張安田，費(fèi)永俊

(長(zhǎng)江大學(xué) 園藝園林學(xué)院，湖北 荊州 434025)

?

我國(guó)省級(jí)水土保持法規(guī)修訂情況及建議

張安田，費(fèi)永俊

(長(zhǎng)江大學(xué) 園藝園林學(xué)院，湖北 荊州 434025)

水土保持；法律法規(guī)；修訂；建議

自2011年3月1日新水土保持法實(shí)施，到2015年底全國(guó)共有26個(gè)省(區(qū)、市)修訂出臺(tái)了省級(jí)水土保持法實(shí)施辦法或條例。顯著特點(diǎn)有：禁止性規(guī)定比上位法更加嚴(yán)格，兩區(qū)劃分等內(nèi)容更加具體、可操作，方案編制管理有創(chuàng)新與突破，易發(fā)區(qū)劃分、監(jiān)測(cè)管理等有新探索發(fā)展，水土流失調(diào)查等有更加明確的規(guī)定，自由裁量權(quán)等更加規(guī)范。建議地方在水土保持法規(guī)的修訂中不僅要學(xué)習(xí)、借鑒成功經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)還要在目標(biāo)考核責(zé)任制、易發(fā)區(qū)劃分、方案分類與變更量化、監(jiān)測(cè)職能擴(kuò)展、罰則細(xì)化規(guī)范等方面有進(jìn)一步的突破和創(chuàng)新，切實(shí)提高地方法規(guī)的針對(duì)性和可操作性。

經(jīng)過(guò)5年艱苦努力修訂完成的新水土保持法[1]，于2010年12月25日經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議審議通過(guò)，并于2011年3月1日開(kāi)始實(shí)施。這一成果既凝結(jié)了全體修訂者的辛勤汗水，也寄托了全國(guó)廣大水土保持和環(huán)境保護(hù)工作者的期望。新水土保持法的頒布實(shí)施是水土保持法制建設(shè)的重大成果，也是水利法制建設(shè)的重要里程碑，對(duì)于進(jìn)一步保護(hù)水土資源、加強(qiáng)水土流失防治、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，必將產(chǎn)生重要而深遠(yuǎn)的影響。但是要把新水土保持法各項(xiàng)精神、規(guī)定、制度等落到實(shí)處，及時(shí)開(kāi)展地方性水土保持法規(guī)的修訂是重要任務(wù)之一[2]。為此，水利部在2011年專題召開(kāi)了學(xué)習(xí)貫徹新水土保持法視頻動(dòng)員會(huì)議，要求全國(guó)各地盡快啟動(dòng)地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的修訂完善工作；2011年全國(guó)水土保持工作會(huì)議，對(duì)此再次做了部署[3]。 隨后各地積極行動(dòng)起來(lái)，省級(jí)水土保持法規(guī)修訂工作取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展和顯著成效。

1　省級(jí)水土保持法規(guī)修訂的進(jìn)展

根據(jù)水利部的統(tǒng)一部署和安排，自2011年開(kāi)始，各省(區(qū)、市)水行政主管部門(mén)高度重視，把水土保持法規(guī)的修訂工作納入了議事日程，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真制訂方案，明確目標(biāo)、任務(wù)、分工、進(jìn)度，并在人員調(diào)配、工作經(jīng)費(fèi)等方面予以保障；水土保持部門(mén)積極行動(dòng)開(kāi)展了前期調(diào)研、組織編寫(xiě)、專家咨詢等相關(guān)工作?！督魇　粗腥A人民共和國(guó)水土保持法〉實(shí)施辦法》于2012年7月26日在全國(guó)第一個(gè)通過(guò)了省級(jí)人大常委會(huì)的審議，自2012年9月1日起實(shí)施；隨后甘肅、四川、重慶、貴州等4個(gè)省(市)的水土保持法實(shí)施辦法或條例相繼在2012年由省級(jí)人大常委會(huì)審議通過(guò)。2013年有西藏、陜西、新疆、江蘇、吉林、湖南、天津等7個(gè)省(區(qū)、市)人大常委會(huì)審議通過(guò)了各自的水土保持法實(shí)施辦法或條例，2014年有福建、河北、山東、廣西、云南、河南、浙江、遼寧、安徽等9個(gè)省(區(qū))人大常委會(huì)審議通過(guò)了水土保持法實(shí)施辦法或條例，2015年有北京、山西、寧夏、內(nèi)蒙古、湖北等5個(gè)省(區(qū)、市)人大常委會(huì)審議通過(guò)了水土保持法實(shí)施辦法或條例。截至2015年底，全國(guó)共有26個(gè)省(區(qū)、市)人大常委會(huì)審議通過(guò)了省級(jí)水土保持法實(shí)施辦法或條例，其中江西等14個(gè)省(區(qū)、市)為水土保持法實(shí)施辦法，甘肅等12個(gè)省(區(qū)、市)為水土保持條例。

