余志剛

（東北農業(yè)大學經濟管理學院，哈爾濱 150030）

農村貧困退出中的“低保悖論”及路徑設計*
——基于黑龍江省5個貧困縣的調查

余志剛

（東北農業(yè)大學經濟管理學院，哈爾濱 150030）

長期以來，農村低保和扶貧開發(fā)工作存在內容交叉與重疊的問題。在精準扶貧背景下，貧困戶退出中二者矛盾凸顯，可將其概括為“低保悖論”。主要體現在標準和人口數量不一致、“以低保換脫貧”扶貧方式、存在“年頭進、年底出”短期貧困戶、低保評定中腐敗性偏離、“低保熱、貧困冷”農戶選擇傾向等方面。在問題現狀及原因剖析基礎上，提出分類救助制度設計、整合部門職能、制定科學合理低保標準、建立信息公開平臺等對策建議。

農村低保；扶貧開發(fā)；低保悖論；精準扶貧

一、引言

2016年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于建立貧困退出機制的意見》，提出全國貧困退出指導思想、基本原則、退出標準和程序及工作要求。同年9月19日，黑龍江省委省政府印發(fā)《關于確立貧困退出機制的實施意見》細化和解釋貧困退出，從具體指標和做法上確認并規(guī)范貧困退出。兩個“意見”分別從國家宏觀和省級操作層面上對貧困退出提出方向與要求，為貧困退出工作制定操作細則和具體規(guī)范。但從縣鄉(xiāng)貧困退出實際操作情況看，尚存諸多問題。特別是在貧困戶識別和退出中，農村最低生活保障制度（以下簡稱農村低保）實施與貧困退出實施和操作混淆，造成農民對相關政策認識混亂、理解模糊、信任度低、滿意度差等問題。

事實上，貧困線與低保線間矛盾在農村低保實施后即已存在。為解決農村貧困人口基本生活問題，我國部分地區(qū)從20世紀90年代開始探索農村低保制度。2007年，國務院正式頒布《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，標志農村低保制度在國家層面正式建立，各地紛紛出臺細則推行實施。近十年來，農村低保在維護農村貧困人口基本生存權利、保障基本生活需要方面取得明顯成效，成為國家社會救助體系重要組成部分（楊艷東等，2016）。低保和扶貧開發(fā)作為反貧困兩大主要手段，各司其職，取得較好效果。但隨著我國貧困標準變化及扶貧力度不斷加大，二者業(yè)務領域不斷交叉，矛盾日益增加，“關系保”“人情?！薄梆B(yǎng)老?！薄拜啌Q保”“安置?！薄熬S穩(wěn)保”“錯?！薄奥┍！?、從“低保戶”到“低保人”等問題層出不窮①相應內容可參考謝宏斌等（2016）、張開云等（2016）、劉磊（2016）、韓華為等（2014）、楊艷東等（2016）等論文。，甚至成為普遍現象，背離低保政策設計初衷，降低黨員干部在群眾中的公信力，造成不良社會影響。

農村低保和扶貧開發(fā)中存在的問題引起黨和政府高度重視。2009年“一號文件”明確指出，要“堅持開發(fā)式扶貧方針，制定農村低保與扶貧開發(fā)有效銜接辦法”，隨后，河北、江蘇、福建省等地相繼開展兩項制度銜接試點工作。2016年下半年，各省相繼出臺兩項制度銜接工作文件，制定了標準和日程表。本文在以往研究基礎上，依據統計資料及2016年6月在黑龍江省延壽、甘南、樺南、林甸、蘭西縣5個國家級貧困縣調查中搜集的數據資料，重點闡述、分析貧困退出中“低保悖論”現象，并提出對策建議，為黑龍江省乃至全國精準扶貧工作開展提供決策依據和參考。

