牛崇桓，季玲玲

(水利部 水土保持司，北京 100053)

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新時期水土保持監(jiān)督管理的重點任務(wù)和措施

牛崇桓，季玲玲

(水利部 水土保持司，北京 100053)

水土保持；監(jiān)督管理；思路；重點任務(wù)；新時期

水土保持監(jiān)督管理是水土保持工作的重要組成部分，也是水行政主管部門的法定職責和重要職能。多年來，我國的水土保持監(jiān)督管理工作成效顯著，不僅明確了水土流失重點預防區(qū)域和要求，還大幅提高了全社會的水土保持法律意識，有效遏制了人為水土流失。新形勢下，全面建設(shè)生態(tài)文明要求嚴格控制人為水土流失，全面深化行政審批制度改革要求大力加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管，建立自然資源損害責任追究制度要求全面履行監(jiān)督管理職責。新時期水土保持監(jiān)督管理的重點任務(wù)和需要突出的重點措施是：狠抓監(jiān)督管理重點工作，全面實施行政許可，全面強化檢查指導，全面糾正違法行為；進一步突出水土保持監(jiān)督管理重點措施，建立完善的配套法規(guī)體系、規(guī)范的行政審批體系、高效的行政管理體系、嚴格的行政執(zhí)法體系。

1　監(jiān)督管理為控制人為水土流失、保護生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了重要作用

1.1水土保持監(jiān)督管理成為水行政主管部門的一項重要的法定職責

1991年的水土保持法及1993年的水土保持法實施條例明確了水土保持監(jiān)督管理是縣級以上人民政府及水行政主管部門的法定職責。1993年出臺的國務(wù)院《關(guān)于加強水土保持工作的通知》，要求各級水行政主管部門切實負責做好水土保持歸口管理、監(jiān)督工作。2011年施行的修訂后的水土保持法進一步強化了政府職責，規(guī)定縣級以上人民政府應當加強對水土保持工作的統(tǒng)一領(lǐng)導，將水土保持工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃；在水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)，實行地方各級人民政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度；明確生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案審批是水行政主管部門的一項獨立行政許可事項。國務(wù)院三定方案明確水利部承擔水土流失綜合防治和監(jiān)督管理工作。監(jiān)督管理作為水土保持工作的重要組成部分，是政府及水行政主管部門的法定職責和重要職能。

1.2四大措施成為水土保持監(jiān)督管理的重要支撐

(1)大力推進水土保持配套法規(guī)建設(shè)。1991年的水土保持法和1993年的水土保持法實施條例出臺后，30個省(區(qū)、市)相繼出臺了省級實施辦法，水利部與相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)布了行業(yè)落實水土保持法的有關(guān)文件，制定了水土保持方案審批、驗收、監(jiān)測等制度，水土保持法律法規(guī)體系初步形成。2011年修訂后的水土保持法的出臺，推動了大批水土保持法律法規(guī)的修訂更新，截至目前已有27個省(區(qū)、市)修訂實施水土保持法實施辦法或條例。水利部聯(lián)合財政、發(fā)改等部門出臺全國水土保持補償費征收管理辦法及標準，17個省(區(qū)、市)修訂了省級水土保持補償費征收管理辦法及標準，各地制定、修訂的配套文件有近4 000件，為依法行政提供了法律依據(jù)。

(2)持續(xù)開展監(jiān)督管理能力建設(shè)。水利部于2009年到2015年分兩批在全國開展了縣級水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)，有1 195個縣達到能力建設(shè)標準。這些縣完善了配套法規(guī)體系、增強了機構(gòu)履職能力、規(guī)范了行政管理行為，水土保持依法行政水平得到大幅提高。各省還結(jié)合實際，自行開展了省級能力建設(shè)活動，進一步提高了依法行政的水平。

(3)嚴格實施方案審批和設(shè)施驗收兩項行政許可。各級水行政主管部門嚴把質(zhì)量關(guān)，對不符合國家政策法規(guī)和技術(shù)標準的水土保持方案不予批復，對未達到要求的水土保持設(shè)施不予驗收，督促生產(chǎn)建設(shè)單位全面履行法律義務(wù)。

(4)堅持開展跟蹤檢查和監(jiān)督執(zhí)法。2007年到2009年水利部在全國開展了水土保持監(jiān)督執(zhí)法專項行動，各地共調(diào)查了10.48萬個生產(chǎn)建設(shè)項目，開展執(zhí)法檢查3.56萬次，對2.68萬個水土保持違法違規(guī)項目發(fā)送了限期整改通知書，對2 201個項目進行了曝光，有效促進了水土保持“三同時”制度的落實。水利部還組織流域機構(gòu)對建設(shè)中的生產(chǎn)建設(shè)項目進行全面跟蹤檢查，指導生產(chǎn)建設(shè)單位全面實施水土保持方案。