2　省級(jí)水土保持法規(guī)修訂的特點(diǎn)與成效

各省(區(qū)、市)在修訂省級(jí)水土保持法規(guī)的過(guò)程中，注重深入調(diào)查研究，因地制宜，并廣泛征求各方意見(jiàn)，切實(shí)提高了法律法規(guī)的針對(duì)性和可操作性，修訂特點(diǎn)突出，成效顯著。

2.1禁止性規(guī)定比上位法更加嚴(yán)格

(1)禁墾坡度嚴(yán)于25°。新水土保持法第二十條規(guī)定：禁止在25°以上陡坡地開(kāi)墾種植農(nóng)作物。為此，有關(guān)省(區(qū))根據(jù)實(shí)際情況強(qiáng)化了對(duì)禁墾坡度和范圍的管理。在已發(fā)布的26個(gè)省級(jí)水土保持法實(shí)施辦法或條例中，有內(nèi)蒙古、吉林、寧夏、陜西、湖南等5個(gè)省(區(qū))做出了小于25°陡坡地禁止開(kāi)墾種植農(nóng)作物的規(guī)定，其中：內(nèi)蒙古、寧夏為15°以上陡坡地禁止開(kāi)墾。吉林、陜西、湖南為20°以上陡坡地禁止開(kāi)墾；河北、浙江、福建3個(gè)省增加了大中型水庫(kù)周邊匯水區(qū)域、供水水庫(kù)庫(kù)岸至首道山脊線內(nèi)和飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)為禁墾范圍的規(guī)定。如《寧夏回族自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水土保持法〉辦法》第十二條第一款規(guī)定：禁止在15°以上陡坡地開(kāi)墾種植農(nóng)作物，人口密度大于150人/km2的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))可以放寬至20°。

(2)禁止采石行為等規(guī)定更加嚴(yán)格。新水土保持法第十七條第二款規(guī)定：禁止在崩塌、滑坡危險(xiǎn)區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)從事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活動(dòng)。甘肅、重慶、云南、福建等省(市)在此基礎(chǔ)上，制定了范圍更廣、更為嚴(yán)格的規(guī)定。如《甘肅省水土保持條例》第二十一條規(guī)定：任何單位和個(gè)人不得在下列區(qū)域開(kāi)荒、挖砂、采石、取土：①江河兩側(cè)易造成水土流失的地帶；②水庫(kù)校核水位線以外500 m以內(nèi)和塘壩校核水位線以外200 m以內(nèi)的地帶；③干渠兩側(cè)5°以上的坡地；④鐵路、公路兩側(cè)的山坡、排洪溝、碎落臺(tái)、路基坡面；⑤侵蝕溝的溝頭、溝邊和溝坡地帶；⑥有崩塌、滑坡歷史或者有崩塌、滑坡危險(xiǎn)的坡地；⑦風(fēng)沙危害區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)。緊急情況下需要在前款規(guī)定的區(qū)域搶修鐵路、公路、水工程等，進(jìn)行挖砂、采石或者堆放廢棄固體物的，建設(shè)單位事后應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取水土保持措施。