二、貧困退出中“低保悖論”的表現及原因分析

（一）悖論1：低保線比貧困線高

“貧困線”和“低保線”指貧困和低保識別標準。關于貧困線，我國始終實施全國統一標準②各省（直轄市、自治區(qū)）也可根據實際情況制定標準。如黑龍江省貧困識別有兩個標準，一是國家統一標準，即“國標”；另一個略高于國家標準，即“省標”。目前，黑龍江省“國標”和“省標”分別采用2010年不變價2 300元和2 800元，每年按價格指數調整。。自改革開放以來，我國采用過三個標準（鮮祖德等，2016），分別是“1978年標準”“2008年標準”和“2010年標準”。其中，“1978年標準”是指1978年農民人均年收入100元標準，屬于低水平“果腹”標準；“2008年標準”于2000年使用，2008年正式作為國家扶貧標準，按2000年農民人均年收入865元標準，屬于“基本溫飽”標準；“2010年標準”是現行農村貧困標準，按2010年不變價2 300元農民人均純收入標準，主要測定依據是“兩不愁、三保障”③“兩不愁、三保障”指吃穿“兩不愁”，義務教育、基本醫(yī)療和住房安全“三保障”。，屬于“基本穩(wěn)定溫飽”標準。關于低保線，我國自2003年開始實施農村低保制度，2007年正式頒布《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，標志著農村低保制度在國家層面正式建立。目前執(zhí)行標準遠未達到發(fā)達國家水平，仍屬于財政決定型標準④鄭功成（2008）將我國低保由各地政府自主定線的做法稱為“財政決定型”低保線，即此低保不是根據貧困者維持最低生活實際需要的支出標準。目前國際低保線確定主要采用最低需求法，美國和英國均采用此方法（加雷斯，2001），具體給出維持最低生活水平所需實際支出。如世界銀行（2009）提出相對貧困線標準，具體規(guī)定國際貧困標準，為各國低保線確定提供參考依據。，低保標準由當地財力決定，標準普遍偏低。2015年全國農村低保平均標準為每人每年3 177.6元，全國農村低保年人均補助水平1 766.5元⑤國家民政部數據庫，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201607/20160700001136.shtml。。

比較全國貧困標準和低保標準可知，即使按2010年貧困標準，考慮物價指數、生活指數等因素并動態(tài)調整后，2015年貧困標準達2 800元，依然低于全國平均農村低保標準3 177.6元。根據民政部數據，2015年黑龍江省農村低保標準為3 477元，高于同期2 800元貧困國標線，高于黑龍江省3 331元貧困省標線。貧困人口和低保人口數量方面，從全國看，由于采取不同貧困標準，貧困人口數量隨之變化，表1反映出此趨勢特點。按2010年貧困標準，2000年以來，我國貧困人口數量遠大于低保人口數量。由此產生一個悖論，低保線高于貧困線，但低保人口遠小于貧困人口。

黑龍江省5個貧困縣調查數據同樣說明此問題。延壽、甘南、樺南、林甸、蘭西5縣實施的貧困識別標準分別為國標2 800元（2010年2 300元不變價）和省標3 331元（2010年2 800元不變價），均分別低于5縣農村低保標準3 500元。但從貧困人口和低保人口數量看（見表2），5縣中有4縣低保人口數量小于貧困人口數量，特別是延壽、甘南和林甸縣，低保人口僅占貧困人口1/3左右，僅蘭西縣低保人口略高于貧困人口。5個貧困縣低保人口總數占貧困人口總數1/2左右。

表1 我國主要年份農村貧困狀況統計(1978～2015)

表2 2016年初樣本縣貧困人口和低保人口數量

此悖論有兩個可能的解釋：一是貧困和低保分別由扶貧辦和民政部門負責，二者在貧困人口家計調查時因采取標準不同產生誤差；二是農村低保并未做到“應保盡?！?，僅保障部分最需要保障的人群。許多學者研究我國農村低保存在問題，如張開云等（2016）從農村低保政策制度非公平、制度非效率兩個角度分析論述，劉磊（2016）從低保評定單位偏離（從“低保戶”到“低保人”）、目標對象偏離（腐敗性偏離、治理性偏離和救助性偏離）等方面分析農村低保中存在問題。無論政策設計不公平、非效率還是政策實施偏離，均反映出我國農村低保制度設計不完善。該保誰，如何保，是否應分類設計、部門整合，這些均是下一步需要思考和完善的問題。

