文·徐曉屏

基層依法治檔難點(diǎn)及對(duì)策探析

文·徐曉屏

自1987年《檔案法》頒布以來，與之相配套的檔案行政法規(guī)、地方檔案法規(guī)、檔案行政規(guī)章陸續(xù)出臺(tái)，形成了比較完善的檔案法律法規(guī)體系，保證了檔案事業(yè)的有法可依，實(shí)現(xiàn)了檔案管理從單一行政管理向依法治檔的轉(zhuǎn)變。但是，從現(xiàn)實(shí)情況看，基層檔案行政管理部門依據(jù)的法律法規(guī)對(duì)監(jiān)督方面內(nèi)容作原則性規(guī)定的多，實(shí)際操作的方法少，執(zhí)法監(jiān)督難以到位。另外，受全國范圍內(nèi)壓縮編制影響，近幾年地方基層檔案部門人員增補(bǔ)難度加大，檔案人員人手不足，執(zhí)法人員人手更少，使地方基層依法治檔工作難度重重。

一、基層依法治檔的主要難點(diǎn)

（一）檔案法制意識(shí)淡薄是基層依法治檔的“主觀障礙”

經(jīng)過各級(jí)檔案部門的深入宣傳和不懈努力，目前，全社會(huì)的檔案意識(shí)普遍提升，各級(jí)政府也將檔案工作列入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，檔案工作取得了長足進(jìn)步。但是，與《民法》《公司法》《土地管理法》等法律相比，《檔案法》在社會(huì)影響上還存在明顯差距。對(duì)檔案管理的地位、意義、作用認(rèn)識(shí)不足，不了解違反《檔案法》后果的還大有人在，特別是在部分基層單位仍然存在法制觀念淡薄現(xiàn)象。比如個(gè)別單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)檔案工作重視不夠，沒有設(shè)立專門檔案機(jī)構(gòu)和檔案管理人員；檔案人員專業(yè)水平還不夠高，有些基層檔案管理人員兼職過多或調(diào)動(dòng)過頻，難以安心檔案工作，責(zé)任心也受到影響；極個(gè)別基層單位甚至存在不按規(guī)定歸檔、移交和保管現(xiàn)象，致使檔案面臨散失和損毀風(fēng)險(xiǎn)；依法治檔多停留于書面等等。這些問題在很大程度上為基層依法治檔工作增加了難度。

（二）檔案部門地位是基層依法治檔的“客觀障礙”

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，整個(gè)社會(huì)對(duì)文化的需求越來越強(qiáng)，作為文化事業(yè)重要組成部分的檔案工作，社會(huì)對(duì)其需求也“水漲船高”。但是另一方面，檔案工作畢竟不是黨委、政府中心工作和重點(diǎn)工作，檔案部門“地位不高”。這樣在現(xiàn)實(shí)中就出現(xiàn)了兩種情況，一是地方檔案部門檔案行政職能弱化，要安排大量人力物力財(cái)力去完成招商引資等重點(diǎn)考核的“硬指標(biāo)”，還有防火等地方階段性的中心任務(wù)。二是造成部分單位不重視檔案工作這樣的“軟指標(biāo)”，檔案工作的分管領(lǐng)導(dǎo)基本上是“分而不管”。比如，《山東省重大活動(dòng)檔案管理辦法》中規(guī)定，“需要檔案行政管理部門參與拍攝和檔案資料收集工作的重大活動(dòng)，主辦或者承辦單位應(yīng)當(dāng)在重大活動(dòng)確定后及時(shí)通知本級(jí)檔案行政管理部門，檔案行政管理部門可以根據(jù)需要安排專業(yè)人員參與拍攝和檔案資料收集?！被鶎狱h委辦公室、政府辦公室和檔案部門也下發(fā)文件也對(duì)此事項(xiàng)進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)和部署，但還是有人認(rèn)為檔案部門只是活動(dòng)結(jié)束后文件資料的接收部門，而不是活動(dòng)進(jìn)行中的參與單位，造成檔案部門在本地區(qū)有些重大活動(dòng)開展時(shí)“后知后覺”，不能每次都及時(shí)參與收集現(xiàn)場(chǎng)資料。