2.2水土流失重點(diǎn)防治區(qū)的兩區(qū)劃分內(nèi)容更加具體和可操作

在全國(guó)26個(gè)省(區(qū)、市)審議通過(guò)的水土保持法實(shí)施辦法或條例中，有21個(gè)省(區(qū)、市)將劃分水土流失重點(diǎn)防治區(qū)的具體條件內(nèi)容直接寫(xiě)入了法規(guī)之中，細(xì)化了水土保持法中第十二條的有關(guān)規(guī)定，有利于實(shí)際操作。

(1)各地一般將水源保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、江河源頭區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、梯田集中分布區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園等，直接確定為水土流失重點(diǎn)預(yù)防保護(hù)區(qū)；將崩塌、滑坡危險(xiǎn)區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)，坡耕地集中區(qū)域，荒山、荒溝、荒丘、荒灘，疏幼林地等，直接確定為水土流失重點(diǎn)治理區(qū)。

(2)部分省份對(duì)重點(diǎn)預(yù)防保護(hù)區(qū)做了不同的規(guī)定。如將江河兩岸一級(jí)山脊線以內(nèi)范圍(云南、重慶、湖南)，水土流失輕微的山區(qū)、丘陵區(qū)、平原沙土區(qū)(河南、江蘇)，連片面積大、植被覆蓋良好的25°以上陡坡地或者25°以上陡坡地和20°以上的風(fēng)化花崗巖、紫色砂頁(yè)巖、紅砂巖、泥質(zhì)頁(yè)巖坡地(重慶、湖南、廣西)，林草覆蓋率小于40%、土壤侵蝕輕度以下區(qū)域(陜西)，機(jī)場(chǎng)、港口、鐵路管理范圍和保護(hù)范圍、二級(jí)以上公路的建筑控制區(qū)(重慶)，鐵路、公路兩側(cè)座靠山坡區(qū)(湖南)，水土流失綜合治理程度達(dá)到初步標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域(河南)，天然草原區(qū)(寧夏、新疆)、潛在退化的草原地區(qū)(內(nèi)蒙古)、綠洲邊緣荒漠林、荒漠草原(新疆)等區(qū)域，劃為水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)。

(3)部分省份對(duì)重點(diǎn)治理區(qū)提出了不同規(guī)定。如將石漠化區(qū)、干熱河谷區(qū)、花崗巖崩崗區(qū)(云南、貴州、廣西)，干旱風(fēng)沙區(qū)(寧夏、內(nèi)蒙古)，綠洲外圍風(fēng)沙區(qū)(新疆)，大型尾礦庫(kù)、露天開(kāi)采區(qū)、礦山采空區(qū)或礦山開(kāi)采區(qū)(云南、遼寧、內(nèi)蒙古)，廢棄礦山、采石場(chǎng)、尾礦庫(kù)，大型基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)跡地、礦山塌陷區(qū)(河南、安徽、江蘇)，林草覆蓋率小于40%、土壤侵蝕中度以上區(qū)域(陜西)，容易產(chǎn)生水土流失的巖石、土壤結(jié)構(gòu)疏松區(qū)域，巖石裸露的山地和土層厚度小于30 cm的坡地(湖南)，水土流失輕度以上的山區(qū)、丘陵區(qū)、平原沙土區(qū)(河南、安徽)等區(qū)域劃分為水土流失重點(diǎn)治理區(qū)。

2.3生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目方案編制管理有創(chuàng)新與突破

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案的管理是新水土保持法的核心內(nèi)容之一，各地在實(shí)踐中進(jìn)一步進(jìn)行了完善和細(xì)化，并取得了一定的突破。

