張經(jīng)榮

（蘭州大學草地農(nóng)業(yè)科技學院，甘肅蘭州 730000）

中美草原發(fā)展政策對比研究*

張經(jīng)榮

（蘭州大學草地農(nóng)業(yè)科技學院，甘肅蘭州 730000）

中美的草原面積在全球處于領(lǐng)先地位，但中美草原的利用情況與畜牧業(yè)發(fā)展狀況差距甚大。對比中美發(fā)展草原畜牧業(yè)的系列政策措施，比較我國與草原強國美國之間的異同點，發(fā)現(xiàn)我國在草原政策上存在單一化的缺點。學習與借鑒美國草原支持政策從生態(tài)環(huán)境到市場推廣的全方位服務模式，由此探索我國當前草原發(fā)展政策的改進措施，構(gòu)成文章的主題內(nèi)容。

中美草原 財政政策 法律政策 對比研究

1 中美對草原的財政支持政策

1.1 美國草原財政支持政策

政府基礎性投入。美國的主要措施包括：對于草場資源的保護、畜牧科技的支持和農(nóng)場主的支持[1]。例如，環(huán)境質(zhì)量激勵計劃，其目的是幫助作物和畜牧生產(chǎn)者改善環(huán)境。草地儲備計劃。政府通過長期合同或地役權(quán)等方式幫助草地所有者恢復和保護天然草地，2003～2007年，美國政府共對草地費用的分攤率高達75%～90%[2]。收入支持政策。美國對畜牧業(yè)的收入支持政策包括：牲畜補償項目、奶牛收入損失合同項目和家畜救援項目等。價格支持政策。美國農(nóng)業(yè)部在2002～2007年之間，通過收購奶酪、黃油和脫脂干牛乳的方式，對全國的奶制品行業(yè)進行價格支持。牛奶的保護價格在保護期間為9.90美元/英擔[2]。價格支持政策有效地保證了從業(yè)者的收入，并提高其應對風險的能力。補貼計劃政策。為了降低自然災害和牲畜疾病導致的風險，美國牲畜養(yǎng)殖的補貼主要集中于對農(nóng)民的損失進行補貼[3]。美國畜牧業(yè)保險補貼項目包括：家畜補償計劃、家畜緊急援助計劃和家畜飼料災害計劃。2008～2009年期間，補貼支出總額分別為1.5億美元、0.4億美元和5.7億美元[4]。

1.2 中國草原財政支持政策

（1）生態(tài)補償機制。2011年，中央在內(nèi)蒙古、西藏、青海等8個省份全面展開草原生態(tài)補償工作[5]。政策內(nèi)容：①實施草畜平衡獎勵模式。中央財政將對未超載放牧的牧民按1.5元/667 m2的標準進行補貼。②實施禁牧補貼。中央對于那些草場退化嚴重的草原，施行禁牧封育政策，并按6元/667 m2的標準進行補助。③落實對于牧民的生產(chǎn)性補貼政策。加大對牧區(qū)畜牧良種補貼支持力度，并實施牧草良種補貼。④構(gòu)建績效評價機制和獎懲模式，健全草畜平衡和禁牧管護審查機制，確保各項政策措施落實到位。

（2）畜牧業(yè)支農(nóng)專項基金。中央針對新疆畜牧業(yè)發(fā)展和牧區(qū)經(jīng)濟改革的需要，設立了多項專用基金用來支持畜牧業(yè)重點發(fā)展領(lǐng)域和項目。在一些關(guān)鍵領(lǐng)域取得重大突破，尤其是在游牧民定居工程建設和草原生態(tài)保護事業(yè)的支持上。在游牧民定居工程改造上，中央下?lián)?3.15億元財政資金安排11.05萬戶牧民實現(xiàn)定居。此外，中央還建立了抗災保畜、牧道建設和基層動物防疫等專項資金來支持畜牧業(yè)發(fā)展。

2 中美對草原的法律支持政策

2.1 美國草原法律支持政策

《國家環(huán)境政策法》通過限制和禁止人類損害環(huán)境行為的發(fā)生，將人與自然環(huán)境和諧的關(guān)系法律條文化，實現(xiàn)人與環(huán)境的和諧相處，這重新加深了人們對于自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的理解和認識；《聯(lián)邦土地政策管理法》指導國家土地局進行公共土地的管理、保護、改良工作。該法案的頒布，提高了大眾的草地保護意識，并促使其重視自然資源的重要性。該法案提倡對于草地資源的長期綜合規(guī)劃，以及各學科之間的相互協(xié)作，促進了可持續(xù)生產(chǎn)的科學管理，以及公共草地多用途的開發(fā)；《公共草地改良法》再次確定了政府在草地資源調(diào)查與評價工作中的責任與義務，具體是保持、管理和改善公共草地狀況，實現(xiàn)草地管理目標的最大化等。

2.2 中國草原法律支持政策

（1）《草原法》的制定與完善。1979年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》從原則方面對草原保護進行了規(guī)定。1985年，我國出臺了《草原法》，這是我國首部針對草原保護的專門法[6]。該法律填補了多年來我國在自然資源保護方面的空白。全國人大在2002年重新修訂了《草原法》，這是對我國數(shù)十年草原執(zhí)法實踐的全面總結(jié)，不僅深化草原生態(tài)保護的內(nèi)涵，還制訂了合理利用、重點建設和全面保護等規(guī)范措施，為我國草業(yè)經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展、草原生態(tài)的有效保護和草原地區(qū)社會穩(wěn)定提供了強大的法律支柱。

