(huán)保監(jiān)測(cè)部門(mén)司法鑒定資質(zhì)事宜，并積極協(xié)調(diào)爭(zhēng)取將鑒定結(jié)果納入“兩高”的證據(jù)支撐體系。

3　建　議

水土資源關(guān)乎人類(lèi)的生存和發(fā)展，水土流失直接關(guān)系國(guó)家生態(tài)安全，危及國(guó)家安全。依法治國(guó)是實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的法制保障，水土保持法制建設(shè)是治理水土流失、建設(shè)生態(tài)文明、保障國(guó)家安全、全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要舉措?！八街梢怨ビ瘛?，以環(huán)保部法制建設(shè)為鑒，針對(duì)目前水土保持法的特點(diǎn)，提出法制建設(shè)意見(jiàn)如下。

3.1關(guān)于水土流失行為認(rèn)定

水土保持法中涉及水土流失行為的條文較多，有第八條、第十五條、第十七條、第十八條、第二十五條、第三十二條、第三十八條、第四十八條、第五十二條等；第五十八條還規(guī)定了“造成水土流失危害承擔(dān)民事責(zé)任，構(gòu)成犯罪追究刑事責(zé)任”，但法律實(shí)踐表明，這些規(guī)定只是原則性的，對(duì)造成什么樣的水土流失危害應(yīng)依法承擔(dān)民事責(zé)任，什么樣的水土流失危害是構(gòu)成犯罪應(yīng)依法追究刑事責(zé)任，尚需進(jìn)一步從法律層面細(xì)化解釋。建議參考環(huán)保部的做法，推進(jìn)最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理水土流失民事和刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，并輔以相關(guān)典型案例，細(xì)化說(shuō)明承擔(dān)水土流失民事責(zé)任和構(gòu)成犯罪的水土流失刑事責(zé)任的行為及認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)司法審判的客觀性和公正性。

3.2關(guān)于水土流失調(diào)查取證

水土保持法第四十四條和第五十八條對(duì)水土流失調(diào)查取證做出了原則規(guī)定，如第五十八條“構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法給予治安管理處罰”，僅原則上明確對(duì)違反水土保持法構(gòu)成違反治安管理行為的處理方式，但沒(méi)有涉及水行政主管部門(mén)與公安機(jī)關(guān)在水土保持執(zhí)法過(guò)程中的相互關(guān)系，以及水政監(jiān)督檢查人員單獨(dú)調(diào)查取證的結(jié)果在司法審判中是否可以作為證據(jù)等內(nèi)容。同時(shí)，水行政主管部門(mén)在日常水土保持執(zhí)法中，由于部門(mén)權(quán)限、執(zhí)法手段有限，阻礙執(zhí)法、抗拒執(zhí)法的情況大量存在，嚴(yán)重影響水土保持執(zhí)法效率和執(zhí)法人員的人身安全。鑒于此，建議水利部與公安部建立、完善銜接配合的水土保持執(zhí)法(水行政執(zhí)法的重要內(nèi)容之一)工作機(jī)制，力爭(zhēng)做到水利和公安共建執(zhí)法機(jī)構(gòu)、共享執(zhí)法人員、共同調(diào)查取證、共處水土流失案件，具體為：建立聯(lián)動(dòng)執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議制度，解決重大聯(lián)動(dòng)事項(xiàng)；建立聯(lián)動(dòng)執(zhí)法聯(lián)絡(luò)員制度，強(qiáng)化日常聯(lián)動(dòng)執(zhí)法；建立完善案件移送機(jī)制，規(guī)范聯(lián)動(dòng)執(zhí)法程序；建立重大案件會(huì)商和督辦制度，加強(qiáng)案件風(fēng)險(xiǎn)研判；建立緊急案件聯(lián)合調(diào)查機(jī)制，做到執(zhí)法工作無(wú)縫銜接；建立案件信息共享機(jī)制，提高聯(lián)動(dòng)執(zhí)法效率；建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，提高執(zhí)法效率。

3.3關(guān)于水土流失事件及危害仲裁機(jī)構(gòu)

水土保持法第四十條規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)應(yīng)發(fā)揮水土保持監(jiān)測(cè)工作在政府決策、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)公眾服務(wù)中的作用”，第四十二條規(guī)定“國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)和省級(jí)人民政府水行政主管部門(mén)應(yīng)根據(jù)水土保持監(jiān)測(cè)情況定期公告水土流失類(lèi)型、面積、強(qiáng)度、分布及變化，水土流失危害，水土流失預(yù)防和治理情況”。這些法律規(guī)定都對(duì)水土流失的法律責(zé)任做了原則要求，但水土流失事件的認(rèn)定主體，水土流失事件的追根溯源判定及鑒定相關(guān)責(zé)任歸屬，水土流失危害及經(jīng)濟(jì)損失評(píng)價(jià)等具體內(nèi)容，尚需從法律層面進(jìn)一步完善。按照水土保持法，水土保持監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)具有水土流失生態(tài)環(huán)境狀況和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的公益性職能，部分省份已在水土保持法實(shí)施辦法或水土保持條例中植入了水土保持監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的水土流失事件認(rèn)定職能。綜上，水土保持監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)是為司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、仲裁機(jī)構(gòu)做出的裁決出具具有證明作用的數(shù)據(jù)、結(jié)果的最佳支持單位，由水利聯(lián)合司法、國(guó)家質(zhì)檢部門(mén)賦予水土保持監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)司法鑒定資質(zhì)，及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地開(kāi)展水土流失犯罪證據(jù)的監(jiān)測(cè)、收集、提取工作，并將水土保持監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)確定的證據(jù)納入“兩高”認(rèn)可的證據(jù)體系，可為水土流失案件審判提供有力的專(zhuān)業(yè)和技術(shù)支撐。

4　結(jié)　語(yǔ)

依法治國(guó)在于有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，依法執(zhí)法講究證據(jù)。水土流失事件認(rèn)定、水土流失證據(jù)采集，造成水土流失面積、強(qiáng)度及危害等的評(píng)估仲裁機(jī)構(gòu)建設(shè)都是水土保持執(zhí)法，乃至司法審判的重要基礎(chǔ)和面臨的重大瓶頸，這些工作和依法治國(guó)密切相連，意義重大，亟待推進(jìn)，刻不容緩。

(責(zé)任編輯孫占鋒)

2015-11-25

S157

C

1000-0941(2016)04-0017-03

李婧(1980—)，女，北京市人，高級(jí)工程師，博士，主要從事水土保持工作。