(1)直接明確了水土保持方案的分類和條件。水土保持法對(duì)水土保持方案沒(méi)有進(jìn)行分類，重慶、山西、江蘇、浙江、福建、湖北、遼寧等省(市)在省級(jí)水土保持法規(guī)中，不僅對(duì)水土保持方案進(jìn)行了分類，而且規(guī)定了具體的分類指標(biāo)。浙江省規(guī)定：占地面積10 hm2以上或者挖填土石方總量5萬(wàn)m3以上的，應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案報(bào)告書(shū)；占地面積5 hm2以上不足10 hm2并且挖填土石方總量不足5萬(wàn)m3，或者挖填土石方總量1萬(wàn)m3以上不足5萬(wàn)m3并且占地面積不足10 hm2的，應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案報(bào)告表；占地面積不足5 hm2并且挖填土石方總量不足1萬(wàn)m3的，應(yīng)當(dāng)填寫(xiě)水土保持登記表。福建省規(guī)定：占地面積在3 hm2以上或者挖填土石方總量在3萬(wàn)m3以上的，應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案報(bào)告書(shū)；占地面積小于3 hm2大于3 000 m2，或者挖填土石方總量小于3萬(wàn)m3大于3 000 m3的，應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案報(bào)告表；占地面積在3 000 m2以下或者挖填土石方總量在3 000 m3以下的，應(yīng)當(dāng)填報(bào)水土保持登記表。重慶市、江蘇省規(guī)定: 用地面積5萬(wàn)m2以上或者挖填土石方總量5萬(wàn)m3以上的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)編報(bào)水土保持方案報(bào)告書(shū)；其他生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)編報(bào)水土保持方案報(bào)告表。陜西省則規(guī)定：占地面積在3 hm2以上或者挖填土石方總量在3萬(wàn)m3以上的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案報(bào)告書(shū)；其他的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)填報(bào)水土保持方案報(bào)告表。

(2)擴(kuò)大了水土保持方案編制的范圍。部分省(市)把對(duì)荒坡地的開(kāi)發(fā)和農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)生產(chǎn)活動(dòng)、園區(qū)建設(shè)納入了水土保持方案的法規(guī)管理范疇，要求編報(bào)水土保持方案。針對(duì)荒坡地的開(kāi)發(fā)，甘肅、福建省的規(guī)定最為嚴(yán)格，要求編制水土保持方案并審批后方可開(kāi)墾；吉林省也需要水行政主管部門(mén)批準(zhǔn)，寧夏、河北、重慶、河南等省(區(qū)、市)要求編制開(kāi)墾的水土保持方案或?qū)嵤┓桨福瑘?bào)縣級(jí)人民政府水行政主管部門(mén)備案，由水行政主管部門(mén)監(jiān)督實(shí)施；四川省對(duì)開(kāi)墾25°以上陡坡地種植經(jīng)濟(jì)林的，要求編制水土保持方案。如《甘肅省水土保持條例》第二十四條規(guī)定：開(kāi)墾25°以下、5°以上荒坡地的，應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案，報(bào)縣級(jí)人民政府水土保持管理部門(mén)審批后，方可辦理開(kāi)墾手續(xù)?！陡＝ㄊ∷帘３謼l例》第二十條規(guī)定：在水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)的山坡地上從事集中連片的農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)生產(chǎn)活動(dòng)，除從事以植樹(shù)造林為主的林業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)外，面積在30 hm2以上的，應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案報(bào)告表；面積大于5 hm2小于30 hm2的，應(yīng)當(dāng)填報(bào)水土保持登記表?！墩憬∷帘３謼l例》第二十四條規(guī)定：新建產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等，園區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃統(tǒng)一編制水土保持方案報(bào)告書(shū)，按照規(guī)劃審批權(quán)限報(bào)相應(yīng)的水行政主管部門(mén)審批。在已經(jīng)按照水土保持方案報(bào)告書(shū)完成場(chǎng)地平整的區(qū)域內(nèi)，開(kāi)辦涉及土石方開(kāi)挖、填筑或者堆放、排棄等生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，可以填寫(xiě)水土保持登記表，報(bào)園區(qū)所在地縣(市、區(qū))人民政府水行政主管部門(mén)備案。

