董春嶺

2015年12月18日，美國(guó)國(guó)會(huì)通過了新財(cái)年的撥款法案，并經(jīng)奧巴馬總統(tǒng)簽署生效。該法案最吸引外界關(guān)注的一條內(nèi)容是：美國(guó)正式解除延續(xù)40年之久的原油出口禁令。

毋庸置疑，原油出口解禁順應(yīng)了美國(guó)當(dāng)前面臨的能源安全新形勢(shì)，反映了“頁巖革命”后美國(guó)本土輕質(zhì)原油持續(xù)供過于求的新現(xiàn)實(shí)。這既是美國(guó)國(guó)內(nèi)“解禁派”在利益集團(tuán)博弈中占據(jù)上風(fēng)的結(jié)果，又是民主、共和兩黨“利益交換”后相互妥協(xié)的產(chǎn)物。預(yù)計(jì)解禁后美國(guó)原油出口將成為重塑全球能源市場(chǎng)的一只“平衡手”和一支“生力軍”，牽動(dòng)國(guó)際能源地緣政治朝著“去中東中心化”方向演變，對(duì)美國(guó)內(nèi)政和外交也將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

變化的能源安全環(huán)境

美國(guó)原油出口禁令的出臺(tái)需追溯到上世紀(jì)70年代的第四次中東戰(zhàn)爭(zhēng)，美國(guó)在戰(zhàn)爭(zhēng)過程中堅(jiān)定庇護(hù)以色列的態(tài)度激怒了中東的阿拉伯國(guó)家。1973年，中東產(chǎn)油國(guó)第一次聯(lián)合起來拿起“石油武器”對(duì)抗，在提高油價(jià)、降低產(chǎn)量的同時(shí)，對(duì)美國(guó)等西方國(guó)家實(shí)施石油禁運(yùn)。美國(guó)遭遇了第一次石油危機(jī)：油價(jià)在短期內(nèi)一下翻了四倍，聯(lián)邦財(cái)政赤字高企、通貨膨脹日益惡化，這成為很多美國(guó)人難以忘卻的痛苦記憶，也成為美國(guó)追求“能源獨(dú)立”戰(zhàn)略的濫觴。為應(yīng)對(duì)中東的石油禁運(yùn)，美國(guó)政府很快出臺(tái)了《緊急石油分配法》和《出口管理法》，原油被納入嚴(yán)格控制出口的商品名單。1975年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過《能源政策和節(jié)能法》，正式將禁止原油出口納入法律框架。該法案實(shí)施40年來，那場(chǎng)石油危機(jī)帶給美國(guó)民眾的不安全感一直如影隨形，嘗到了“石油武器”甜頭的產(chǎn)油國(guó)們時(shí)不時(shí)地以此向美國(guó)這個(gè)“車輪上的國(guó)家”叫板，因此保障能源安全和追求“能源獨(dú)立”一直成為石油危機(jī)之后歷任美國(guó)總統(tǒng)一以貫之的政策取向，原油出口禁令也被一直保留下來。

可是，時(shí)過境遷。到了今天，美國(guó)原油出口禁令逐漸失去了它曾有的價(jià)值。首先，石油危機(jī)之后，美國(guó)通過推行“能源獨(dú)立”計(jì)劃、加大石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備力度、加強(qiáng)能源消費(fèi)國(guó)政策協(xié)調(diào)、強(qiáng)化對(duì)中東地區(qū)的戰(zhàn)略管控、積極開拓能源進(jìn)口來源渠道等手段“平衡”中東產(chǎn)油國(guó)在能源供給上的影響力，并通過石油美元和原油期貨市場(chǎng)“平衡”中東產(chǎn)油國(guó)在能源價(jià)格上的影響力。如今，國(guó)際石油市場(chǎng)已日趨成熟，產(chǎn)油國(guó)和消費(fèi)國(guó)都前所未有的多元化，市場(chǎng)是由供需雙方所共同決定的，少數(shù)產(chǎn)油國(guó)主導(dǎo)國(guó)際石油市場(chǎng)的格局已不存在，“石油武器”的作用與日遞減。

其次，經(jīng)過40余年的不懈努力，美國(guó)已實(shí)現(xiàn)了能源進(jìn)口來源多元化、能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)多元化，可再生能源在能源消費(fèi)中的比例不斷升高，能源安全環(huán)境已大幅改善，原油出口禁令不僅無法發(fā)揮昔日保障能源供給的作用，反而和美國(guó)自身所倡導(dǎo)的市場(chǎng)自由的理念相背離。

