喬殿新

(水利部水土保持司，北京 100053)

關于水土保持供給側改革的思考

喬殿新

(水利部水土保持司，北京 100053)

[關鍵詞]水土保持；供給側；改革

[摘要]加強供給側結構性改革是我國當前經(jīng)濟新常態(tài)下深化改革、調(diào)整結構、促進發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。對于水土保持工作來講，從供給側的角度推進水土保持改革發(fā)展，促進生態(tài)文明建設，面臨著新的形勢和挑戰(zhàn)。對如何加強水土保持供給側改革、優(yōu)化供給服務、提升供給水平、提高供給效益進行了分析和思考，并從供給制度、服務、產(chǎn)品、要素等方面提出了建議。

2015年11月10日，習近平總書記在中央財經(jīng)領導小組會議上首次提出“供給側結構性改革”的概念，供給側改革成為我國新形勢下經(jīng)濟發(fā)展的主方向和著力點。供給和需求就像硬幣的兩面，合二為一，休戚相關，是所有工作不可或缺的兩個方面。對于水土保持來說，從供給側的角度出發(fā)，提高認識、更新理念、深化改革、推進發(fā)展，對于提升貢獻率和保障力、服務經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設大局，意義重大。

1水土保持供給現(xiàn)狀

國家對水土保持的要求是預防和治理水土流失，保護和合理利用水土資源，減輕水、旱、風沙災害，改善生態(tài)環(huán)境，保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。因此，提供水土流失防治產(chǎn)品(成果)是水土保持工作面臨的首要需求，是水土保持供給的核心任務。同時，水土保持供給還包括與其相關的制度、管理和服務等。

(1)供給產(chǎn)品。水土保持產(chǎn)品涉及軟硬件兩方面。硬件方面，主要是水土流失治理、生態(tài)文明建設的成果。截至2015年底，全國累計完成水土流失綜合治理面積117萬多km2，建成水土流失監(jiān)測點780多個，建成國家和省級水土保持示范園150多個[1]，建成水土保持示范工程1 600多個。軟件方面，主要是提供水土保持技術和治理模式、水土保持普查和動態(tài)監(jiān)測成果、年度水土保持公報(2003年起)、水土保持科研成果、水土流失與生態(tài)安全科考成果，以及科普讀物等文化產(chǎn)品。

(2)供給制度。我國水土保持工作經(jīng)過60多年的發(fā)展已形成基本的制度框架和體系。一是法規(guī)體系。1991年水土保持法頒布，2011年3月1日修訂后的新水土保持法開始施行。目前，已有27個省份頒布了水土保持法實施辦法(條例)，相關配套法規(guī)正在陸續(xù)出臺。二是規(guī)劃體系。自1993年批復《全國水土保持規(guī)劃綱要(1993—2000年)》后，國務院又于2015年批復了《全國水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》。水利部相繼批復了水土保持信息化、預防監(jiān)督、監(jiān)測、科技發(fā)展、南方崩崗防治和三峽庫區(qū)水土保持等專項或區(qū)域規(guī)劃等[2]。三是政策體系。國家出臺了《關于加強水土保持工作的通知》(國發(fā)〔1993〕5號)等一系列政策文件，涵蓋了水土保持監(jiān)督、治理、監(jiān)測、信息化、規(guī)劃、科技、宣傳等各個方面。四是標準體系。水利部負責制定水土保持技術標準體系[3]，目前已頒布實施51項。

(3)供給服務。服務社會是水土保持的一項重要工作，主要是從行政審批和監(jiān)管的角度為社會提供各項服務。一是行政審批。水利部簡化了水土保持方案審批和水土保持設施驗收兩項行政許可審批程序。二是取消資質。拆除市場準入門檻，取消了水土保持方案編制和監(jiān)測兩項工作的資質要求，規(guī)定所有企業(yè)都可以參與。三是政府購買服務。規(guī)定水土保持方案評審和生產(chǎn)建設項目水土保持設施驗收技術評估費用由政府財政負擔，降低了企業(yè)成本。

(4)監(jiān)督管理。依法、依規(guī)實施行業(yè)監(jiān)督管理是水土保持依法行政的重要職責。一是開展水土保持執(zhí)法檢查，落實“三同時”制度?！笆濉逼陂g，全國累計開展各類執(zhí)法檢查近6萬次[4]。二是實施重點工程管理。下放水土保持重點工程前期審批和竣工驗收權，簡化前期工作，加強檢查、稽查和督查，規(guī)范驗收。三是引導社會參與。從20世紀90年代的拍賣“四荒”、戶包、租賃、股份合作等形式，到現(xiàn)在的大戶治理、公司參與等，國家陸續(xù)出臺各種激勵政策鼓勵民營資本參與水土流失綜合治理開發(fā)。“十二五”期間，民營資本投入水土保持累計達200多億元[4]。四是加大資金投入。積極爭取中央和地方財政資金、國內(nèi)外銀行貸款和贈款等支持水土保持事業(yè)發(fā)展。2015年中央投入各類水土保持資金80多億元。1994年和2006年分別啟動實施的黃土高原與云貴鄂渝水土保持世行貸款項目共利用世行貸款4億美元、歐盟贈款1 000萬歐元、英國贈款361.22萬英鎊。