（三）對(duì)檔案違法行為制裁乏力是基層依法治檔的“主要障礙”

由于基層檔案行政管理部門擁有的執(zhí)法權(quán)有限，造成了檔案行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)無法樹立權(quán)威，執(zhí)法難度較大，存在“以指導(dǎo)代替執(zhí)法”現(xiàn)象。再加上檔案違法行為有其手段隱密性和社會(huì)危害影響局部性的特點(diǎn)，致使違法案件產(chǎn)生后，很難立即為社會(huì)所知和及時(shí)被行政執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)，如果本單位不舉報(bào)，行政執(zhí)法部門有時(shí)往往難以掌握案件線索，這為檔案執(zhí)法增加了難度，并導(dǎo)致基層檔案行政執(zhí)法實(shí)際處置的少。另外，法條重合現(xiàn)象是檔案違法行為查處的又一難點(diǎn)。同一檔案違法行為觸犯不同法律法規(guī)的現(xiàn)象發(fā)生時(shí)，同一行為可能受到不同執(zhí)法部門依照不同法律的多次處罰，這就與《行政處罰法》“一事不再罰”的基本原則相沖突，造成檔案執(zhí)法困難。

（四）檔案行政執(zhí)法手段單一是影響基層依法治檔的“重要障礙”

目前，在依法治檔法律法規(guī)文件中，作原則性規(guī)定的條文多，可操作的方法手段少。基層檔案行政執(zhí)法檢查手段和方式比較單一，往往采用“發(fā)出檢查通知→實(shí)施檢查→反饋意見→整改落實(shí)”這種固定的程序。這種單一的工作程序造成很多單位在臨檢前幾天匆忙準(zhǔn)備、應(yīng)付了事，執(zhí)法檢查工作流于形式，檢查方式簡(jiǎn)單且針對(duì)性不強(qiáng)，影響了執(zhí)法檢查效果，執(zhí)法監(jiān)督難以到位。

二、解決基層依法治檔難的策略

（一）加強(qiáng)檔案宣傳，促依法治檔觀念“入心”

順利推進(jìn)依法治檔，行使好法律賦予檔案行政管理部門的職能，需要全社會(huì)的理解和支持。目前基層依法治檔最大的障礙是社會(huì)各界檔案意識(shí)不足，重視程度不夠。要使依法治檔觀念深入“人心”，需要從三方面加強(qiáng)檔案宣傳。

一要爭(zhēng)取黨委、政府的支持，加大《檔案法》《山東省檔案條例》和《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的實(shí)施意見》的宣傳貫徹。主動(dòng)向黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)提供學(xué)習(xí)檔案法文件資料及情況報(bào)告；經(jīng)常向黨委、政府分管領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)檔案執(zhí)法情況，請(qǐng)示具體問題；邀請(qǐng)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)參加檔案執(zhí)法重大活動(dòng)，爭(zhēng)取把檔案工作列入各部門目標(biāo)責(zé)任考核，最終提高檔案部門地位，使依法治檔工作得到黨委、政府人力物力的實(shí)質(zhì)支持。

二要做好法制教育培訓(xùn)工作。做好系統(tǒng)內(nèi)檔案工作人員法制教育工作的同時(shí)，擴(kuò)大檔案教育培訓(xùn)班受眾范圍，舉辦領(lǐng)導(dǎo)干部檔案專題培訓(xùn)。將檔案法制宣傳列入檔案培訓(xùn)課程，精心選取發(fā)生在人們身邊的、可以引起共鳴的具體案例，從警示案例入手，講解檔案法制知識(shí)，達(dá)到教育目的，提高人們的檔案法制意識(shí)。

三要做到宣傳方法新穎化、宣傳渠道多樣化，增加檔案宣傳的深度和廣度。加大檔案工作在成本低廉、使用便捷的新媒體工具上的傳播，利用微信、微博等社會(huì)化媒體受眾海量、傳播迅速的優(yōu)點(diǎn)，加快布局計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)與移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)上的檔案宣傳工作，擴(kuò)大檔案宣傳的社會(huì)覆蓋面，最終做到宣傳工作常態(tài)化，提升全社會(huì)的檔案意識(shí)。