（二）悖論2：“貧困向左、低保向右”“以低保換脫貧”成為多地扶貧工作主要操作方式

楊艷東等（2016）將農村低保制度看作保障農村貧困群眾基本生活“最后的安全網”，形象地說明了低保制度托底保障功能，是精準扶貧“五個一批”⑥精準扶貧“五個一批”指發(fā)展生產脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。中“社會保障兜底一批”最主要體現。但調查樣本縣情況卻不樂觀，很多地方為減少矛盾，先將獲得低保部分最貧困群體脫貧。

根據調查結果，2015年脫貧戶主要脫貧原因有兩個，一是外出務工，二是低保五保，約有1/4貧困戶獲得低保后喪失貧困戶資格（見圖1）。實際上現有低保標準高于貧困標準，獲得低保認定后，農民收入自然超出貧困標準，脫貧在情理之中。但在基層執(zhí)行脫貧政策時忽略了以下內容：一是貧困戶脫貧條件不只是一個收入標準，還應按照“兩不愁，三保障”要求執(zhí)行，而實際中低保戶恰恰是農村中最貧困群體，即使獲得低保，也未必能完全解決吃穿住用行等困難；二是在精準扶貧中，低保等政策性保障措施應針對生活最困難人群使用，但目前低保認定情況并非如此，很多時候是作為貧困戶積極“脫貧”的一種獎勵措施而存在，致使低保作為政策性保障的“兜底”功能無法體現，無法體現社會公平。

圖1 樣本縣脫貧戶主要脫貧原因及比重

（三）悖論3：“年頭進、年底出”，農戶對國家扶貧政策穩(wěn)定性表示懷疑

基層扶貧部門的做法是在建檔立卡時先將低保人口納入貧困人口，在貧困退出時將其“脫貧”。因此在部分農村地區(qū)，年初剛確定的貧困戶，年底即成功“脫貧”。許多農戶對此表示不理解，對基層扶貧工作人員抵觸情緒嚴重，對國家扶貧政策穩(wěn)定性表示懷疑。

從五縣調研情況看，24.15%脫貧戶靠低保和五保政策脫貧。在低保人群訪談時，約有1/5的人在年初剛被確認為貧困戶。其原因可能有兩個：一是2014年開始建檔立卡，為完成上級制定的貧困“指標”⑦調查發(fā)現，部分地方貧困指標實際大于原來一直扶持的貧困戶數量，主要原因在于指標分配未經過調查和科學設計，僅按各地區(qū)人口大致分配，造成部分困難村貧困戶得不到保障，而富裕村存在指標“富余”現象。，將原來領取低保五保的農戶全部列為貧困戶，年底為完成任務作脫保處理；二是貧困戶間差距不大，為完成脫貧“指標”⑧調查發(fā)現，脫貧“指標”普遍存在于所有調查村莊里，是從上至下的工作任務，很多村莊并未考慮貧困戶實際生活水平是否得到改善，造成很多“數字脫貧”現象。，防止“被脫貧”農戶提意見、上訪鬧事，往往采用低保作為交換，作為對部分貧困戶脫貧的“獎勵”，即相關文獻中提到的“維穩(wěn)?！薄叭后w?！爆F象（張開云等，2016；楊艷東等，2016）。

（四）悖論4：“沒有錢怎么吃得上低?！薄捅Ｔu定中腐敗性偏離

對于低保評定，各地一般均按“個人申請——家計調查——評議審核——審批公示”辦法開展。但各樣本縣調查情況表明，低保評定環(huán)節(jié)存在諸多問題。

一是家計調查結果不客觀。由于家庭財產難以準確核算，農民外出務工、轉移性收入等不易核查，調查中存在瞞報、漏報現象，在以家庭為基本單位核查情況下，農戶存在拆戶、分戶、并戶等行為（韓華為等，2014），加之家計調查中人員不足、專業(yè)性不強等問題，很多調查流于形式。

二是低保評定結果不公平。評議小組一般由村委會成員和村民代表組成，但在農村宗族環(huán)境里，評價標準很難做到科學客觀，“優(yōu)親厚友”“關系保”“人情?！薄膀_保”等現象頻發(fā)。部分真正有困難的群眾作為弱勢群體，在民主評議環(huán)節(jié)被忽視。