（2）《畜牧法》的實施。2006年誕生的《畜牧法》規(guī)定“國家支持草原牧區(qū)開展草原圍欄、草原水利、草原改良、飼草飼料基地等草原基本建設，優(yōu)化畜群結(jié)構(gòu)，改良牲畜品種，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，發(fā)展舍飼圈養(yǎng)、劃區(qū)輪牧，逐步實現(xiàn)畜草平衡，改善草原生態(tài)環(huán)境”的具體措施。

3 中美草原政策之間存在的差距

（1）我國僅涉及草原產(chǎn)后財政支持。美國的草原財政政策涉及政府基礎性投入、收入支持、價格支持和促銷計劃等方面，涵蓋了產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后3個方面，從草原發(fā)展的全方位對其進行財政支持。產(chǎn)前有政府性基礎投入，保證草原穩(wěn)定發(fā)展的前提；產(chǎn)中有收入支持和價格支持政策的全面保障，對于穩(wěn)定草原生產(chǎn)和提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性有一定保障；產(chǎn)后有促銷計劃的有力支撐，對于產(chǎn)品銷售起到有力促進作用。反觀我國，草原財政支持政策只側(cè)重于產(chǎn)后，被動地通過對農(nóng)民獎補來穩(wěn)定草原生態(tài)環(huán)境[7]，而不是從主觀上對其進行治理，如此被動的政策方案在實際施行效果上也有待商榷。

（2）我國草原政策市場化導向不明確。美國的草原財政支持政策的市場化導向十分明顯，每一項政策的市場化目的十分明確，其中的收入支持和價格支持政策有效地保證了農(nóng)民的既得利益，提高了其應對市場風險的能力；而促銷投入計劃則對于擴大市場起到了積極作用。反觀我國，畜牧業(yè)支農(nóng)基金的投入，僅是對牧民生產(chǎn)生活基本層面的財政支持，并沒有對牧民進行市場化的財政支持。

（3）我國草原法律體系較為單一。美國草原法律支撐政策起源較早，集成化程度高，從國家到各個州都有其明確的法律義務，其法律從生態(tài)、環(huán)境、物種、水源等多方面，多方位、多層次確保草原的穩(wěn)定與發(fā)展。反觀我國，草原法律支持政策起步較晚，內(nèi)容較為單一，僅僅是從環(huán)境和物種方面進行了法律支持，沒有形成法律支撐體系。單方位的法律支持，無法彌補其他方面的法律漏洞，從而使得草原法有空可鉆，導致草原的建設與發(fā)展緩慢前行。

4 美國草原政策對我國的經(jīng)驗和啟示

（1）加大草原財政政策的支持力度。從草原的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后全方位對草原進行財政支持。應向美國學習扶持經(jīng)驗，在產(chǎn)前和產(chǎn)中增加像美國的收入支持和價格支持政策類似的扶持政策，真正做到變被動為主動，從事后補獎到事前預防，做到預防與獎補的有機結(jié)合。

（2）建立草原財政政策市場化導向機制。從美國經(jīng)驗可以看出，草原財政政策應綜合考慮生態(tài)和市場2方面因素，加大草原財政政策中，市場方面的政策扶持力度。如此，才可以使草原的生態(tài)與經(jīng)濟效益得到雙豐收。

（3）完善草原法律政策體系。從生態(tài)、環(huán)境、物種、水源等多方面，建立完善的草原法律支持體系。我國草原法律的單一化要求必須建立像美國類似的草原法律體系，仿效美國的《國家環(huán)境政策法》《聯(lián)邦土地政策管理法》《公共草地改良法》等法律，不斷完善我國的《草原法》，填補我國在生態(tài)、環(huán)境、物種、水源等方面的不足，為我國草原事業(yè)的穩(wěn)定與發(fā)展，構(gòu)建堅實的法律防線。

[1] WF Wedin．Grassland Quietness and strength for a New American Agriculture．Madison:American Society of Agronomy，2009

[2] 農(nóng)業(yè)部畜牧業(yè)司．美國、歐盟畜牧業(yè)財政支持政策的做法及啟示．中國牧業(yè)通訊，2007，（11）：78～83

[3] 朱繼東．主要發(fā)達國家和地區(qū)的畜牧業(yè)支持政策及其借鑒．世界農(nóng)業(yè)，2015，（6）：70～75

[4] 方麗云．美國畜牧業(yè)國內(nèi)支持政策對中美畜產(chǎn)品貿(mào)易影響分析．貴州商業(yè)高等專科學校學報，2013，（3）：14～17

[5] 路冠軍，劉永功．草原生態(tài)獎補政策實施效應．干旱區(qū)資源與環(huán)境，2015，（7）：29～32

[6] 高雅，林慧龍．草業(yè)經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的地位、現(xiàn)狀及其發(fā)展建議．草業(yè)學報，2015，（1）：141～157

[7] 段慶偉，陳寶瑞，張宏斌．草原畜牧業(yè)發(fā)展的理論與政策探討．草原與草坪，2012，（6）：67～73

草地農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)國家重點實驗室重點項目“在開放市場下牛羊肉對豬肉的替代動態(tài)均衡研究”（SKLGAE201502）