(3)明確了水土保持方案變更審批的條件。水土保持法第二十五條第三款關(guān)于方案變更的規(guī)定 “水土保持方案經(jīng)批準(zhǔn)后，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的地點(diǎn)、規(guī)模發(fā)生重大變化的，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充或者修改水土保持方案并報(bào)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。水土保持方案實(shí)施過(guò)程中，水土保持措施需要做出重大變更的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”，非?；\統(tǒng)，不易于操作，西藏、福建、內(nèi)蒙古、湖北等省(區(qū))均予以了明確和細(xì)化。西藏、福建、湖北等省(區(qū))均規(guī)定：生產(chǎn)規(guī)模、占地面積變化或者挖填土石方總量超過(guò)30%的，公路、鐵路、供電、供氣、供油等線性項(xiàng)目，線路橫向變更200 m以上并且變更超過(guò)原批準(zhǔn)方案30%的，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充或者修改水土保持方案并報(bào)原審批部門(mén)批準(zhǔn)；水土保持方案實(shí)施過(guò)程中，主要工程措施的位置、形式、類型發(fā)生變化，廢棄的渣、石、土等存放地變更，植物措施類型、面積變更超過(guò)30%的，應(yīng)當(dāng)報(bào)原審批部門(mén)批準(zhǔn)。內(nèi)蒙古自治區(qū)則規(guī)定：實(shí)際征占地面積增加超過(guò)20%的，取棄土(石、渣)場(chǎng)位置變化、設(shè)置數(shù)量超過(guò)20%，土石方量超過(guò)40%的，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充或者修改水土保持方案并報(bào)原審批部門(mén)批準(zhǔn)。

(4)簡(jiǎn)化或者規(guī)定了水土保持方案審批許可程序?！侗本┦兴帘３謼l例》第二十三條第二款規(guī)定：水行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照簡(jiǎn)化行政審批程序的要求，合并水土保持方案、洪水影響評(píng)價(jià)和水資源論證等行政審批程序?！墩憬∷帘３謼l例》第二十條第一款規(guī)定：生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)送項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件前，將水土保持方案報(bào)告書(shū)、報(bào)告表報(bào)縣(市、區(qū))人民政府水行政主管部門(mén)審批，將水土保持登記表報(bào)縣(市、區(qū))人民政府水行政主管部門(mén)備案。《江蘇省水土保持條例》第十七條規(guī)定：實(shí)行審批制的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，在可行性研究報(bào)告批準(zhǔn)前完成水土保持方案報(bào)批手續(xù)；實(shí)行核準(zhǔn)制的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，在提交項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告前完成水土保持方案報(bào)批手續(xù)；實(shí)行備案制的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，在辦理備案手續(xù)后、項(xiàng)目開(kāi)工前完成水土保持方案報(bào)批手續(xù)。其他生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，在項(xiàng)目開(kāi)工前完成水土保持方案報(bào)批手續(xù)。

2.4易發(fā)區(qū)劃分、監(jiān)測(cè)管理、雨水利用等有新探索發(fā)展

(1)探索易發(fā)區(qū)的劃分。在省級(jí)層面，各省在制定省級(jí)水土保持法實(shí)施辦法的時(shí)候，只有安徽省在《安徽省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水土保持法〉辦法》第九條中對(duì)水土流失易發(fā)區(qū)進(jìn)行了明確，即“因生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)擾動(dòng)地表、損壞植被造成輕度以上水土流失的平原區(qū)”為水土流失易發(fā)區(qū)，在該類區(qū)域進(jìn)行生產(chǎn)建設(shè)應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案。

(2)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)測(cè)得到加強(qiáng)。一是部分省份明確了開(kāi)展水土保持監(jiān)測(cè)的條件，對(duì)“大中型建設(shè)項(xiàng)目”予以了細(xì)化。浙江省規(guī)定占地面積50 hm2以上或者挖填土石方總量50萬(wàn)m3以上的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目為大中型建設(shè)項(xiàng)目，江蘇省規(guī)定的是用地面積5萬(wàn)m2以上或者挖填土石方總量5萬(wàn)m3以上的為大中型建設(shè)項(xiàng)目，這類項(xiàng)目的生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)自行或者委托具備水土保持監(jiān)測(cè)資質(zhì)的單位對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成的水土流失進(jìn)行監(jiān)測(cè)。二是對(duì)于未開(kāi)展水土保持監(jiān)測(cè)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)定了處罰條款。陜西省規(guī)定生產(chǎn)建設(shè)單位未按要求開(kāi)展水土保持監(jiān)測(cè)的，處以3萬(wàn)～30萬(wàn)元罰款。云南省規(guī)定生產(chǎn)建設(shè)單位未按要求開(kāi)展水土保持監(jiān)測(cè)的，處以2萬(wàn)～5萬(wàn)元罰款；監(jiān)測(cè)但未報(bào)告的處以2 000～5 000元罰款。浙江、福建兩省則規(guī)定生產(chǎn)建設(shè)單位未按要求開(kāi)展水土保持監(jiān)測(cè)的，處以批準(zhǔn)水土保持方案監(jiān)測(cè)費(fèi)1～3倍的罰款。