三是政策操作層面變通執(zhí)行、違法違規(guī)等現象并不鮮見。在申請者眾多但指標有限情況下，部分村莊采取村民小組分指標甚至全村“抓閹”方式確定；部分地方存在“一戶保一人”“低保戶”變“低保人”現象；甚者出現村干部與低保戶達成“合謀交易”（楊艷東等，2016），“我?guī)湍隳玫捅?、你給我吃回扣”等現象。

由于低保評定中存在諸多違規(guī)甚至違法現象，一些貧困戶慨嘆“沒有錢怎么評低保”。此現象違背低保制度設計初衷，損害基層黨員干部形象。

（五）悖論5：“低保熱、貧困冷”，政策導向不及利益吸引

調查中還存在一個重要現象，村民對低保戶身份的渴望遠高于貧困戶。訪談得知，低保戶與貧困戶待遇不同，低保戶享有明確待遇，而貧困戶具體享受待遇不明確。低保戶除每月拿低保金外，還享受一系列低保身份帶來的“福利”，如享受重大疾病醫(yī)療補助，重大疾病報銷比例可達40%以上甚至100%；高齡老人每月150元（殘疾人）或100元（非殘疾人）補貼；學生助學金申請等。

究其原因，精準扶貧重在“扶”，而農村低保重在“?！?，二者側重點不同，但在農戶層面，體現在個人收益和集體收益區(qū)別上。如農村低保保障形式簡單現實，扶持方式不外乎發(fā)放低保金和實物；而扶貧開發(fā)則重在開發(fā)，國務院于2016年12月2日印發(fā)《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》，進一步明確和細化產業(yè)發(fā)展脫貧、轉移就業(yè)脫貧、易地搬遷脫貧、教育扶貧、健康扶貧、生態(tài)保護扶貧和兜底保障等7大扶貧重點任務，但更多措施是實施到貧困村，實現扶貧項目“整村推進”。農戶面臨個人利益和集體利益獲取對比問題，理性經濟人必然會將個人利益放在集體利益之前，調查發(fā)現，部分貧困戶存在“等靠要”心理，僅對現金和物資救濟感興趣，這是農戶“重低保、輕貧困”主要原因。

三、農村低保與扶貧開發(fā)有效銜接融合的理論構架及操作建議

針對扶貧開發(fā)和農村低保政策執(zhí)行中諸多問題，學者（楊成波等，2010；朱玲，2011；向德平等，2014；左停，2016）提出兩項政策銜接融合設想。從兩者融合實際進程看，在中央政府推動下，全國各地相繼出臺促進二者銜接融合辦法。但從本研究調查結論看，二者間銜接融合不僅僅是將貧困線和低保線“雙線合一”，或是兩部門間協調合作那么簡單。從短期看，通過部門協調合作完成扶貧攻堅任務，實現2020年全面小康社會建成可行，但“運動式”扶貧非長遠之策；長期看，從扶貧開發(fā)和農村低保二者的性質、任務出發(fā)，從理論層面和頂層設計著手，構建一個層次清晰、權責明確的理論架構，保障后續(xù)扶貧開發(fā)和社會保障工作順利開展才是治本之策。

（一）加強頂層設計，建立系統全面、分類救助的制度設計

針對農村低保制度設計非公平和非效率性，首先應規(guī)范頂層設計。從扶貧開發(fā)和農村低保性質看，前者重在通過產業(yè)、教育、醫(yī)療等方面“開發(fā)”，增強貧困戶“造血”能力，實現脫貧致富；后者則主要通過政策保障，“兜底”解決貧困戶生計問題。因此需建立一個針對不同類型貧困戶的扶貧制度設計，強化扶貧開發(fā)中“開發(fā)”定位及低?！岸档住倍ㄎ?，對農村低保功能進一步細分，實現“分類施?！?。

具體而言，一是提高低保救助精準性，重點針對無勞動能力的“病、殘、老、幼”群體實施精準救助；二是借鑒日本、美國等發(fā)達國家經驗，對農村不同低保對象分類救助（鐘玉英，2015），對無勞動能力家庭成員的農戶實行醫(yī)療、養(yǎng)老、殘疾、助學等專項救助，對有勞動能力家庭成員實行就業(yè)援助；三是針對目前越來越多的“支出型”貧困，制定臨時救助政策，實行短期針對性援助，助其度過難關后退出低保。