1.3水土保持監(jiān)督管理取得了三大重要成效

(1)明確了水土流失重點預防區(qū)域和要求。根據(jù)修訂后的水土保持法，水利部在2006年頒布的《關(guān)于劃分國家級水土流失重點防治區(qū)的公告》的基礎(chǔ)上，于2013年重新劃定了《國家級水土流失重點防治區(qū)(試行)》，為確定水土保持重點區(qū)域和布局重點項目提供了重要依據(jù)。

(2)大幅提高了全社會的水土保持法律意識。各級水行政主管部門堅持宣傳水土保持法律法規(guī)，普遍增強了全社會的水土保持意識。目前，大部分生產(chǎn)建設(shè)單位能夠遵守水土保持法律法規(guī)，在項目開工前編報水土保持方案，并將水土保持內(nèi)容落實到主體工程設(shè)計、招標文件和工程監(jiān)理中，控制和減少因工程建設(shè)可能造成的水土流失。鐵路、公路、電力等行業(yè)主管部門大力配合，主動要求本行業(yè)編報水土保持方案，積極做好生產(chǎn)建設(shè)中的水土流失防治工作。大中型建設(shè)項目的水土保持方案編報率達到90%以上，水土保持法制觀念逐漸深入人心。

(3)有效遏制了人為水土流失。1996年以來，全國共審批生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案38萬項，其中國家大中型項目近3 000個，特別是京滬高鐵、南水北調(diào)等工程在落實水土保持“三同時”制度中做出了很好的表率。全國有3萬km公路、3萬km鐵路、3萬km輸變電線路項目實施了水土保持方案。各級水土保持管理部門先后完成了對5萬多個生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持設(shè)施驗收工作，其中大中型項目近3 000個。生產(chǎn)建設(shè)單位投入水土保持資金8 000多億元，治理水土流失面積15萬km2，減少水土流失量25億t，人為水土流失得到有效遏制。

2　新形勢對水土保持監(jiān)督管理提出了新要求

2.1全面建設(shè)生態(tài)文明要求嚴格控制人為水土流失

黨的十八大以來，中共中央、國務(wù)院把生態(tài)文明建設(shè)擺在突出位置。習近平總書記從中華民族永續(xù)發(fā)展的高度就生態(tài)文明建設(shè)提出了一系列新思想、新觀念、新論斷，強調(diào)“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”“要把生態(tài)環(huán)境保護放在更加突出位置，像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”。中共中央、國務(wù)院出臺的《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》，提出了生態(tài)文明建設(shè)的總體要求和戰(zhàn)略任務(wù)，并對水土保持工作提出了具體的要求。水利部黨組將加強水土資源保護和修復列為水生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。國務(wù)院批復的《全國水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》要求，新時期水土保持必須充分發(fā)揮生態(tài)自然修復作用，以人為本，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，改善生態(tài)，合理利用與有效保護水土資源，為促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)維護提供堅實的保障。同時，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和人民生活水平與質(zhì)量的提高，社會公眾要求加大水土保持監(jiān)督管理力度，嚴格控制人為水土流失。

2.2全面深化行政審批制度改革要求大力加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管

(1)推進行政審批事項改革。目前，國家正積極推進取消和下放行政審批事項工作，計劃減少1/3的行政審批事項。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《精簡審批事項 規(guī)范中介服務(wù)實行企業(yè)投資項目網(wǎng)上并聯(lián)核準制度的工作方案》，要求簡化企業(yè)投資項目核準程序，將除規(guī)劃選址、用地預審、特重大項目環(huán)評外所有保留的前置審批轉(zhuǎn)為開工前審批，實行并聯(lián)辦理，縮短前期工作時間。同時要求公開審批流程和辦理時限，進一步規(guī)范行政審批程序；公開受理條件和審批標準，杜絕暗箱操作；公開行政審批信息，開放網(wǎng)上進程查詢，幫助行政審批申請人和社會公眾及時了解申請項目的受理、辦理進展和結(jié)果。

(2)加強事中事后監(jiān)管。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推廣隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》，要求大力推廣隨機抽查機制，通過制定和公開隨機抽查事項清單、隨機確定檢查對象和檢查人員、合理確定隨機抽查比例和頻次、加大對違法行為的懲處力度四項具體措施，克服“任性”檢查，實行“陽光”、文明執(zhí)法，促進市場主體自覺守法。

(3)推進中介服務(wù)機構(gòu)改革。國務(wù)院先后取消了127項職業(yè)資格，出臺了《關(guān)于第一批清理規(guī)范89項國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)事項的決定》，明確生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編制和監(jiān)測等工作，企業(yè)可按照要求自行完成，也可自主委托中介機構(gòu)開展，水行政主管部門不得干預；水行政主管部門委托開展的水土保持設(shè)施驗收技術(shù)評估等中介服務(wù)，一律由水行政主管部門支付服務(wù)費用。