（二）加強(qiáng)業(yè)務(wù)建設(shè)，夯實(shí)依法治檔“地基”

一要夯實(shí)檔案業(yè)務(wù)基礎(chǔ)，構(gòu)筑資源豐富、門類齊全、清晰有序、精品迭出的檔案資源體系，打造突出地方特色的高容量檔案信息庫。認(rèn)真執(zhí)行國家檔案局令第九號(hào)《各級(jí)各類檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》，加強(qiáng)實(shí)物檔案、照片檔案、音頻檔案、視頻檔案等多介質(zhì)檔案收集力度，大力征集民生檔案、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、地方特色產(chǎn)品、城市發(fā)展檔案等，豐富館藏資源，為檔案提供利用創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)條件。

二要?jiǎng)?chuàng)新服務(wù)思維，打破被動(dòng)服務(wù)局面，在開發(fā)利用服務(wù)現(xiàn)實(shí)上下功夫。緊緊圍繞黨委、政府的中心工作，抓住發(fā)展亮點(diǎn)，深度挖掘館藏特色檔案資源，開發(fā)出宣傳本地地域優(yōu)點(diǎn)的、社會(huì)公眾喜聞樂見的優(yōu)秀檔案文化產(chǎn)品，通過出版檔案編研作品、舉辦展覽等形式提供主動(dòng)服務(wù)，把館藏檔案由靜態(tài)轉(zhuǎn)化為動(dòng)態(tài)，以作為贏地位。

（三）健全執(zhí)法機(jī)制，強(qiáng)化行政執(zhí)法責(zé)任

檔案行政管理部門應(yīng)敢于執(zhí)法、勤于執(zhí)法、善于執(zhí)法、嚴(yán)于執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)檔案執(zhí)法規(guī)范化、常態(tài)化。

一要建立靈敏的信息傳遞機(jī)制，及時(shí)處理違法行為。除了日常檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查，還要通過各種途徑向社會(huì)廣而告之檔案違法、違紀(jì)案件舉報(bào)、投訴方式，借助社會(huì)大眾的力量及時(shí)發(fā)現(xiàn)檔案管理中存在的問題和違法行為，使執(zhí)法查處及時(shí)到位。

二要建立健全責(zé)任機(jī)制，用制度規(guī)范人。建立健全檔案執(zhí)法人員崗位責(zé)任制、評(píng)查考核和糾錯(cuò)問責(zé)制度。根據(jù)年度依法行政計(jì)劃，明確相關(guān)責(zé)任人的具體責(zé)任，將責(zé)任落實(shí)到位，嚴(yán)格檔案依法行政責(zé)任追究，促使執(zhí)法查處規(guī)范、準(zhǔn)確到位。

三要建立民主監(jiān)督機(jī)制，自覺接受外部監(jiān)督。在電視、廣播電臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)等傳播媒體上主動(dòng)公開檔案執(zhí)法責(zé)任機(jī)構(gòu)、責(zé)任人及執(zhí)法投訴電話。通過網(wǎng)站信箱來信、微博微信互動(dòng)、舉辦座談等方式，積極聽取公眾對(duì)依法治檔的意見，充分發(fā)揮社會(huì)公眾的外部監(jiān)督作用，使執(zhí)法查處自覺到位。

（四）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高依法行政水平

依法治檔要落實(shí)到位，提高隊(duì)伍素質(zhì)是關(guān)鍵?！安耪撸轮Y也；德者，才之帥也?！?檔案執(zhí)法人員選人用人要堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、以德為先。建立相?yīng)的人才培訓(xùn)機(jī)制、人才競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、人才獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，提高執(zhí)法人員的職業(yè)素養(yǎng)。要嚴(yán)格執(zhí)行檔案行政執(zhí)法人員持證上崗制度，切實(shí)加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的責(zé)任意識(shí)、法律素養(yǎng)和依法行政能力，加快打造一支專業(yè)化、職業(yè)化的執(zhí)法隊(duì)伍，為依法治檔提供強(qiáng)有力的人才保證。

（作者單位：煙臺(tái)市牟平區(qū)檔案局）