（二）整合部門職能，建立清晰明確的部門職能體系

從扶貧開發(fā)和農村低保救助沖突現狀看，各級部門均存在重復救助現象，多頭管理和多頭救助導致部分貧困群體享受多重救助，而部分群體救助出現空白。因此，通過整合部門職能，建立分工明確的部門職能體系非常必要。

一是應明確扶貧開發(fā)和社會救助兩大體系分別由扶貧辦和社保部門統一行使相關職責；二是將低保和農村其他社保統一歸口至社會保障部門管理，避免扶貧職能分散，有效避免因部門分散造成的多頭管理、重復保障等問題；三是建議在2020年全面建設小康社會后，將扶貧辦相應職能統一協調至社會保障部門，扶貧開發(fā)中公共產品供給等工作可采取政府購買社會服務方式完成。

（三）“雙線合一”，制定科學合理的低保標準

黑龍江省扶貧工作文件⑨可參見《關于全省扶貧開發(fā)建檔立卡動態(tài)調整和“回頭看”工作的指導意見》（黑政扶組辦字〔2016〕23號文件）。要求，“如全縣國家標準人口規(guī)模指標出現較大剩余，要確保據實識別貧困人口一個不落，并適當提高低保、五保和殘疾人家庭人口進入國家標準貧困人口的比例，直至將農村低保、五保和殘疾人戶全部納入”，即“雙線合一”。目前低保標準制定還由各貧困縣據財政情況分別設定，從未來看，統一后貧困線（低保線）要根據各地區(qū)貧困人口基本生活需要分別制定，允許不同地區(qū)存在一定差異。長期看，低保線設定不宜過高，應提高標準和質量，達到救助貧困目的。同時，將節(jié)省下來的經費通過大病救治、失業(yè)救助、短期救助等專項救助形式對特殊人群開展臨時性救助。

（四）建立信息公開平臺，廣泛接受社會監(jiān)督

為解決精準扶貧中腐敗性偏離問題，建議為貧困戶建立信息公開平臺，及時向社會發(fā)布，強化社會監(jiān)督力度。一些發(fā)達省份已建立貧困家庭和個人數據庫，不僅可為相關工作開展提供便利，節(jié)約信息獲取和發(fā)布成本，有利于扶貧資金真正發(fā)揮作用，且為社會公眾提供監(jiān)督平臺。在未來，圍繞貧困戶信息，可建立全國統一的社會救助信息核對和社會幫扶平臺，充分利用平臺向社會各界發(fā)布信息，最終起到降低行政成本、加強社會監(jiān)督及充分吸引社會幫扶資源的作用。

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"Subsistence Paradox"and Path Design in Rural Poverty Withdrawal——Based on Investigation of Five Impoverished Counties in Heilongjiang Provincee

YU Zhigang
（School of Economics and Management,Northeast Agricultural University,Harbin 150030,China）

For a long time,there is a function overlapping problem of rural subsistence allowances residents and poverty alleviation and development.Under the background of precise poverty,during the period of poor household withdrawal,there is a highlighted contradiction between the two,which is summarized as"living paradox".Mainly reflected in the number of inconsistent standards and population, and using"subsistence allowances replace poverty"as a form of poverty alleviation,then there exists the phenomenon of short-term poor households and corruption deviation in subsistence allowance evaluation, such as"becoming poor household at the beginning of the year and by the end of the year,not belonging to the poor household";"hot enthusiasm of subsistence allowance and cold enthusiasm of poverty";farmers' choice tendency and so on.Put forward classification relief system design,integration of departmental functions,formulate scientific and reasonable minimum standards,and establish public information platform and other countermeasures.

rural subsistence allowance;poverty alleviation and development;subsistence allowance paradox;precision poverty alleviation

F124.7

A

1674-9189（2016）06-0015-07

*項目來源：國家精準扶貧工作成效第三方評估重大任務黑龍江省調查評估課題。

余志剛（1983-），男，博士，副教授，研究方向：食品安全、糧食經濟、農業(yè)政策。