最后，隨著“頁巖革命”的快速推進(jìn)，原油出口禁令正日益成為制約美國(guó)能源企業(yè)發(fā)展的“緊箍咒”。英國(guó)石油公司最新的年度報(bào)告顯示，2014年，美國(guó)已超越沙特成為世界頭號(hào)石油生產(chǎn)國(guó)，其中頁巖油產(chǎn)量占到了石油總產(chǎn)量的48.41%。值得注意的是，這部分急劇增長(zhǎng)的頁巖油多為輕質(zhì)原油，而大部分美國(guó)煉油廠只“吃”來自中東、南美和加拿大的中質(zhì)和重質(zhì)原油，這就造成美國(guó)本土出產(chǎn)的輕質(zhì)原油嚴(yán)重過剩、大量積壓，而如果要對(duì)煉廠進(jìn)行改造或新建輕質(zhì)油煉廠成本高昂，且需較長(zhǎng)周期，投資者對(duì)此熱情不高。于是，將這部分原油出口至其他國(guó)家（煉廠主“吃”輕質(zhì)原油的國(guó)家）就成為解決本土煉廠和原料錯(cuò)配這一問題的可行方案，而原油出口禁令卻成為本土油氣生產(chǎn)企業(yè)繞不過去的障礙，要求廢除該禁令的呼聲持續(xù)高漲。

復(fù)雜的國(guó)內(nèi)政治博弈

圍繞著是否應(yīng)當(dāng)解禁原油出口，美國(guó)的利益集團(tuán)大致可分為兩派?！敖饨伞钡闹黧w是廣大能源生產(chǎn)企業(yè);而“主禁派”則由化工企業(yè)、新能源企業(yè)和環(huán)保組織組成——化工企業(yè)希望得到穩(wěn)定而廉價(jià)的原料供給，新能源企業(yè)和環(huán)保組織希望能夠限制本土油氣開采，推廣可再生能源。這次原油出口解禁，還得益于“解禁派”在此輪博弈中逐漸占據(jù)了上風(fēng)。

2014年以來，國(guó)際油價(jià)持續(xù)下跌并長(zhǎng)期保持低位，使廣大非常規(guī)油氣生產(chǎn)企業(yè)壓力倍增，不少企業(yè)瀕臨破產(chǎn)。對(duì)這些企業(yè)大量融資的華爾街巨頭們也是憂心忡忡，若不能解決這些原油的“出路”問題，債務(wù)違約問題將接踵而來，股市或陷入動(dòng)蕩，危及正在復(fù)蘇中的美國(guó)經(jīng)濟(jì)。因此，華爾街的金融大鱷們此次站到了“解禁派”的隊(duì)伍里，加大了對(duì)國(guó)會(huì)的游說力度。

由于這一輪低油價(jià)周期使美國(guó)本土原油和進(jìn)口原油的差價(jià)縮小，“主禁派”里的化工巨頭們盈利空間被壓縮，其一方面獲得了更多的原料來源選項(xiàng)，但另一方面擔(dān)心本土油氣企業(yè)“挺不過這一關(guān)”，影響自身長(zhǎng)期發(fā)展，因此降低了維持禁令的調(diào)門，甚至“暗中倒戈”。廣大新能源企業(yè)在低油價(jià)的壓力下同樣遭遇發(fā)展困境，自顧不暇，急于得到資金輸血救急。此外，國(guó)際油價(jià)持續(xù)走低也化解了民眾對(duì)原油出口解禁后油價(jià)上漲的擔(dān)憂，民意出現(xiàn)轉(zhuǎn)向?！敖饨伞痹诖溯啿┺闹兄饾u占據(jù)了上風(fēng)。2014年以來，美國(guó)商務(wù)部批準(zhǔn)一些公司出口經(jīng)過最低煉化的凝析油，等于已經(jīng)變相“突破”了原油出口禁令。

2014年12月3日，美國(guó)俄克拉荷馬城一家汽車加油站內(nèi)的油價(jià)指示牌顯示，當(dāng)天油價(jià)為1.99美元/加侖。

此次最終解禁原油出口，還得益于共和黨出色的政治運(yùn)作。美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬一直對(duì)發(fā)展清潔能源和減少碳排放情有獨(dú)鐘，在原油出口問題上是堅(jiān)定的“主禁派”，曾多次公開反對(duì)解除禁令，并威脅必要時(shí)會(huì)動(dòng)用總統(tǒng)否決權(quán)。而共和黨雖然曾在國(guó)會(huì)推動(dòng)相關(guān)法案，卻未能取得足夠多數(shù)推翻總統(tǒng)的否決權(quán)，該問題一直未能取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。此次，共和黨抓住了奧巴馬總統(tǒng)不愿再次出現(xiàn)“政府關(guān)門危機(jī)”的心理，將解除原油出口禁令與新財(cái)年預(yù)算案綁定，迫使總統(tǒng)不敢輕易動(dòng)用否決權(quán)，同時(shí)，在預(yù)算案中增加了“延長(zhǎng)可再生能源稅收優(yōu)惠”的“交易性條款”，滿足了民主黨和新能源利益集團(tuán)的訴求，促使兩黨對(duì)法案相互妥協(xié)，最終達(dá)成一致。