2存在的主要問題

(1)供給制度有待完善。制度體系需要不斷豐富完善；按要求應出臺的法規(guī)、規(guī)劃和標準，存在不及時和滯后的問題；新形勢新發(fā)展對水土保持提出了新要求，需要不斷制度創(chuàng)新。

(2)供給質量有待提升。現(xiàn)階段水土保持提供的產(chǎn)品質量整體不高；服務效率仍有提升空間；水土流失動態(tài)監(jiān)測成果具有局限性，還不能全面衡量水土流失變化情況。

(3)供給數(shù)量有待加大。全國有水土流失面積295萬km2，根據(jù)國務院批復的《全國水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》，到2030年全國新增水土流失治理面積94萬km2，年均約5.875萬km2，供給數(shù)量遠不能滿足需求，與經(jīng)濟社會的發(fā)展和生態(tài)文明建設的要求差距較大；目前我國現(xiàn)有國家級水土保持科技示范園104個、生態(tài)文明工程60個，覆蓋范圍小，涵蓋人群少，與普及生態(tài)文明教育的要求有著較大差距；水土保持科技貢獻率不高，科研與生產(chǎn)結合不緊密。

(4)供給時效有待加強。供給缺乏時效性，將會導致供給失去其應有的作用，甚至變?yōu)闊o效供給，降低供給的能力和效率。比如，水利部6年前批復了三峽庫區(qū)水土保持和崩崗治理等規(guī)劃，但迄今沒有實施專項工程，現(xiàn)今項目區(qū)狀況已經(jīng)發(fā)生較大變化，導致所批規(guī)劃未實施就已過時；自2003年水利部發(fā)布水土保持公報以來，發(fā)布時間一般在下一年的年底，歷時太長，缺少時效性，作用和影響大打折扣。

3供給側改革的總體設想

供給側結構性改革，就是從供給端入手，提高供給效率，增強供給的有效性，實現(xiàn)供給與需求的平衡與統(tǒng)一。對于水土保持來講，就是提升水土保持工作效能，滿足公眾、社會和國家對水土保持的需求和要求。

一是需求決定供給。沒有需求的供給，是無效供給和資源浪費。應根據(jù)需求提供相關產(chǎn)品。如果水土保持提供的產(chǎn)品得不到認可，則很可能就是供給方面出現(xiàn)了問題，供給與需求脫節(jié)。要從需求端倒推供給，根據(jù)需求確定水土保持產(chǎn)品及其數(shù)量、時效等。

二是供給滿足并引導需求。一方面供給要滿足需求，這是第一任務，要根據(jù)需求提供足夠多的優(yōu)質產(chǎn)品；另一方面供給還要引導需求，培育消費理念，引領發(fā)展方向。水土保持不僅要滿足現(xiàn)階段的需求，還應具備一定的前瞻性，積極提供符合社會發(fā)展趨勢的新產(chǎn)品，把水土保持的理念和功能潛移默化地傳播給社會公眾，培育潛在需求，爭取更多理解和支持。

三是實施區(qū)別對待政策，提供不同供給。不同地方情況不一，需求也不盡相同，應因地制宜，有的放矢。比如，西部地區(qū)對水土保持的需求重點在于發(fā)展生產(chǎn)、促進增產(chǎn)增收，而東部地區(qū)的需求重點則趨向于改善生態(tài)、生態(tài)休閑等，這就要求水土保持在不同的地區(qū)工作重點有所不同、提供產(chǎn)品有所側重。

四是需求與供給互為一體，不可分割。沒有需求，供給就沒有效益；沒有供給，需求就會成為空想。水土保持要統(tǒng)籌考慮供給與需求，實現(xiàn)二者的有機統(tǒng)一，貼近民眾、走近社會、契合國家發(fā)展需求，提高貢獻率，增強實效性。

4思考和建議

水土保持是我國的一項基本國策，是生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容和基礎。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和民眾生活水平的提高，全社會對水土保持提出了更高的要求，寄予了更多的期望。加強供給側改革，就是要求水土保持能夠提供優(yōu)質高效、數(shù)量充足、內(nèi)容豐富、品種齊全的產(chǎn)品和服務，滿足群眾生活、生產(chǎn)和生態(tài)需求，也就是要增產(chǎn)能加快治理速度、增庫存加大措施保存面積、增杠桿加大社會投入、降成本提高企業(yè)效益、補短板提高供給效能。