2.3建立自然資源損害責任追究制度要求全面履行監(jiān)督管理職責

水土保持法第四條規(guī)定：國家在水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)，實行地方各級人民政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度?！饵h政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》明確，地方各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護負總責，黨委和政府主要領(lǐng)導成員承擔主要責任，其他有關(guān)領(lǐng)導成員在職責范圍內(nèi)承擔相應責任；中央和國家機關(guān)有關(guān)工作部門、地方各級黨委和政府的有關(guān)工作部門及其有關(guān)機構(gòu)領(lǐng)導人員按照職責分別承擔相應責任；同時規(guī)定了25種追責情形。水土保持法第四十七條規(guī)定：水行政主管部門或者其他依照本法規(guī)定行使監(jiān)督管理權(quán)的部門，不依法做出行政許可決定或者辦理批準文件的，發(fā)現(xiàn)違法行為或者接到對違法行為的舉報不予查處的，或者有其他未依照本法規(guī)定履行職責的行為的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

3　新時期水土保持監(jiān)督管理的重點任務(wù)和需要突出的措施

3.1狠抓監(jiān)督管理重點工作

新時期的水土保持監(jiān)督管理工作要深入貫徹法治理念，以人為水土流失的預防和治理為中心，積極承擔控制水土流失、恢復生態(tài)功能兩大重點任務(wù)，抓住機遇、加快發(fā)展，為生態(tài)文明建設(shè)提供有力支撐。

(1)全面實施行政許可。嚴格實施水土保持方案審批和設(shè)施驗收兩項行政許可，實現(xiàn)水土保持方案申報率達到80%以上，其中大中型項目申報率達95%以上，生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持“三同時”制度基本落實。

(2)全面強化檢查指導。以公路、鐵路、礦山等項目為重點，加大對水土保持方案執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查力度，加快實現(xiàn)由事后治理向事前保護的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，有效控制城鎮(zhèn)和經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設(shè)過程中的水土流失。

(3)全面糾正違法行為。加強隊伍建設(shè)，全面提高監(jiān)督執(zhí)法履職能力，加大對違法行為的處罰力度，強化對違法單位和相關(guān)責任人員的責任追究，堅決制止違法行為。

3.2水土保持監(jiān)督管理需要突出的重點措施

(1)建立完善的配套法規(guī)體系。一是在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上，本著“全面完整、科學務(wù)實、重點明確”的原則，全方位完善相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，全面建立程序、標準和其他相關(guān)制度，不斷提高配套制度的針對性和可操作性，推動水土保持配套法規(guī)體系的科學化、系統(tǒng)化水平提升。二是明確各單位各部門的水土保持職責，明確中央和地方的事權(quán)，重點是規(guī)范推進審批權(quán)限的下放和承接、強化監(jiān)督檢查工作開展；提出地方各級政府、水行政主管部門、相關(guān)行業(yè)管理部門的工作職能和管理權(quán)限，完善協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，為各級政府和各相關(guān)部門各司其職、共同實施水土保持行政管理提供依據(jù)；明確生產(chǎn)建設(shè)單位的職責和義務(wù)，指導和服務(wù)好生產(chǎn)建設(shè)單位水土流失防治工作。三是實現(xiàn)各項配套制度在四個方面的協(xié)調(diào)一致，即上下級、各部門制定的外部制度和水行政主管部門的內(nèi)部管理制度一致，行政要求和技術(shù)標準一致，對生產(chǎn)建設(shè)單位和個人的管理要求一致，對水行政主管部門管理人員業(yè)務(wù)能力和廉潔自律要求一致，防止出現(xiàn)制度打架、難以實施的情況。

(2)建立規(guī)范的行政審批體系。 一是全面清理行政審批。在依法實施水土保持方案審批和水土保持設(shè)施驗收兩項行政許可的基礎(chǔ)上，堅決清理無法律依據(jù)的規(guī)劃審批、設(shè)計審批、監(jiān)測審批、從業(yè)備案和渣料場協(xié)議等，杜絕出現(xiàn)私設(shè)審批條件、強制中介服務(wù)的現(xiàn)象。同時科學下放行政審批事項和權(quán)限，對國家立項審批權(quán)限下放的生產(chǎn)建設(shè)項目，水土保持方案審批和驗收權(quán)限同步下放。 二是全面強化行政審批管理。依托政務(wù)大廳、政務(wù)服務(wù)中心和電子審批網(wǎng)絡(luò)平臺等，采取集中受理、并聯(lián)審批方式，避免漏報少報，嚴格辦理時限，強化業(yè)務(wù)把關(guān)，規(guī)范行政審批程序。對下放的行政審批事項，下級機關(guān)要認真接受上級機關(guān)的指導和幫助，做好各項承接工作，促使審批權(quán)下放的無縫銜接，為生產(chǎn)建設(shè)單位提供更高效、更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。同時，研究制定、公布實施受理條件和審批標準，保障行政審批公開、公平、公正施行。三是全面公開行政審批信息。加強信息化建設(shè)，逐步推進網(wǎng)上辦理審批、監(jiān)督及聯(lián)網(wǎng)核查等事項，公開辦事依據(jù)、條件、要求、過程和結(jié)果，接受大眾查詢、咨詢和監(jiān)督。四是依法建立行政審批責任追究制度。對在行政審批、技術(shù)審查中存在嚴重失誤造成重大損失、產(chǎn)生惡劣影響的，或存在不依時限、不依標準、不依程序等情形的，實行終身責任追究，嚴格追究相關(guān)人員的法律責任。