(3)監(jiān)測(cè)職能得到延展。監(jiān)測(cè)職能由對(duì)水土流失的監(jiān)測(cè)，轉(zhuǎn)向?qū)λ亮魇：κ聦?shí)、水土保持功能恢復(fù)和監(jiān)測(cè)成果的評(píng)價(jià)認(rèn)定。四川省規(guī)定“水土流失危害事實(shí)的鑒定，應(yīng)當(dāng)由具有水土保持監(jiān)測(cè)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)承擔(dān)”，重慶市、河南省規(guī)定“生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成的水土流失危害和水土保持功能恢復(fù)狀況的監(jiān)測(cè)，由具備水土保持監(jiān)測(cè)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)承擔(dān)”，陜西省規(guī)定“省水土保持監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)建立水土保持監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系，組織對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)監(jiān)測(cè)成果質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)認(rèn)定”。

(4)對(duì)雨水利用提出了新要求。北京、湖北等省(市)根據(jù)國(guó)家海綿城市發(fā)展等的新要求，規(guī)定“城市市區(qū)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)雨水控制與利用工作，在城市規(guī)劃中統(tǒng)一規(guī)劃雨水控制和利用工程，充分利用雨水資源，改善生態(tài)環(huán)境。新建、改建和擴(kuò)建建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)因地制宜建設(shè)集雨式綠地、透水鋪裝、雨水集蓄利用等設(shè)施，有效控制雨水徑流，涵養(yǎng)地下水，修復(fù)城市水生態(tài)”，北京市還規(guī)定“雨水控制與利用工程應(yīng)當(dāng)納入水土保持方案，與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入使用”。

2.5水土流失調(diào)查、水土保持設(shè)施和清潔小流域建設(shè)等有更加明確的規(guī)定

(1)各省均規(guī)定了水土流失調(diào)查每5年開(kāi)展并公告1次；陜西、河南、江西、安徽等省明確規(guī)定了水土保持設(shè)施的類型、具體內(nèi)容和保護(hù)的范圍等；絕大多數(shù)省份明確了不同功能區(qū)、不同類型區(qū)水土流失治理的各項(xiàng)水土保持措施。浙江省還規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府未完成水土保持目標(biāo)任務(wù)致使水土保持狀況惡化的，上級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)追究下級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)人和分管負(fù)責(zé)人的責(zé)任。

(2)詳細(xì)規(guī)定開(kāi)展清潔型小流域建設(shè)。新水土保持法第三十六條只是提出了在飲用水水源保護(hù)區(qū)“開(kāi)展清潔型小流域建設(shè)”的要求，北京市據(jù)此在條例中詳細(xì)規(guī)定了清潔型小流域建設(shè)的規(guī)劃編制與資金安排、山區(qū)平原區(qū)的防治措施、建設(shè)方案的公眾參與、建設(shè)與運(yùn)行管護(hù)、清潔型小流域范圍內(nèi)的禁止性規(guī)定等內(nèi)容。湖北省也提出了清潔型小流域建設(shè)的類似規(guī)定。