(1)完善供給制度。制度是頂層設計，是方針和引領。需要不斷豐富完善制度設計，為水土保持依法行政提供健全的法規(guī)體系和嚴密的制度保障。一是制定出臺省級水土保持法實施辦法(條例)和各項配套法規(guī)，特別是水土保持補償費征收使用管理辦法；二是貫徹水土保持法的要求，抓緊制定國家水土流失重點防治區(qū)地方政府水土保持目標責任制和考核獎勵制度；三是推進建立水土保持生態(tài)補償制度；四是研究落實黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究、自然資源資產(chǎn)離任審計等制度；五是落實國務院批復的《全國水土保持規(guī)劃》的要求，抓緊編制省級和專項水土保持規(guī)劃；六是解決撂荒和管護不到位的問題，研究落實水土保持重點工程管護制度。

(2)優(yōu)化供給服務。管理就是服務，服務是行政的窗口。根據(jù)國家深化改革要求，水土保持部門要積極轉變政府職能，推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，提高效能，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。一是進一步優(yōu)化水土保持行政審批，規(guī)范程序，縮短審批時間，明確界限和責任，借助網(wǎng)絡平臺第一時間告知申請結果；二是規(guī)范市場管理，抓緊建立水土保持中介機構信用評價制度，引導市場有序競爭，促進水土保持市場健康發(fā)展；三是加大政府購買服務，明確政府職責，把水土保持生態(tài)文明工程和科技示范園評定等工作列入政府購買服務目錄，減輕地方和企業(yè)負擔；四是履行行政職責，建立“負面清單”制度，對于不符合規(guī)定的生產(chǎn)建設項目的水土保持方案依法限批和不批，落實生態(tài)優(yōu)先，從源頭上保護生態(tài)環(huán)境。

(3)提升供給品質。品質是產(chǎn)品的核心競爭力。要聚焦供給質量、數(shù)量和時效等關鍵環(huán)節(jié)，切實提高供給品質，提供優(yōu)質供給。一是提升供給質量，繼續(xù)提高水土保持重點工程的標準和質量，提供高水平的水土流失防治和高質量的水土流失動態(tài)監(jiān)測成果，以提高財政投資效益，有效評價和反映水土流失變化和水土保持效益情況。二是加大供給數(shù)量。擴大水土流失治理面積，提供更多的水土保持防治成果；加快生態(tài)文明工程和水土保持科技示范園創(chuàng)建，擴大覆蓋范圍，涵蓋更多人群；加大科技成果、地方水土保持公報和科普讀物等軟成果的供給數(shù)量。三是增強供給時效，加快水土保持重點工程治理進度和速度，及時公報動態(tài)監(jiān)測成果，增強時效性。

(4)豐富供給產(chǎn)品。隨著社會的發(fā)展，公眾和社會對水土保持生態(tài)建設的需求越來越多，要求越來越高。水土保持要全面考量各方需求，因需定產(chǎn)，區(qū)別對待，整體推進，提供種類豐富的產(chǎn)品。一是根據(jù)群眾對人居環(huán)境、美好生活的需求，加大生態(tài)清潔小流域和美好家園建設工作；二是拓寬融資渠道，積極爭取水土保持財政資金、吸引民營資本，彌補融資不足的短板；三是加大外資利用，針對“十二五”以來國家層面基本沒有新的水土保持外資項目的狀況，根據(jù)需要和可能，加強對外資特別是贈款的爭取與利用，加快水土流失治理速度。

(5)提高供給要素效率?？茖W配置資源要素，有效聚力生產(chǎn)要素，優(yōu)化供給體系，提高供給水平和效率。一是建立投入持續(xù)增長機制，科學安排水土保持財政資金，“雪中送炭”與“錦上添花”統(tǒng)籌兼顧，突出精準扶貧與小康社會建設；二是發(fā)揮政策效益，制定水土保持激勵和優(yōu)惠政策，通過政策紅利推動水土保持供給新發(fā)展；三是提高技術供給水平，加大科技貢獻率，通過技術創(chuàng)新推動水土保持新突破；四是提高管理水平，加強現(xiàn)代信息技術和設施設備的應用，優(yōu)化水土保持管理系統(tǒng)，強化實時監(jiān)管。

[參考文獻]

[1] 喬殿新.水土保持科技示范園發(fā)展探析[J].中國水土保持,2016(1):34-37.

[2] 喬殿新,魯勝力,王瑩.貫徹新水土保持法 做好水保規(guī)劃工作[J].中國水土保持,2011(10)：1-3.

[3] 中華人民共和國水利部.水利技術標準體系表[S].北京:中國水利水電出版社,2014:27-32.

[4] 劉震.回顧“十二五” 展望“十三五” 水土保持為生態(tài)文明建設提供有力支撐[J].中國水土保持,2016(1):1-5.

(責任編輯李楊楊)

[中圖分類號]S157

[文獻標識碼]C

[文章編號]1000-0941(2016)05-0011-03

[作者簡介]喬殿新(1970—)，男，山東萊陽市人，調(diào)研員，高級工程師，從事水土保持管理工作。

[收稿日期]2016-01-30