(3)建立高效的行政管理體系。一是進一步強化水土保持隊伍建設(shè)，在明確機構(gòu)行政管理性質(zhì)、增加人員數(shù)量、增強隊伍水平、保障經(jīng)費上下工夫，消除或減少制約因素，不斷提高履職能力。力爭到2020年，在水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)初步建立起縣級以上有監(jiān)督管理機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有監(jiān)督管理人員，村里有監(jiān)督管理信息員的水土保持監(jiān)督管理體系。二是樹立正確的管理理念，增強行政服務(wù)意識和責任意識，根據(jù)法律賦予的職能，充分認識應承擔的管理責任，全面履行管理職責。進一步增強監(jiān)督管理的信心和勇氣，抓住監(jiān)督管理的重點和難點，明確監(jiān)督管理的目標、要求和措施，將工作往實里抓、往深里推、往細里做，推動各項任務(wù)取得實質(zhì)性進展。大力強化交流培訓工作，以省級組織為主要方式，以區(qū)域間交流調(diào)研和集中培訓為重點，促進人員素質(zhì)和水平的快速提高，實現(xiàn)從勇于管理到善于管理的根本轉(zhuǎn)變。三是將勤政和廉政緊密結(jié)合，以《水土保持廉政風險防控手冊》為基礎(chǔ)，結(jié)合實際，將黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作融入預防監(jiān)督工作的每一個環(huán)節(jié)，確保各項廉政制度落到實處。

(4)建立嚴格的行政執(zhí)法體系。一是推進執(zhí)法工作的信息化。大力推進政府管理性監(jiān)測，充分發(fā)揮信息技術(shù)方便快捷、直觀形象、覆蓋面廣、真實性強的優(yōu)勢，在執(zhí)法工作中引入政府購買服務(wù)，利用衛(wèi)星遙感、無人機航拍、地理信息系統(tǒng)等先進技術(shù)手段，準確掌握一個地區(qū)、一個項目的地表擾動、水土流失和違法行為，實現(xiàn)監(jiān)督檢查從以傳統(tǒng)實地查看為主向檢查信息化、監(jiān)測數(shù)量化為主的轉(zhuǎn)變。二是強化“痕跡化”管理。嚴格落實水土保持執(zhí)法文書制度，結(jié)合全國水土保持監(jiān)督管理系統(tǒng)及現(xiàn)場管理系統(tǒng)的應用，在監(jiān)督執(zhí)法的每一個環(huán)節(jié)留下文字、照片或影音記錄。在監(jiān)督檢查中，做到現(xiàn)場有筆錄、發(fā)現(xiàn)問題有處理意見、處理事項有結(jié)果、檢查筆錄有簽字；處罰辦案過程中，做到在立案、調(diào)查取證、處理、告知和送達等各階段，完整留存各類執(zhí)法痕跡，保障程序合法。同時加強檔案管理，實現(xiàn)監(jiān)督執(zhí)法的有跡可循。三是科學實施執(zhí)法措施。對于輕微違法行為，采取責令停止違法行為、限期整改等行政措施，輔以批評、公開通報等，督促生產(chǎn)建設(shè)單位糾正。對于造成嚴重水土流失、拒不落實整改要求的嚴重違法行為，依法實施警告、查封設(shè)施、罰款等行政處罰，消除違法者的僥幸心理，嚴肅水土保持法律的剛性約束力和底線控制力。對于違法棄渣或因生產(chǎn)建設(shè)造成水土流失不予清理或治理的，符合代履行條件時，充分運用法律授權(quán)，積極探索和推廣實施代履行措施，把水土流失危害降到最低。

(責任編輯孫占鋒)

2016-03-10

S157

C

1000-0941(2016)04-0005-04

牛崇桓(1958—)，男，湖北崇陽縣人，教授級高級工程師，博士，副司長，長期從事水土保持管理工作。