2.6自由裁量權(quán)等得到嚴(yán)格規(guī)范

新水土保持法雖然在法律責(zé)任部分加大了對(duì)違法行為的處罰力度，但由于罰款的幅度太寬，導(dǎo)致自由裁量權(quán)太大。為此，江西、甘肅、新疆、遼寧、河南、廣西、西藏等省(區(qū))對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行了進(jìn)一步的規(guī)范和細(xì)化，利于執(zhí)法，特別是江西、甘肅省的規(guī)定最為規(guī)范、細(xì)致，值得各地借鑒。如在崩塌、滑坡危險(xiǎn)區(qū)或者泥石流易發(fā)區(qū)從事生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)及取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的，水土保持法規(guī)定“對(duì)個(gè)人處1 000元以上1萬(wàn)元以下的罰款”，甘肅細(xì)化為“10 m3以下的處1 000元的罰款，10 m3以上50 m3以下的處2 000元以上5 000元以下的罰款，50 m3以上的處5 000元以上1萬(wàn)元以下的罰款”；水土保持法“對(duì)單位處2萬(wàn)元以上20萬(wàn)以下的罰款”的規(guī)定，甘肅則細(xì)化為“10 m3以下的處2萬(wàn)元的罰款，10 m3以上50 m3以下的處2萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款，50 m3以上的處10萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款”。再如水土保持法規(guī)定“對(duì)水土保持設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目投產(chǎn)使用的，處5萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下的罰款”，甘肅將其細(xì)化為“水土保持設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收投產(chǎn)使用的，處30萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下的罰款；水土保持設(shè)施驗(yàn)收不合格就投產(chǎn)使用的，處5萬(wàn)元以上30萬(wàn)元以下的罰款”。

3　對(duì)地方水土保持法規(guī)修訂的對(duì)策建議

目前，我國(guó)省級(jí)水土保持法規(guī)修訂工作雖然取得了明顯進(jìn)展和顯著成效，但仍然存在著一些不足和薄弱環(huán)節(jié)，為此建議：

(1)還未修訂出臺(tái)省級(jí)水土保持法規(guī)的省份和地方有關(guān)部門(mén)，要學(xué)習(xí)借鑒以上成功的經(jīng)驗(yàn)做法，同時(shí)要在目標(biāo)考核責(zé)任制、易發(fā)區(qū)劃分、方案分類與變更量化、監(jiān)測(cè)職能擴(kuò)展、罰則細(xì)化規(guī)范等方面有進(jìn)一步的突破和創(chuàng)新，切實(shí)提高地方水土保持法規(guī)的針對(duì)性和可操作性。

(2)不符合國(guó)家現(xiàn)行發(fā)展改革要求的條款要及時(shí)再次修訂。如《吉林水土保持條例》第三十條，生產(chǎn)建設(shè)單位和個(gè)人未編制水土保持方案或者水土保持方案未經(jīng)水行政主管部門(mén)批準(zhǔn)的，環(huán)境保護(hù)、國(guó)土資源等部門(mén)不得辦理環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批、用地許可和采礦許可等有關(guān)手續(xù)，項(xiàng)目立項(xiàng)審批部門(mén)不得審批核準(zhǔn)；《浙江水土保持條例》第二十三條，生產(chǎn)建設(shè)單位未編制水土保持方案或者水土保持方案未經(jīng)批準(zhǔn)，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)不予批準(zhǔn)該項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。這些設(shè)置了前置條件的規(guī)定，已不符合國(guó)家改革發(fā)展實(shí)行并聯(lián)審批的要求，建議及時(shí)修訂。

[1] 李飛，郜風(fēng)濤，周英，等.中華人民共和國(guó)水土保持法釋義[M].北京：法律出版社，2011：1-106.

[2] 水利部水土保持司.水土保持監(jiān)督執(zhí)法概論[M].北京：中國(guó)法制出版社，1995：12-14.

[3] 劉寧.深入貫徹新水土保持法 努力實(shí)現(xiàn)“十二五”水土保持新跨越[J].中國(guó)水土保持，2011(4):1-4.

(責(zé)任編輯孫占鋒)

2015-12-25

S157

C

1000-0941(2016)04-0009-04

張安田(1993—)，男，湖北武漢市人，主要開(kāi)展園林和生態(tài)環(huán)境保護(hù)學(xué)習(xí)研究；通信作者費(fèi)永俊(1965—)，男，湖北荊州市人，教授，博士，主要從事植物學(xué)、生態(tài)學(xué)和園林植物學(xué)研究。