深遠(yuǎn)的地緣戰(zhàn)略影響

短期來看，美國(guó)原油出口禁令雖然解除，但由于國(guó)際油價(jià)在低位持續(xù)徘徊，國(guó)際市場(chǎng)供大于求的局面尚未緩解，且頁巖油生產(chǎn)成本高于常規(guī)石油，加上長(zhǎng)距離運(yùn)輸成本較高，美國(guó)原油在亞太和歐洲市場(chǎng)尚不具備價(jià)格優(yōu)勢(shì)，因此解禁后美國(guó)出口原油的目的地將首選美洲市場(chǎng)，出口規(guī)模也相對(duì)較小，對(duì)全球能源市場(chǎng)和國(guó)際油價(jià)的影響有限。但禁令的解除將提振美國(guó)能源企業(yè)和投資者的信心，有利于“頁巖革命”的主體（廣大中小能源企業(yè)）在低油價(jià)周期里“順利過冬”，保持美國(guó)原油生產(chǎn)的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，對(duì)美國(guó)就業(yè)市場(chǎng)、資本市場(chǎng)、能源安全都是利好消息。

長(zhǎng)期而言，美國(guó)原油出口解禁將深度影響國(guó)際石油市場(chǎng)，改變能源地緣政治格局。第一，美國(guó)原油輸出將加劇賣方市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，成為平衡國(guó)際能源市場(chǎng)供給和價(jià)格的重要杠桿。國(guó)際能源署的預(yù)測(cè)表明，在伊拉克石油產(chǎn)量穩(wěn)定增長(zhǎng)、伊朗石油出口力度加大、主要產(chǎn)油國(guó)不愿減產(chǎn)等因素的影響下，國(guó)際石油市場(chǎng)主動(dòng)權(quán)將持續(xù)向買方轉(zhuǎn)移，各個(gè)產(chǎn)油國(guó)之間的市場(chǎng)份額之爭(zhēng)將日趨激烈，美國(guó)原油輸出將加劇這一競(jìng)爭(zhēng)，大量的非常規(guī)石油儲(chǔ)藏成為國(guó)際石油市場(chǎng)重要的儲(chǔ)備產(chǎn)能，這部分產(chǎn)能對(duì)國(guó)際油價(jià)反應(yīng)敏感（當(dāng)油價(jià)高于開采成本和融資成本時(shí)就能迅速啟動(dòng)），反過來會(huì)對(duì)高油價(jià)起到抑制作用，成為平衡國(guó)際油價(jià)的重要砝碼。第二，美國(guó)原油輸出將進(jìn)一步弱化“石油武器”的效力，削弱中東在國(guó)際能源地緣政治中的核心地位。作為全球重要的石油儲(chǔ)藏國(guó)、原油開采國(guó)和成品油生產(chǎn)國(guó)，美國(guó)原油出口解禁意味著一個(gè)更加成熟的國(guó)際石油市場(chǎng)的形成。市場(chǎng)規(guī)則將進(jìn)一步取代特定的生產(chǎn)國(guó)與消費(fèi)國(guó)之間達(dá)成的長(zhǎng)期供需合同，傳統(tǒng)石油生產(chǎn)國(guó)手中的“石油武器”效力將持續(xù)下降，“西半球能源供給中心”的崛起將平衡中東地區(qū)在國(guó)際能源地緣政治中的影響力，未來或在原油供給上形成“中東—美洲”兩大板塊并立的新格局。第三，美國(guó)將從“石油危機(jī)受害者”的陰影里走出，美元和美國(guó)實(shí)力地位將獲得更強(qiáng)有力的依托，美國(guó)在對(duì)外政策上擁有更大的回旋空間。作為未來重要的石油出口國(guó)，美國(guó)對(duì)歐洲和亞太盟友的戰(zhàn)略吸引力也將進(jìn)一步增強(qiáng)。此外，原油出口解禁也使美國(guó)對(duì)于國(guó)際能源市場(chǎng)，在傳統(tǒng)的政治調(diào)節(jié)和金融調(diào)節(jié)手段之外，又多了一種貿(mào)易調(diào)節(jié)手段，未來對(duì)國(guó)際能源市場(chǎng)的控制力將進(jìn)一步提升。

（作者為中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院美國(guó)所助理研究員）